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旧城改造策略模式研究分析 (2008-04-05 16:35:04)标签：房产分类：地产情缘一个个现代化都市在中国大地上流光溢彩，但在霓虹灯如幻如梦的璀璨繁华下，城市里一些落后、脏乱的角落却被幸福遗忘，如一个个痛苦的盲点。 “城中村”，这个城市化进程中产生的后遗症，不仅越来越成为城市的“痛点”，更成为社会关注的热点。 同致行语旧城改造策略模式研究分析同致行（中国）研究中心副总监 袁德涛随着我国城市化建设步伐的加快，城市、城郊、农村旧村改造所带来的问题日益凸现，特别是城市旧村改造，所涉及城市多方面的问题，给城市房地产市场及城市发展规划带来不可估量的影响，已成为政府十分棘手的问题。 一、旧城改造中土地权利问题分析 目前全国各城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通常采取以下几种措施： （一）土地置换，异地安置方式在城市的郊区由政府征用按相同面积或更大面积的土地，并建成新村与之置换。这在“城中村”改造的初期，政府运用行政手段还是可以达到目的，但也是困难重重，因：1、村民对于原村有着浓厚的依恋，祖祖辈辈在此居住，故土难离；2、农民不愿意放弃可得的数额不小的房屋租金利益；3、盼望过上美好生活的居民生活及在人格上与居民平等对待的愿望也使他们不愿意离开现在的“城中村”。 因此，土地置换，异地安置的措施现在越发越难以实现。 （二）土地集体所有转为国家所有方式 “土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：1、土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家；2、土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；3、土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。 伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变：全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。 纵观各地“城中村”改造条例能够看出，“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。 目前这种做法在全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。 二、旧城改造中土地权利解决途径既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据中国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。 要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；根据中国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，只能是采取“征用”途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。 根据中国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。 因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题，而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是中国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。 农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。 三、旧城改造运营策略分析研究 （一）旧城改造的社会必要性旧城改造是城市建设主流之一。旧城改造又叫城市更新，是城市发展必须面对的问题。城市发展包括扩张也包括更新，扩张的范围是有限的，而更新的内容是无限的，即使是新城市，未来也必须面临更新的问题。1、城市扩张与更新是互动、共生的关系，两者相互依存。随着社会经济的发展，人们对城市的要求不断改变，旧城改造也相应成为城市发展的新趋势。旧城改造为房地产开发提供土地和需求，使城市土地功能发生改变，在改造过程中，既提供了土地供房地产项目开发，同时，拆迁居民也需要相应的产品来安置。2、房地产开发是旧城改造的动力之一。旧城改造为房地产开发提供了土地，房地产开发为旧城改造提供了资金。旧城房地产的市场开发往往超越旧城原有区位、功能的束缚，对旧城的人口、产业等功能结构进行全新规划，其对区域经济发展的贡献远远超过房产单项性销售所带来的综合效应。旧城区市政设施条件较差，教育、商业等社会配套较落后，开发成本相对新区项目为高,一定程度上阻碍了旧城区的房地产开发，但其历史底蕴和传统的商业价值是无法估量的，只要严格遵循“先统筹规划、后招标开发”的策略原则，使传统文化保护与经济效益有机结合，旧城区房地产开发的战略性效益将是显而易见的。值得注意的是，为尽快完成旧城改造任务，政府和发展商都可能采取急功近利的做法，以降低成本。如彻底拆除或加大容积率等，给城市保护项目带来严重破坏。另外，主观认为发展商利润很高，用“搭车”方法加大发展商成本，加大了导致项目失败的可能性。所以，在进行旧城改造时，破坏性改造与“搭车”式开发是绝对不可取。3、房地产开发与旧城改造的利益点。从房地产开发市场运作的难度出发，高标准进行区域改造规划，适当降低房地产商在市政建设等方面的负担，将会为房地产项目创造一个较合理的门槛和底线。当然发展商也不能单纯向政府要求优惠条件，因为很多时候土地的优惠条件并不决定项目的成功，优秀的房地产商必须通过自己的努力赢得市场成功。 由于旧城土地面积小、成本高，因而不能以粗放的方法进行规划和开发，在进行旧城改造规划时，一定要做好市场分析研究工作，把握好市场动态，准确定位，根据区位及传统资源进行市场细分和土地利用细分，策划出最适合本改造项目的最佳方案，使旧城区位价值的优势发挥到极至，这样才能使价值最大化。 （二）旧城改造的可持续发展性 现代旧城改造过程中，受以往乱开发和高密度开发的教训，减低人口密度成为了旧改目标之一，但如果过分强调疏散人口，又会与追求商业价值相矛盾。所以，旧城改造必须与实用相结合，全迁原居民不一定是最好的方式，宜商宜住，新旧结合，适当吸引人口与合理规划商业设施建设才能使旧城区保持原有价值和新鲜活力。 过往经验表明，许多城市的旧城区在改造之后就失去了往日的繁荣和活力，因此，在追求区域低密度的同时，一定要充分考虑现实及未来的市场状况。 从把握密度与住宅档次、价位的关系而言，一般旧城项目密度越高价位则越低，而密度越低价位则越高，考虑市场的需求和承受力，旧城改造适合采用中密度的发展模式，价位表现适当稍高，体现出合理的性价比，还要挖掘文化与传统资源。旧城的文化、传统资源都是重要的商业价值，但这些资源不是万能的，应该创造性地赋予更大的商业价值。 实现居住者、创业者、就业者共赢。旧城地方管理部门与发展商共同成功才是旧城改造的成功；居民、商家都成功才算是全面的成功，否则旧城改造不可能成功。除了“环境、居住、人口”是旧城改造的主题，产业培育也是很重要的内容。产业兴盛能为房地产带来市场和需求，能产生长远的良好的社会和经济效应。 在旧城改造时，“造市”的作用是有限的，通过造市加大房地产商的成本，则是非常危险的行为。应该花更大的力量来降低成本，这样成功的保障就会更大些。 需要注意的是，旧城改造是为人服务的，而其机理则是通过市场行为实现的，只有在任何时候都坚持人和市场这两个主题，才可能有成功的旧城改造，并且可能为长期的可持续繁荣和发展打下基础。 （三）旧城改造运作模式1、新旧独立模式以人为本，对历史区域进行博物馆式保护和更新修缮，并鼓励原居民共同参与，有效减轻政府的经济负担，再在区域的不远处发展新区，实行新旧分开，互相依托，互相影响。同致行观点评价：这种模式既能保护原有历史区域建筑及文化的完整性，又能实现城市的现代化，提高城市的综合竞争力，实现该老城区的最大品牌效益,是欧美等先进国家最常用的旧城改造模式。但这种模式开发的前提是在老城附近必须有合适并可供开发的地块。2、博物馆模式对历史区域进行博物馆式保护和更新修缮。同致行观点评价：这种模式能有效的保护原有历史区域建筑及文化的完整性，使其保持原有特色和生活方式，也是欧美等先进国家最常用的旧城改造模式之一，但这种改造模式有相当大的局限性。3、外旧内新模式通过修缮，保持历史区域建筑的外部原有风貌，但对其内部进行规划周密的现代化改造，并由单一功能向多功能发展。同致行观点评价：这种模式较为创新，商业化程度较高，局限性较强，改造成本高昂，只适合小范围的改造。4、文化复制模式对历史古迹、建筑较少，但整体风貌又具有地方特色的旧城区域，在充分调查研究的基础上，分析城区的整体风貌、特色等因素，实行整体区域的全面重建，在重建过程中充分把握以上特色，并加以继承和发扬，使重建后的城区能以新的形象重新展示和再现该城区的历史和文化。同致行观点评价：这种模式属于理想化模式，实际上很难把握最终效果。5、彻底改造模式对旧城区实行全面拆迁改造，完全彻底的推平原有所有建筑，重新兴建一座新的城区。同致行观点评价：这种模式在现代先进国家中只用于对贫民区的小范围重建改造，但在中国多数城市却是不分青红皂白的全面推行，是一种对拥有丰富历史文化资源的旧城区的野蛮摧残。6、纯商业化模式完全交由某个发展商去进行整体规划改造，政府不参与，发展商根据自身利益去进行房地产开发。同致行观点评价：这种模式具有两面性，正面的是如果发展商素质高，具有全盘规划能力和远瞻性，既考虑自身利益又能考虑公众利益，就能使项目成为经典之作；但负面的是如果发展商只片面考虑自身利益，那么对于该区域未来来讲，将带来灾难性的后果，而往往后一种情况出现的机率比较高。譬如，广州荔湾区在旧城改造中的“荔湾广场模式”，就是这方面的一个负面的典型教程。7、股份制变更模式由当地政府部分宏观牵头、审核，由旧城区域所在地的村委会具体筹划、实施，由全体村民参与的由“土地的集体所有制使用权”向“股份制的土地所有制使用权”转变，成立股份制公司，施行市场化运作，土地收回政府，使“村民”角色变为“居民”角色。同致行观点评价：这种模式可操作性较强，在目前中国一些大、中城市也得到成功性的实践和验证。譬如深圳的“渔民村改造模式”，就是一个典范。目前，深圳多数的传统“城中村”，均已实现了“股份制”改造，使“原村民”成为了真正的“城市市民（居民）”。8、股份制合作模式旧城区域所在地的村委会成立股份制公司，与地产开发商共同参与土地开发经营，成立项目开发、改造的股份制公司进行市场化运作。土地使用权完全市场化，使“村民”角色变为“居民”角色。同致行观点评价：此种改造开发模式，也具有一定的实际操作性，属于上述“纯商业化模式”和“股份制变更模式”两者的折中而派生出的一种改造、开发模式。从实质性来看，其实是两个企业单位的以股份形式的合作改造、开发。9、政府完全入资模式由旧城区域所在地的市、区（县）政府完全出资，其政府不仅扮演职能部门的服务主体角度，更要充开发、改造的最大股东角度，进而实施开发、改造。政府收缴土地的开发的所有权和使用权，使“原村民”身份村变更为“居民”，使“村委会”变更为“居委会”。同致行观点评价：这种模式，在中国的一些城市也有操作的经验和实例。但此模式给政府带来的压力会比较大，再者，有人为性的割裂市场发展规律之嫌。譬如，早从1999年至2006年，广州市的旧城改造对