调研报告-池州市村村通公路发展中存在的主要问题.doc

池州市农村公路“村村通工程”调研报告一 现状“十一五”池州市“村村通”工程建设的总目标任务是2967.4公里。其中贵池区1030.3公里，东至县1018.4公里，石台县479.4公里，青阳县417.36公里，九华山风景区21.8公里。自从二00六年开始（其中青阳县作为全省11个试点县，于05年率先实施村村通工程）至目前为止，全市村村通公路建设已有两年时间，村村通水泥路工程建设累计完成1454.91公里，占目标任务的49%，其中2005年青阳作为试点县完成173.91公里，2006年完成435公里，2007年完成846公里。今年市政府又把计划建成农村公路“村村通”工程500公里，列为22项民生工程之一，必将为农村公路建设事业带来一次难得的发展机遇。二 问题在不断总结“十一五”前两年我市村村通公路建设所取得成绩的同时，我们应清醒看到村村通公路建设中存在的不足，我市农村公路“村村通”工程建设任重道远，总体进度在全省处于滞后（芜湖市已提前完成“村村通”任务）位置，全市目标任务完成不及一半，除青阳和九华山外，东至、贵池依然形势严峻，经济欠发达的县区存在问题尤为明显，特别是石台更不容乐观。1、建设资金问题“村村通”工程配套资金需求越来越大。一是去年的“7.10”洪灾和今年年初雪灾对“村村通”基础设施的严重毁坏，高速公路、铁路、市政重点工程建设所带动的水泥、石子等主要原材料价格的不断攀升，以及从去年以来的物价上涨趋势，持续走高，缺口资金进一步加大，给“村村通”工程建设增加了资金不足的压力。以调研的东至及石台两县为例，就路面工程而言，去年4月份每平方米砼（18cm厚）是43元/m2,今年同期价格为54元/m2,上升11元/m2, 按3.5m宽、18cm厚的水泥混凝土路面计算，一公里村村通仅路面一项增加费用达3.85万元。那么，按当前（08年4月份）造价，贵池区完成今年的216.2公里村村通工程将增加造价832万元，东至县完成180.2公里，将增加造价693万元，石台县完成91.7公里，将增加造价353万元。这无疑对资金本已十分短缺的村村通工程建设更是雪上加霜。二是今后实施的项目，大多基础条件差、工程造价高、地处山区、经济贫困、线路偏长的项目，配套资金筹措更加困难，难度更大。“村村通”工程配套资金严重不足的矛盾日益突出。建设资金是村村通公路建设的核心问题，两年来，虽然按照省厅要求，农村公路建设按时序进度完成，但在配套资金上却存在着较大的缺口，从建设资金运转来看，全市大部分地区主要靠省补资金，如修建3.5米宽、18厘米厚的水泥混凝土路面，目前，仅成本就至少需要17万元/公里，如再加上整修路肩，就至少需要1820万元/公里，而省里每公里只补助12.5万元，尚有7万元左右的缺口资金难以落实，上述费用不包括路基工程的费用，如果要考虑路基，费用将会更高。资金短缺产生一系列的问题，如：直接影响了农村公路建设速度和质量，存在着很大的质量隐患；农村公路村村通项目附属工程不能及时到位，严重影响了行车安全；同时也有资金链断裂的危险，建设单位欠施工单位，施工单位欠材料供应商，这些问题如果不及时解决，不但影响今后农村公路建设，还会影响社会稳定。2、基层债务问题农村公路村村通建设作为新农村建设的重要部分，是广大农村百姓千百年来的梦想与祈盼，群众热情之高前所未有。村村通工程建设被当作当前的一项重要政治任务，上级把它当作对基层的各级领导干部一项重要的考核指标，村民把它当作对干部满意程度的最低要求，处在中间的镇村基层领导压力之大超过想象。许多村不论有无条件都争先上马，使本已稀缺的资金资源显得更加紧张，路基这一块是由村里自己解决的，经济条件不好的村要东挪西借，只得欠下一屁股债。对经济条件差的乡村，群众修路的激情超过一定程度就会成为一股压力，他们会比较，横向比，纵向比，比邻近的村，比周围的乡镇，到了不建誓不罢休的地步，甚至越级上访，压得基层领导不堪重负，而乡镇一级政府作为村村通工程的项目业主，筹集资金的能力非常有限，无配套资金或配套资金较少或配套资金迟迟不得到位的情况下，开工一条路就得欠几十万元，如石台县仙寓镇、七都镇去年就分别欠工程款189万、277万元。为了躲避债务，许多乡镇主要领导到了年底处于东躲西藏的地步，为了修村村通工程，许多贫困地区的基层领导基本上处于“年初跑资金，年底躲债务”的状况。3、工程质量问题由于资金缺口较大以及大规模建设导致项目管理难以跟上，尤其人才与技术适应不了大建设、大发展的需求，使工程质量的监管难以得到保证，技术管理力量跟不上总体规模偏大的建设管理工作需求，导致质量、安全隐患增多，除了村村通公路的主体质量之外，还有道路的边沟、排水等附属设施的质量更得不到保证，有的路基、路面和构造物标准过低，造成路面过早破坏，抗灾能力弱，不仅“畅”的问题没有解决，“通”的问题也得不到保证。4、路网规划问题从全市已修的村村通公路来看，普遍存在着“断头路”的现象，村村通公路的综合使用效益大打折扣。如我市的青阳县，作为试点地区，虽然村村通的任务已完成接近90%，但还有至少40%左右的人口处于交通困难的状态，许多行政村只通不联，行政村与行政村、行政村到居民集中居住点，到国省干线公路还没有连接，没能真正形成干支线联网畅通。因历史的原因，村镇规模小、集聚密度低，使真正受益人口还不太多，还没有从根本上彻底解决农民出行难、运输难问题，离建设社会主义新农村对交通的要求还相差很远，路网结构还需要很长时间进行优化和完善，建设任务还很艰巨。5、村道管养问题目前，我市已建成的村村通公路已全部投入使用，不少线路已经通上了班车。但是，管养工作存在着许多的问题，受资金和人员的制约，许多通村公路基本处于无管养的状态，失养严重。这种重建轻养的现象，不仅使农村公路达不到“畅、洁、绿、美、安”，而且会缩短农村公路的使用寿命，据调查研究，养护工作做得比较好的农村公路使用寿命在10年以上，不养护或养护较差的农村公路不到5年，养护工作跟不上，还带来的一定安全隐患，直接影响农村公路建设的初衷。6、干群关系问题农村公路建设目的是繁荣农村经济，改善农民生活。但由于村村通工程配套资金由地方自筹以及前期的路基工程由村民投工、投劳、投资解决，少数地方村级经济薄弱，再加上我市广大农村群众经济条件差，有的村背上了沉重的债务，群众的热情有所降低，农村中青状年大多外出打工，留下来的是老人、妇女、儿童，投工投劳很困难，靠广大农民群众一事一议筹资难度更大；少数地方，道路的线形选择不能兼顾多数群众和村民的需求；无偿或廉价征地、拆迁等等现象，加重了农民的负担，导致干群关系紧张。二、原因1、财力投入不足农村公路建设是一项长期任务，既需要一定的人力，更需要相当的财力。2006年起,我市的“村村通水泥路（油路）”工程全面启动。其中，省下达公路建设计划时要求地方县区配套资金每公里不低于1万元，而由于我市地方财力有限，特别是贫困县财政仍处于保工资、保运转的状态，属吃饭财政，没有过多的资金用于农村公路建设，若按规定，短期内完成资金配套任务确有难度；县区财政承诺的补助资金拨付缓慢，甚至难以兑现；农村公路建设比较固定的资金来源只有拖拉机等小型机动车养路费一项，不仅资金量小，而且逐年萎缩；随着免征农业税和农村收费项目的减少，村级自有资金日益匮乏；一些尚未实行“一事一议”制度筹集公路建设资金的村，只是靠村民自发捐款远不能满足实际建设需要。2、认识不够到位产生上述问题，也有思想认识上的原因，没有把村村通公路建设提升到政治高度，没有真正理解农村公路建设与建设社会主义新农村的关系，没有真正认识到建设农村公路就是实践“三个代表”和“科学发展观”重要思想，没有摆正农村公路建设与国省干线公路建设之间的关系。也许有些人认为，建国省干线公路能反映出一个地方政府的实绩，可是农路建设的特点是项目小、点多、面广、战线长不能从直观上看出一个地方政府的实绩，这自然就不把它当成一项形象工程。另外，广大的农民群众普遍认为农村公路建设是交通部门的事。原先一提到建桥、修路，就认为是交通部门的事。但是对农村公路建设的政策就不能这么理解了，因为农村公路是农村公益性基础设施，是直接服务于农村、惠及农民的大好事，中央一再强调农村公路建设的事权责任是在地方各级人民政府。中央加大对农村公路建设的投入，是起引导和扶持作用，农村公路建设、养护实施的关键还是要靠地方各级人民政府。农村公路建设所需征用的土地及拆迁赔偿、建设资金的筹集和安排、养护经费的落实和实施、工程的施工组织、质量和安全等的管理和责任均在地方人民政府。所以，在农村公路建设中交通主管部门除了接受政府所交办的具体工作外，主要还是负责行业管理和技术培训等工作。3、机制不够完善农村公路乡、村道管理养护机制缺失，改革势在必行。近年来，我市农村公路建设快速推进，里程大幅增长，但管理养护滞后问题十分突出，养护管理机制严重缺失，建好的乡村公路无人管养。重建轻养现象较为突出，存在管护责任不明确、管护资金没落实、管护措施不到位、管护制度不明确等方面弊端。其主要原因，一是资金无来源。按照国办发200549号文件，农村公路的日常养护经费由市县两级财政补助及县级小机养路费提取，而我市绝大多数乡村财力不济，管理养护资金筹措渠道狭窄。二是机构不健全。受编制约束，部分乡、镇、街道办事处的农村公路管理站无法设立。三是责任不落实。受机构和资金的影响，日常管养工作没有专人负责。四是监管难到位。农村公路点多线长面广，单靠监管部门的力量无法实现有效的监管。三、建议1、加大投入今年中央1号文件要求巩固完善强化强农惠农政策，大幅度增加农业农村投入，其中要求“2008年国家财政支农投入的增量要明显高于上年”和“国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年”。地方各级政府应以此为契机，加大村村通公路建设的投入，使更多的资金用于农村公路建设，结合中央的要求，确保我市今年的农村公路建设投资比去年有大幅度增长。2、多方筹措村村通建设相对滞后与困难的县区，应结合省、市下达的计划，将本级财政安排使用的扶贫、以工代赈等资金分配给具体农村公路项目。由地方财政部门与地方交通部门联合下达本地区农村公路建设计划，以捆绑的方式使用资金。这样不仅能使资金发挥最大效益，也便于地方交通部门对资金的使用情况进行监管。对地方配套资金，建议由市、县、乡（镇）共同承担，不能单靠一级政府承担，这三级政府如果有一级政府配套资金不到位的话，其余的两级政府是无法承受的，并实行专款拨付目标责任制，使已承诺的配套资金能按时足额到位。在今后农村公路建设配套资金问题上，建议结合各地实际情况，把配套资金的筹措任务进行层层分解，如：市与区县、区县与乡（镇）签订目标责任状，根据建设里程将各级财政应配套的数额签到目标责任状中去，作为一项硬指标考核，减少等、靠、要的思想。3、适当倾斜我市各县区差别较大，经济基础参差不齐，农村公路村村通建设应结合县域经济特点，结合地形地貌的差异，统筹考虑，对财政比较困难、村村通建设难度较大的贫困县、山区县，如石台县、东至和贵池部分山区等要进行适当的政策倾斜、重点扶持、区别对待，不搞一刀切。山区农村公路，山高路长，路基工程量大，而沿线居民少，筹资更为困难，经济基础薄弱，除了省补资金以外，应加大市、县两级财政资金的投入力度。4、确保质量农村公路建设质量事关农村公路的安全畅通，事关农民群众的切身利益，事关党和政府的形象。农村公路建设技术标准不高，但是质量要求绝不能降低。如果在质量上出了问题，“民心工程”就变成了“伤心工程”。各级交通主管部门一定要处理好质量与进度的关系，“宁可慢一点，也要好一点”，决不能留下质量隐患。要认真履行好行业管理职能，健全质量保证体系，落实质量责任制。要充分发挥乡镇人民政府、村民委员会的作用，发动群众积极参与，自觉接受社会监督。5、合理规划村村通工程的规划既要符合科学性，又要达到实用性，计划要周密细致，对不该建的路坚决不建，一定要建的项目一个不能少，要加强与规划部门联系，结合新农村的规划，把居民集中居住点要搞清楚，才能编报计划，决不能盲目编报，每个项目要多调研，多论证，总之，村村通公路建设一定要做到“规划先行，宁慢勿乱”。6、管养并重加强领导，完善养护管理体制，在农村公路养护上，要牢牢树立“建设是发展，养护管理也是发展，而且是可持续发展”的新观念，与各部门、各乡镇联合探讨，签定