佛山城中村现状与对策研究(正式本).doc

佛山市城中村现状与对策研究 1 目目 录录 第一部分第一部分 研究概述研究概述1 一、一、问题的来由问题的来由1 （一）城中村现象1 （二）形成阶段1 （三）问题的主要方面2 （四）问题的成因3 二、佛山的城中村研究二、佛山的城中村研究5 （一）项目背景5 （二）研究目标6 （三）研究意义6 （四）项目进行过程7 （五）研究的发现与建议7 第二部分第二部分 佛山城中村的现状与问题佛山城中村的现状与问题9 一、城中村的数量与分布一、城中村的数量与分布9 （一）现状城中村9 （二）规划区范围内的村落10 （三）佛山城中村的空间分类11 二、城中村的现状特征二、城中村的现状特征15 （一）空间分散15 （二）双重发展动力机制15 （三）社会和经济结构独特16 （四）村域建设状况相对较好17 （五）建设强度相对低18 三城中村的问题三城中村的问题18 一）建设密度高18 （二）公共设施缺乏19 （三）市政基础设施水平低20 （四）依赖出租经济20 （五）土地资源利用不经济20 （六）不利于城中村社区人员的成长20 四、城中村的历史作用四、城中村的历史作用21 （一）为城市发展提供了大量的土地资源21 （二）为城市廉价经济、非正式经济活动提供载体21 （三村内经济活动是村民城市化后经济收入的主要来源22 （四）一定程度上维持了社会的稳定22 （五）保持了城市文化上的多样性22 佛山市城中村现状与对策研究 2 五、城中村与城市发展的矛盾五、城中村与城市发展的矛盾23 （一）与城市争夺发展资源23 （二）管理上不统一，造成治安、污染治理盲点23 （三）用地功能与完善城市功能与结构的矛盾24 （四）景观、环境与城市的差异25 （五）低效的资源利用方式，影响城市的综合竞争力25 六、佛山市城中村改造工作的推进情况六、佛山市城中村改造工作的推进情况25 一）禅城区25 （二）顺德区29 （三）南海区31 （四）三水、高明区33 （五）小结34 第三部分第三部分 佛山城中村改造的目的与相关因素分析佛山城中村改造的目的与相关因素分析36 一、城中村改造的目的与关键一、城中村改造的目的与关键36 （一）城中村改造的目的36 （二）城中村改造的关键37 二、佛山城中村改造的有利因素二、佛山城中村改造的有利因素38 （一）城市建设的机遇38 （二）良好的区位条件38 （三）对出租经济的依赖程度相对低38 （四）村民观念逐步转变39 （五）村内部推进改造和建设的动力逐渐增强39 （六）有利的社会环境39 三、佛山城中村改造的障碍因素三、佛山城中村改造的障碍因素39 （一）村民的观念与素质39 （二）产权分散，难于取得共识39 （三）设施的配套与维护问题40 （四）村民就业状况40 四、佛山城中村改造各阶层改造意愿分析四、佛山城中村改造各阶层改造意愿分析40 （一）总体统计结果40 （二）分类别统计结果分析41 （三）村民关注的焦点问题43 五、政府掌握的调控杠杆五、政府掌握的调控杠杆43 （一）规划管理44 （二）土地管理44 （三）社会管理45 （四）公共财政45 六、部分因素发展趋势对佛山城中村改造的影响六、部分因素发展趋势对佛山城中村改造的影响46 佛山市城中村现状与对策研究 3 （一）社会发展趋势46 （二）法制变化趋势46 （三）经济发展趋势47 （四）周边发展环境的变化趋势47 第四部分第四部分 佛山城中村改造的对策佛山城中村改造的对策49 一相关城市改造经验与启示一相关城市改造经验与启示49 （一）珠海案例49 （二）深圳案例52 （三）改造案例的启示和讨论58 二佛山城中村改造案例经济测算二佛山城中村改造案例经济测算63 （一）测算方法63 （二）简村案例64 （三）大豆村案例69 （四）测算结论72 三佛山城中村总体对策三佛山城中村总体对策73 （一）总体思路73 （二）改造的目标74 （三）改造原则与方针75 （四）改造模式76 （五）改造的配套政策80 （六）城中村规划管理办法82 四、分类对策四、分类对策83 （一）饱和型城中村83 （二）生长型城中村88 （三）潜在型城中村91 五、各区城中村改造工作侧重点五、各区城中村改造工作侧重点95 （一）禅城区95 （二）南海区96 （三）顺德区96 （四）三水区97 （五）高明区98 六、政策框架设计六、政策框架设计98 （一）纲领性文件98 （二）辅助性政策101 七、改造时序七、改造时序102 佛山市城中村现状与对策研究 1 第一部分 研究概述 一、一、问题的来由问题的来由 （一）（一）城中村现象城中村现象 城中村是指在城市建成区范围内所保留的在社会组织结构、经济生活、人 员身份以及管理方式等方面依然承传农业社会特征的农村聚落点。国内大多数 城市在城市化过程中，城市发展用地的来源主要是征收农村集体用地，给农民 以经济补偿；即使撤村转户，也必须给农民留下居住用地，由农民建房居住。 在村落周围的用地全部被征收和开发建设后，农民的居住区便保留下来，成为 城中村。 （二）形成阶段（二）形成阶段 珠江三角洲以及我国沿海地区正处于快速城市化过程中，很多城市都面临 城中村问题。而从城中村的一般演化规律看，城中村的形成和发展可大致分为 下几个阶段： A农业主导阶段农业主导阶段 城市和乡村是两个空间上相对分离的系统。城市的外围是农业地区，包括 农田和村居住用地两部分。区域的用地结构由城市建设用地、村居住用地、农 田三部分构成。在城乡社会经济联系方面主要表现为农村地区为城市提供农副 产品等。城市和乡村地区社会交流较少，城乡间矛盾较少。 图图 11：城中村形成阶段：城中村形成阶段 A农业主导阶段农业主导阶段 B征收农田阶段征收农田阶段 由于城市建设区的拓展，城市向农村征收建设用地，农田逐步减少，为保 证农民被征地后的利益，向农村返还建设用地。区域的土地利用出现了两方面 的变化：一方面城市建设区向乡村建设地区靠近；另一方面，由于征地返还， 佛山市城中村现状与对策研究 2 乡村的建设用地逐步增加，并且分化为村居住用地和村物业用地两种类型。在 利益的驱动下，乡村自主发展工业的愿望增加，乡村地区出现乡村工业化的趋 势，导致村物业用地需求的上升。 从区域土地利用的角度看，由于城市和乡村双向扩张，区域的建设用地增 加，农田减少。而在土地利用类型上农村建设用地则出现了村居住用地和村产 业用地的分化。 由于农田的减少，城市和乡村的空间距离被拉近，但是城乡间矛盾并没有 更大程度的激化。 图图 12：城中村形成阶段：城中村形成阶段 B征收农田阶段征收农田阶段 C城中村阶段城中村阶段 在城市建设区和乡村建设用地双重拓展的影响下，城市和乡村之间的农田 最终全部消失，乡村被城市建设用地包围，形成城中村。 整个区域已经全部转变为建设地区，区域的土地由城市建设用地、村建设 用地（包括居住用地和产业用地）构成。相比前两阶段，城市建设用地和村建 设用地的规模都大大扩展。 由于农田被征收完毕，村物业成为村民收入的主要来源。 图图 13：城中村形成阶段：城中村形成阶段 C城中村阶段城中村阶段 （三）问题（三）问题的主要方面的主要方面 城中村存在的典型的问题包括： （1）村内建设标准低、设施不全，建设混乱，违法、违章建设严重，绿化 佛山市城中村现状与对策研究 3 不足，人居环境差，对村民的基本生存与发展均有不良影响； （2）村内社区复杂、社会问题突出，成为管理的灰色地带，对城市的综合 管理与高效运行产生不良影响； （3）与城市经济、社会、空间发展不协调，形成城区范围内的城村二元 格局，对城市景观、城市经济以及社会发展产生不良影响。 （四）问题的成因（四）问题的成因 从前面的阶段分析看，城市的快速扩展是城中村产生的现实原因，而从管 理的角度看，我国城市乡村的土地所有权和使用性质的差异，是城中村产生的城市乡村的土地所有权和使用性质的差异，是城中村产生的 制度根源。制度根源。 珠江三角洲大部分的城市在早期快速空间扩展、大量征地的过程中，由于 城市经济实力和社会调控能力较弱，政府为了解决被征地农民的生活出路和农 村社区管理的问题，采取了征地返还、保留旧村土地和管理组织的方式。以至 于在城市的内部和边缘保留了大量的农村集体用地和农村社区。这种现象在广 州、深圳、佛山等城市非常普遍。 城市和城中村的差异主要表现在两个方面： 一是在建设管理上，城市建设用地归口规划局进行管理，设施的配套由城 市政府统筹安排；而在集体用地上，实行的是农村集体管理，归口村镇管理部 门管理，设施的配套由村镇自行解决。农村的管理在制定政策时主要针对的是 远离城市的边远地区，如在规划建设上仅有村镇规划建设管理条例对村域 总规做了相应的管理规定，对于位于城市边缘或者已经包围在城市建成区内部 的城中村而言，再继续沿用这样的管理体制显然不足以规范地区的发展。 二是在社会管理制度上。根据法律, 城市社区由作为基层政府派出机构的 “街道办事处”管理, 管理的一切费用由政府财政承担，而村落社区则由作为 村民自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用由村集体承担。 图图 14：城市与乡村管理的差异：城市与乡村管理的差异 以上两种差异的存在都是以土地的属性作为载体，国有土地对应的是城市 型建设标准和社会管理，村集体土地对应的是村镇型建设标准和社会管理。由 佛山市城中村现状与对策研究 4 于两者在资源拥有、管理能力等方面的差异，使得两者的建设水平和管理水平 都出现明显的不同。在非市场经济条件下，这种不同的存在并没有引发严重的 问题，但是在市场经济条件下，由于生产要素和人员的自由流动，使得高端的 要素流向城市地区，低端的要素流向城中村地区，这样城中村地区变成为了城 市化地区中非正式经济的聚集地、低收入人员的聚集地，以及流动人口的聚集 地。这些低端要素在城中村的聚集，又进一步加剧了城中村物质环境和社会环 境的恶化。这是城中村问题形成的“市场力”因素，在“市场力”因素作用下， 城中村逐步向高密度、低质量建设地区发展，同时进一步引发了社会、治安、 卫生、环境等方面的问题。 图图 15：城中村问题形成的：城中村问题形成的“市场力市场力”作用作用 因此制度性缺陷是城中村问题产生的起因，因此制度性缺陷是城中村问题产生的起因， “市场力市场力”因素的作用是城中村因素的作用是城中村 问题发展的动因。问题发展的动因。城市的快速发展诱发了城中村问题，在政府的有形之手袖手 旁观时，市场的无形之手把城中村问题推向了极端。 佛山市城中村现状与对策研究 5 二、佛山的城中村研究二、佛山的城中村研究 （一）项目背景（一）项目背景 改革开放以来，佛山地区城市空间拓展迅速，根据佛山总规现状调研报 告1990 年至 2003 年间，大良组团、龙江组团、中心组团、黄岐组团城镇用 地增长了一倍以上。随着城市用地的拓展，越来越多的农村用地进入城区的发 展范围内，由于城市和乡村之间在土地、人口、管理体制等多方面的差异，农 村用地未能及时纳入城市建设区的管理范围内，形成社会治安，物质环境等问 题突出的城中村。 与此同时，佛山（尤其是顺德南海等地区）一直走“自下而上”的道路发 展地方经济，离乡不离土的乡镇经济非常发达，以村集体为单位的土地开发建 设和经济发展占据整个佛山总量的较大比例。这种状况造成城市化的发展相对 分散，土地利用效率低下，环境问题严重，对可持续发展提出了考验。 2002 年，大佛山市合并成立，在“科学发展观”的思想指导下，为实现佛 山从“快速城市化”向“健康城市化”发展转变，在规划上提出“集群式”的 空间发展结构，形成土地使用相对集约的“25”组团。 大佛山的成立不仅仅是总量规模的提升，更对佛山整体城市发展质量和面 貌提出了更高的要求。身处城市之内，又在体制、管理、用地、建设等方面与 城市相差甚远的城中村，需要通过改造和规范以适应大佛山城市发展的要求。 在大佛山集约整合发展的要求下，必须更节约、高效地利用土地资源，佛 山地区原来以乡镇集体为单位的自发发展的土地利用方式要得到及时的引导和 控制。因此在城市核心区内对城中村的改造，以及城市核心区以外对于以村民 公寓建设为先导的集体土地的建设和调整，是促进大佛山建设的重要保障。 从 2004 年 7 月 1 日起，佛山市户籍人口统一登记为“佛山市居民户口” ， 取消原有的“农业户口” 、 “非农业户口” 、 “自理口粮户口”等户口类别。同时， 佛山市委、市政府出台了中共佛山市委、佛山市人民政府关于加快农村工业 化城镇化和农业产业化建设的决定 （简称“农村工作五十条” ）及其配套文件， 从户籍、征地、社会保障、文化、教育等方面深化农村改革。这是佛山加快农 村的改革与发展，加快推进农村“三化”建设，加快农民变市民、农村变城市、 农村经济社会形态变城市经济社会形态的“三大历史性转变”的重要举措。城 中村的改造和村民公寓的建设也是从土地、空间形态等方面深入落实农村体制 改革的重要举措。 佛山市城中村现状与对策研究 6 （二）研究目标（二）研究目标 深入调查全市城中村现状，梳理地方现有国土、规划、建设等相关政策。 揭示存在问题，剖析问题产生的根源，在此基础上对佛山城中村进行分类研究， 并针对佛山的具体情况，分类提出佛山城中村改造的对策。基于以上研究，编 制佛山城中村改造与村民公寓建设规划指引，提出佛山城中村改造的模式、配 套政策和实施策略等。 （三）研究意义（三）研究意义 1社会层面社会层面关注民生，思考城市化过程中农民的出路问题关注民生，思考城市化过程中农民的出路问题 经过二十多年的快速经济增长和快速城市化后，佛山的城市化进程进入了 一个全新的阶段。随着大佛山的组建与成型，城市土地利用、综合交通体系、 城镇空间结构等都将发生质的变化。现代化城市的建设大大增加了土地需求， 同时对城市土地利用的方式、质量与效率提出了更高的要求。城市建设在空间 上的拓展必然要将更多的农村集体土地纳入城市规划区的范围内。在这种背景 下，城中村土地资源日益减少，同时城中村低效率的土地利用也与现代化大城 市的要求不符。因此，将农村集体土地纳入城市建设用地范围，改变城中村土 地低效的利用方式成为必然的趋势。 市场竞争的加剧，导致了佛山部分村镇集体企业的日渐式微，村集体负债 率上升，失地农民的收入减少。城中村居民在居住环境、就业、社会保险、子 女教育等方面面临一系列问题，这些问题如果不及时解决，将严重影响农民的 生活水平与生存质量，同时也影响城市化的公平与公正。本课题的出发点之一 在于研究协调各方利益的机制与措施，为城中村的改造提供具有可操作的建议， 并通过城中村的改造为城市争取发展空间和发展资源，为农民提供更多的发展 机会。 2区域层面区域层面寻求转变发展方式、提升发展效率的思路寻求转变发展方式、提升发展效率的思路 城中村的土地利用方式追求的是低水平的村集体及个人/家庭利益最大化， 这种土地利用方式在整体上是不经济的，同时由于忽视环境建设，城中村还降 低了周边土地的价值，社会整体收益因此受损。本课题研究的主要着眼点之一 就是优化城市土地资源利用，整合城市发展空间，使资源得到高效利用，转变 目前无序、低效的发展方式，提升城市发展效率。 佛山市城中村现状与对策研究 7 3物质层面物质层面 为改善居民生活环境，塑造城市面貌探索新路为改善居民生活环境，塑造城市面貌探索新路 城中村普遍存在建筑密度过大、容积率过高、市政公共设施缺乏、绿地缺 乏等问题，同时环境恶劣，治安条件差，生活质量低下。城中村的改造首先需 要从物质环境的改善入手，完善基础设施和公共设施，优化建设形态，形成良 好的社区环境和城市整体环境，塑造多元的、现代化的城市面貌。城中村的改 造有很强的地域性，任何现有改造方法的生硬抄袭都是无法成功的。本课题研 究将在对佛山区域与城市发展、城中村自身特征的深入调查研究的基础上，探 索适合佛山市情民意的改造思路与对策。 （四）项目进行过程（四）项目进行过程 2004 年 11 月，佛山市规划局和广东省城市发展研究中心、佛山城市规划 勘测设计研究院签订研究协议，随后开展工作。 2005 年 1 月，在佛山市规划局领导的带领下，课题组在佛山五个区开展了 初步调研，并与各市、区规划及建设部门以及政策研究室、农业局、民政局、 旧城改造办公室等相关部门进行了专题访谈。 2005 年 3 月 25 日，提交了佛山城中村改造现状调研报告 ，在现状调 研报告的基础上，课题组于 4 月份进行了第二次现场调研，重点在容桂、大 良、黄歧、张槎、澜石、乐从等镇/街道办，并进入简村、石紫、大墩、幸福、 红岗等村进行实地踏勘和问卷调查，并于 4 月 15 日与佛山市国土局、建设局、 民政局、农业局、市政协、禅城区旧改办等相关部门进一步交流了意见。其后， 项目组至珠海和深圳两市进行外地调研，获取兄弟城市城中村改造的相关经验。 在以上工作的基础上，课题组于 4 月 25 日向佛山市规划局提交了现状与 政策研究报告初稿。 本次提交的文件成果是对现状与政策研究报告初稿的进一步完善和补 充。 （五）研究的发现与建议（五）研究的发现与建议 1佛山城中村空间分布较为分散，并且数量庞大，据统计，佛山现状存在佛山现状存在 城中村城中村 275 个个，禅城、南海、顺德、三水、高明都存在城中村。 2佛山城中村是在城市空间拓展和乡镇经济发展双重动力机制下形成的产佛山城中村是在城市空间拓展和乡镇经济发展双重动力机制下形成的产 物物，形成了佛山城中村独有的特色，体现在外来人口相对较少，出租屋经济不 太发达，村域的建设状况相对较好，建设强度相对低等方面。 佛山市城中村现状与对策研究 8 3佛山城中村存在的主要问题在于建设密度高，公共设施缺乏、市政基础佛山城中村存在的主要问题在于建设密度高，公共设施缺乏、市政基础 设施水平低、土地资源利用不经济、社区居民成长环境差等方面设施水平低、土地资源利用不经济、社区居民成长环境差等方面。 4佛山城中村在提供土地资源、承载城市廉价经济活动等方面为城市的发佛山城中村在提供土地资源、承载城市廉价经济活动等方面为城市的发 展做出了重要贡献展做出了重要贡献。同时，城中村作为村民进入城市后经济收入的主要来源以 及城市低收入外来人口的聚居地为城市的社会稳定起到了重要作用为城市的社会稳定起到了重要作用。同时以乡 村体制存在的城中村，为佛山市保持了文化的多样性为佛山市保持了文化的多样性。 5佛山城中村与城市的矛盾表现在：与城市争夺发展资源、管理不统一形与城市争夺发展资源、管理不统一形 成盲点、用地功能结构不一致、环境景观差异等，最终影响城市的综合竞争力成盲点、用地功能结构不一致、环境景观差异等，最终影响城市的综合竞争力。 6从改造的时机看，佛山城中村改造既面临了城市建设机遇、乡村自我调佛山城中村改造既面临了城市建设机遇、乡村自我调 整、社会整体改革等方面的有利因素，同时也遇到了产权分散、村民观念落后整、社会整体改革等方面的有利因素，同时也遇到了产权分散、村民观念落后 等障碍因素。等障碍因素。 7在政府调控手段方面，佛山市政府可以利用土地管理、规划管理、社会佛山市政府可以利用土地管理、规划管理、社会 管理和财政投资等手段进行调节，推动城中村的改造管理和财政投资等手段进行调节，推动城中村的改造。 8来自社会、法制、经济和城市建设等方面的发展趋势也会对佛山城中村社会、法制、经济和城市建设等方面的发展趋势也会对佛山城中村 改造的推进产生影响改造的推进产生影响。一方面为佛山城中村的改造创造了条件，另一方面也为 城中村的改造增加了制度、管理、财政等方面的困难。 9从改造目标看，佛山城中村改造应以完善基础设施、形成良好空间格局，佛山城中村改造应以完善基础设施、形成良好空间格局， 为新一轮城市建设提供支持、推进村民市民化进程、实现佛山历史文化名城可为新一轮城市建设提供支持、推进村民市民化进程、实现佛山历史文化名城可 持续发展为目标持续发展为目标。 10佛山城中村的改造应坚持佛山城中村的改造应坚持“政府主导，稳步启动；利益平衡，共同推政府主导，稳步启动；利益平衡，共同推 进；成熟一个，改造一个；公平公正，全程监督进；成熟一个，改造一个；公平公正，全程监督”的方针的方针。 11佛山城中村改造可分为综合整治、局部改造、整体改造三种模式佛山城中村改造可分为综合整治、局部改造、整体改造三种模式。 12佛山城中村改造的运作方式可以分为村民自主改造的佛山城中村改造的运作方式可以分为村民自主改造的“自改自改” 、开发商、开发商 介入市场化改造的介入市场化改造的“商改商改” 、政府协助的、政府协助的“协改协改”模式模式。具体运作方式的选择应 当依据对城中村改造的内部条件和外部条件的判断。 13佛山城中村改造应成立专门的推进机构应成立专门的推进机构，并保证该机构的领导协调能并保证该机构的领导协调能 力和技术力量力和技术力量。同时为了顺利推进城中村的改造、减少改造过程中的矛盾，要 充分发挥村集体的力量。 14佛山城中村改造的配套政策核心内容应包括：地价返还、容积率调整、配套政策核心内容应包括：地价返还、容积率调整、 规划用地功能置换、建设税费返还等规划用地功能置换、建设税费返还等。并应从加强城中村管理、改革农村集体加强城中村管理、改革农村集体 经济、建立健全城中村社会保障体系、加强城中村居民的教育和就业培训经济、建立健全城中村社会保障体系、加强城中村居民的教育和就业培训等侧 面推进城中村的改造。 佛山市城中村现状与对策研究 9 第二部分 佛山城中村的现状与问题 一、城中村一、城中村的数量与分布的数量与分布 据佛山统计年鉴统计，2003 年佛山全市共有村民委员会 672 个，其中 顺德 168 个、南海 224 个、三水 108 个、高明 118 个，禅城 54 个。其中相当部 分村落已经位于城市建成区内，随着佛山新一轮城市规划建设的推进，将有更 多的村落被城市建设区或城市规划区包围，并有可能成为城中村。 本次调研的对象城中村包括以下几种情况：在城市化发展过程已被城镇建在城市化发展过程已被城镇建 成区包围的村庄；位于城镇边缘即将被包围的村庄；目前虽暂时未被包围但已成区包围的村庄；位于城镇边缘即将被包围的村庄；目前虽暂时未被包围但已 纳入城市规划建设范围内，在较短时间内城镇建设用地将拓展至此地的村庄纳入城市规划建设范围内，在较短时间内城镇建设用地将拓展至此地的村庄。 （一）（一）现状城中村现状城中村 指的是现状已经被城镇建设区包围的村庄和位于城镇边缘即将被城镇建设 区包围的村庄。由于我国乡村统计以“行政村”为单位，而空间分布上则以 “自然村”为单位，这为城中村的统计和划分带来不便。本研究通过对佛山市 卫星影像图的判读，从空间聚落形态的角度勾画城中村边界，从而获得佛山城 中村的现状分布和建设情况。 1判读判读方法方法 以佛山市卫星影像图为底图，勾勒出位于“25”组团规划范围之内被城 市建设用地包围的、空间形态杂乱无章的、或位于重要交通干道两侧的以村庄 形式存在的空间聚落。 2总量总量 根据以上判读依据，佛山全市域目前共存在城中村全市域目前共存在城中村 275 个个，按图上面积量 算，旧村建设用地面积达到旧村建设用地面积达到 22 平方公里平方公里，分布在 103 个行政村范围内。按照容 积率为 1 计算，全佛山市需要改造的旧村房屋为 2200 万平方米，而佛山全市 2003 年住宅房地产的销售面积仅为 351.8 万平方米，可见佛山城中村的改造量 相当大。 佛山市城中村现状与对策研究 10 图图 21：佛山现状城中村分布：佛山现状城中村分布 3分布分布 根据以上的判读，佛山城中村集中分布在两个城镇密集区域，其一是中心 组团东平水道以北地区，主要是禅城区原来的行政范围及与之相邻的桂城地区主要是禅城区原来的行政范围及与之相邻的桂城地区； 其二是大良容桂组团大良容桂组团。这两个地区合计城中村聚落 174 个，占总数的 65.7。 表表 21：佛山市现状城中村聚落空间分布：佛山市现状城中村聚落空间分布 区域区域聚落（个）聚落（个）旧村占地面积（万平方米）旧村占地面积（万平方米） 老禅城地区100888.6中心组 团其他地区53 153 299.1 1187.7 大良容桂组团74607.7 大沥盐步组团33315.9 “25”其他组团 1588.8 总计2752200 （二）（二）规划区范围内的村落规划区范围内的村落 位于“25”组团之内的村庄在未来的发展建设中将被包围在建成区范围 内，因此也是本研究的控制引导范围。由于这一类型村落数量众多，聚落空间 分布分散，此处统计以行政村为单位。 “25”组团城市规划区范围内共有行政村 332 个，除现状已统计的 103 佛山市城中村现状与对策研究 11 个，将有 229 个行政村有可能转化为城中村，其中中心组团由于中心区的拓展， 组团内的行政村转化为城中村的可能性极大。 图图 22：佛山规划区范围内村落：佛山规划区范围内村落 佛山市规划区内潜在型城中村数量 10 6 1 8 16 15 2 8 9 13 8 20 9 17 12 6 1111 35 12 0 5 10 15 20 25 30 35 40 老禅城 平洲 桂城 罗村 南庄 乐从 陈村 北滘 大良 容桂 伦教 大沥 松岗 狮山 龙江 沙头 九江 西樵 高明 三水 图图 23：佛山规划范围内潜在型城中村：佛山规划范围内潜在型城中村 （三）佛山城中村的空间分类（三）佛山城中村的空间分类 根据佛山城中村的现状及其与城市的空间关系可以大致分成以下三种类型： 佛山市城中村现状与对策研究 12 图图 24：佛山各类城中村空间分布：佛山各类城中村空间分布 1饱和型城中村饱和型城中村 处于城中村发展的 C 阶段（城中村阶段） ，部分城中村已进入城中村改造阶 段。 这类型城中村位于城市中心区内，城村之间矛盾突出，现状基本无地可用， 建设强度大，出租屋经济和驻村经济发达，改造难度大。佛山的这类城中村主主 要分布在禅城区广佛高速以东、东平水道以北，以及南海桂城地区，包括要分布在禅城区广佛高速以东、东平水道以北，以及南海桂城地区，包括 31 个个 行政村行政村。 表表 22：佛山饱和型城中村：佛山饱和型城中村 区域区域行政村行政村数量数量 禅城区 郊边、敦厚、东升、朝东、上塱、下塱、白坭、古灶、村 尾、大沙、东鄱、青柯、弼塘、简村、河宕、番村、沙岗、 塘头、深村、鄱阳、湾华、石头、黎冲、芦塘、罗村 25 桂城叠北、叠南、东约、西约、北约、南约6 合计合计31 注：以上数据来源于 2003 年佛山市国土资源局与广东省地图出版社编制的佛山市地图 。 2生长型城中村生长型城中村 处于 B（征收农田阶段） ，并逐步向 C（城中村阶段）演化。 这类村落已被征收一定数量的土地，但仍保留少量农田，城村之间的矛盾开 始出现，但是并不突出。村内仍有少量的建设和调整，有一定的调整和改造的 佛山市城中村现状与对策研究 13 空间。根据发展的主导动力机制，可进一步分成两种类型： （1）城市推动型生长，位于城市建成区边缘及重要交通通道沿线的村庄。 周边地区城市在逐步发展，城市与村庄的矛盾逐步出现，但并不突出。从形态 看是正在发展演变中的生长型城中村。佛山的这类城中村主要包括大沥、罗村、主要包括大沥、罗村、 南庄，以及乐从、龙江沿南庄，以及乐从、龙江沿 325 国道的村落。国道的村落。 （2）产业促生型生长，位于乡镇经济发达地区的城中村。城镇本身是由乡 村发展演变而来，形成了亦城亦乡的面貌，城市和乡村之间的差别不大，整体 建设水平不高。近年由于城市更新的需求，以及区域经济发展方式的转变，出 现旧村、旧工业区改造的要求。由于近年乡镇企业发展方式的转变，部分转制 或合并，这类地区的村集体经济由原来的自主创业逐步向租赁经济转变，城中 村和未来人口的问题也日益受到城市和居民的关注。佛山的这类城中村主要包主要包 括大良、容桂、北滘、伦教、陈村等地的村落。括大良、容桂、北滘、伦教、陈村等地的村落。 表表 23：佛山生长型城中村：佛山生长型城中村 组团组团行政村行政村数量数量 禅城区南庄、永丰、东村、上元 平洲夏西、夏南、夏北、平东 乐从沙滘、简村、大墩、小涌、岳步 北滘北滘、三洪奇、广教 中心 组团 陈村 大都、登洲、谭村、勒竹、永兴、合成、陈村、锦龙、南 涌 25 大沥盐步组团 沥中、沥东、凤池、奇槎、钟边、曹边、谢边、太平、黄 歧、六联、平地、横江、河东 13 大良 新滘、新松、北区、新桂、云路、文秀、中区、金榜、南 华、府又、红岗、南江 容桂 容里、上佳市、细滘、红星、红旗、桂洲、幸福、四基、 卫红、容新、东风、容山、朝阳 大良 容桂 组团 伦教北海、三洲、伦教、新民、荔村 30 龙江坦西、龙江、世埠 高明罗东、扶丽 “2 5”组 团其 他地 区 三水埗心 6 合计合计74 注：以上数据来源于 2003 年佛山市国土资源局与广东省地图出版社编制的佛山市地图 。 3潜在型城中村潜在型城中村 大部分的村落仍处于 A（农业主导阶段） ，部分的村落开始被城市征地而演 进为 B（征收农田阶段）城中村。 佛山市城中村现状与对策研究 14 这类村落现状位于城镇建成区范围之外，城乡矛盾不明显。但位于城市规位于城市规 划区范围内，未来将被城市建设区所包围的村落。即上文统计规划区范围内划区范围内，未来将被城市建设区所包围的村落。即上文统计规划区范围内 229 个有可能转化为城中村的行政村。个有可能转化为城中村的行政村。 表表 24：佛山潜在型城中村：佛山潜在型城中村 区域区域行政村行政村数量 老禅城 地区 扶西、镇安、永新、张槎、鄱阳、奇槎、石梁、村头、大富、 莲塘 平洲夏东、中区、北区、平胜、平西、平南 桂城石啃 罗村街边、联星、联合、沙坑、塱沙、上柏、下柏、务庄 南庄 紫洞、湖涌、紫南、堤田、罗格、溶洲、罗南、贺丰、吉利、 杏头、龙津、醒群、村尾、梧村、河滘、柏塱 乐从 上华、良教、平步、乐从、杨滘、水藤、罗沙、沙边、新隆、 路州、大罗、道教、荷村、小布、腾冲 陈村赤花、弼教 中 心 组 团 北滘槎涌、林头、都宁、桃村、西海、碧江、三桂、坤洲 66 大良古鉴、大门、顺峰、苏岗、五坊、八坊、升平、逢沙、五沙 容桂 高黎、华口、扁滘、容边、小黄圃、南区、海尾、德胜、振 华、穗香、大福基、龙涌口、马岗 大 良 容 桂 组 团 伦教羊额、新塘、伦教、仕版、熹涌、霞石、鸡洲、永丰 30 大沥 沥北、沥西、联滘、雅瑶、兴贤、高边、潭边、横岗、高边、 大镇、中边、水头、联安、盐步、河西、东秀、泌冲、白沙、 沙溪、渔业 大 沥 盐 步 组 团 松岗 万石、塘联、石碣、联表、颜峰、显纲、山南、龙头、显子 岗 29 狮山组团 唐边、穆院、招大、五星、白沙桥、塱下、塘头、新境、小 塘、江湄、洞边、华涌、狮南、莲塘、狮中、狮西、狮北 17 龙江 涌口、坦东、西溪、仙塘、沙官、华西、苏溪、新龙、陈涌、 龙山、旺岗、排沙 沙头北村、西桥、水南、朗星、南金、英明 九 江 龙 江 组 团 九江 敦根、沙咀、璜矶、新龙、梅圳、河清、上西、下西、下北、 上东、南方 29 西樵 山根、西樵、爱国、简村、民乐、联新、崇南、河岗、稔岗、 太平、平沙、西岸西 江 组 团 高明 罗西、官当、石歧、新村、苏村、隆涌。官棠、渡头、练滘、 六湾、宏基、溜边、陈等、九龙、杜江、范洲、王臣、古耶、 槎江、庆洲、丹冲、河江、塘边、东西、芹水、塘肚、南岸、 鳌围、墨编、双冲、尼教、铁岗、仙村、东亨 46 佛山市城中村现状与对策研究 15 西南组团 碧村、邓岗、伏户、横涌、大塱山、河口、城河、基塘、木 棉、高丰、金本竹山岗、天湖 12 合计合计229 注：以上数据来源于 2003 年佛山市国土资源局与广东省地图出版社编制的佛山市地图 。 二、城中村的现状特征二、城中村的现状特征 佛山城中村与其他城市城中村有共同的特征，在经济方面，土地与物业收 益突出，存在出租屋经济和非正式经济现象；社会方面，食利阶层和外来人口 并存；空间上，土地利用功能混杂，建筑密度高，布局混乱、设施不足，居住 环境差等。 在具有城中村共性的基础上，由于佛山自身特殊历史背景、经济发展水平 和发展模式，佛山城中村还具有自身特色。 （一）空间分散（一）空间分散 佛山城中村在市域范围内分布分散。根据佛山总规土地利用现状图界定的 城市建成区，点算城市建成区内的城中村。佛山城中村主要分布在禅城、南海、 顺德三个区。 佛山城中村各区分布统计 禅城区 28% 南海区 15% 顺德区 53% 高明区 3% 三水区 1% 图图 25：佛山城中村各区分布统计：佛山城中村各区分布统计 佛山独特的发展背景，造成佛山城中村的分散式分布。首先佛山市由在空 间上相对独立的几个组团组成，城市本身空间发展结构较为分散；其次，在顺 德和南海两区，乡镇经济发达，区域发展较均衡，城市的中心不明显，城中村 分散在两区各地。 （二）双重发展动力机制（二）双重发展动力机制 在形成机制上，两种力量推动佛山城中村的形成和发展。 佛山市城中村现状与对策研究 16 一方面是城市的空间拓展将乡村包围形成城中村城市的空间拓展将乡村包围形成城中村。这与珠江三角洲其他城 市广州、深圳的城中村相似。由于城中村在地域上已经纳入城市空间范围，但 是未被纳入城市的统一规划、建设与管理，城中村与城市在行政、人口、经济、 土地、规划建设等方面与城市形成明显差异，城中村问题突出，城与村之间矛 盾大。在禅城、黄歧等地的城中村上述特征比较明显。 另一方面是乡镇经济发展，村演变为城，形成村城界线不明显的乡镇经济发展，村演变为城，形成村城界线不明显的“村中城村中城” 。 在顺德、南海等乡镇经济发达地区，过去建设发展主要以村为主体，随着村镇 经济发展步伐的加快，村镇建设水平的提高，规模扩大，逐步演变成为带有乡 村特色的城市型地区。城市和村庄没有明显界线。城村矛盾不突出，城市建设 水平较低。 （三）社会和经济结构（三）社会和经济结构独特独特 大比例的外来人口是珠江三角洲城中村重要的特征，如深圳的南山区，大 部分城中村居民是外来人口，其数量是常住人口 20 倍以上，而城中村原住人口 迁出村域在外居住，城中村内房屋的出租屋比例接近 100。与此并存的是驻 村非正式经济的发达，表现为城中村内商铺、发廊等经营场所林立等。 在佛山城中村外来人口和本地人口的比例则相对较低，例如在顺德南海地 区部分村本地人口仍然占多数，村域居住区内部的商业也并不发达。 表表 25：佛山部分村本地人口和外地人口比例：佛山部分村本地人口和外地人口比例 村名本地人口外来人口比例 永新 3500300008.57 禅城简村 92050005.43 东升 2281120005.26 石紫 42620004.69 大良红岗 6000250004.16 东鄱 230080003.47 张槎白坭 187045002.40 番村 192240002.08 永红 100015001.5 乐从大墩 350140001.14 大良新松 174018001.03 桂城叠南 600040000.66 容桂幸福460030000.65 佛山市城中村现状与对策研究 17 佛山城中村居民的结构与佛山城市的产业结构相关。和广州相比，佛山第 二产业的比例相对较高，第三产业发展对外地人口的需要较小。和深圳相比， 佛山工业企业内资企业所占比例大，企业地方根植性相对较强，外来劳工比例 低。因此和广州和深圳两个城市相比，佛山的外来人口比例较低，出租屋的需 求不如广州、深圳两城市旺盛。由于外来人口较少，村居住区内驻村经济相对 不发达，佛山城中村内社会治安方面的矛盾也相对不是很突出。 表表 26：佛山、广州、深圳三城市产业构成比较：佛山、广州、深圳三城市产业构成比较 城市第一产业第二产业第三产业 佛山5.655.339.1 广州2.341.156.5 深圳0.659.539.9 表表 27：佛山、广州、深圳三城市内资企业与外资企业比例：佛山、广州、深圳三城市内资企业与外资企业比例 城市内资企业工业产值（亿元） 外资企业工业产值 （亿元） 外资和内资比例 佛山1524.381057.571.44 广州1229.092245.170.55 深圳1188.094057.010.29 佛山、广州、深圳三城市内资企业与外资企业比例 0% 20% 40% 60% 80% 100% 佛山广州深圳 内资企业工业产值（亿元）外资企业工业产值（亿元） 图图 26：佛山、广州、深圳三城市内资企业与外资企业比例：佛山、广州、深圳三城市内资企业与外资企业比例 （四）村域建设状况相对较好（四）村域建设状况相对较好 与珠三角其他城市相比，佛山城中村违章、违法建筑相对少，部分村本身 有一定的配套市政和公共设施。 形成这种状况的主要原因在于佛山城中村内出租屋经济比重较小，村民缺 佛山市城中村现状与对策研究 18 少违章建设房屋的经济驱动。因而和广州、深圳城中村相比，佛山城中村的环 境和建筑状况矛盾相对不是很突出，村容村貌较好，违章、违法建筑相对少， 部分城中村内部还有一定的市政设施和公共设施配套。 村内原居民仍占较大比例，对村环境有较强的认同感，能够主动进行建筑 房屋的维护，因而保持了村落整体的环境，同时村的经济实力较强，有财力在 村中自主配套市政和公共设施。用地矛盾相对缓和，能保证充足开敞空间。在 90 年代顺德大部分村都有“三区” （居住区、商业区、工业区）规划，这也是 佛山城中村能够保持良好村貌的重要原因之一。 （五）建设强度相对低（五）建设强度相对低 与城中村违章违法建筑相对少的特征对应，佛山城中村的建设强度广州、 深圳等城市低。广州、深圳大部分城中村容积率在 3.0 以上，如南山官龙为 3.01，新围 3.46。而佛山的简村，村占地面积围 8.7 万平方米，建筑面积约 14 万平方米，建筑容积率约为 1.6；大豆村，共有土地 90 多亩，居住建筑面积 2 万平方米，厂房面积 2.7 万平方米，建筑容积率为 0.78；黄歧罗村，村域居住 面积约 10 万平方米，住宅建筑面积为 13.6 万平方米，容积率为 1.36。以上所 列三个村在佛山属于问题比较突出的城中村，但是建设强度也远远低于广州、 深圳的一般水平。 三城中村的问题三城中村的问题 尽管佛山城中村相比广州、深圳等城市在环境质量、建设情况和社会治安 等方面的状况相对较好，但仍然存在较多问题。 （一）建设密度高（一）建设密度高 佛山城中村内部建筑容积率不高，但是建筑密度大，建筑间距不足，无法 满足通风采光，消防通行等基本要求。如简村村域内建筑密集，总建筑面积约 14 万平方米，建筑密度高达 46%。 佛山市城中村现状与对策研究 19 图图 27：密集的城中村与周边城市形成鲜明对比：密集的城中村与周边城市形成鲜明对比 （二）公共设施缺乏（二）公共设施缺乏 佛山城中村内部土地资源紧张，土地利用各自为政，造成公共设施不足。 具体表现为：缺乏公共活动场所；缺少完整的公共绿地和开敞空间。过去部分 村落本身无法负担教育设施，由于城乡分割的管理体制，村民不能就近利用城 市的教育设施，影响村民子女的教育。如石紫村村民子女就近上学问题，在该 村被全征地后十多年才给予解决。 图图 28：狭窄的街道成了孩子们的乐园：狭窄的街道成了孩子们的乐园 佛山市城中村现状与对策研究 20 （三）市政基础设施水平低（三）市政基础设施水平低 佛山市部分城中村内部下水和排涝设施不足，如大豆村和深村经常遭到水 浸的困扰。在电力电信方面，由村自行组织配套，甚至依靠村民的简易拉设线 路来解决，布局混乱，带来维护管理的困难，甚至可能造成危险事故。 如简村村内道路结构不明晰，路面狭窄，且多被违章建筑侵占，其它生活 街巷经常出现死胡同或是迷宫式的布局。许多供电线缆均为明线，线路交错、 混杂无序，缺乏合理的规划。简村共有消防栓 37 个，其中简村市场 25 个，村 内有 12 个，由于市场混乱仍存有严重消防隐患。全村仅有两处垃圾收集点，环 卫设施明显不足，有些地方还采用明沟排放污水，卫生环境恶劣。 （四）依赖出租经济（四）依赖出租经济 一方面，村内居住区内有较多出租屋，村民依赖出租屋收入的比例较高， 另一方面，近年村集体经济也逐步由自办企业向出租物业转型，村民个人与村 集体对城中村土地资源的依赖性都在逐步加强。 如石紫村，旧村仅有 87 户 349 人，出租房屋 144 间，出租屋的收入占总收 入的比例很大。村的集体经济也是主要依赖于士多、厂房等物业的出租。 （五）土地资源利用不经济（五）土地资源利用不经济 过于依赖土地资源，造成城中村内部低水平高强度开发，因此城中村土地 利用不经济。据石紫、简村等村的相关统计，当地集体物业出租的价格仅为 10 元月/平方米左右，远远低于城市相似地段房产 25-50 元月/平方米的出租价格。 由于城中村的环境质量低下、治安状况混乱，还影响了周边房产的租售，降低 了整体的收益，引发了外部不经济效应的产生。 （六）不利于城中村社区人员的成长（六）不利于城中村社区人员的成长 由于村民对于出租物业和驻村经济的依赖，村民生活未能融入城市社会， 成为城市内部相对孤立的社会单元。原村民的文化素质相对低，加上大量的外 来人口，城中村内部的人文环境较差，因此不利于城中村社区人员个人素质的 发展。如石紫村具有劳动能力的村民有 204 人，但失业人数却达 144 人，失业 率高达 70%，大大高于城镇居民正常 5%左右的失业率。 佛山市城中村现状与对策研究 21 四、城中村的历史作用四、城中村的历史作用 尽管城中村在物质环境上和社会管理上存在大量问题，但是作为城市的一 个组成部分，城中村在发展过程中对于城市的发展也起到了一定的作用。 （一）为城市发展提供了大量的土地资源（一）为城市发展提供了大量的土地资源 城中村为城市发展作出的最大贡献，就是为城市空间拓展提供了大量的土 地资源。调查中的城中村被征地面积往往多于现有土地存量，甚至是数倍。 表表 28：佛山部分城中村被征土地与现有土地存量比较：佛山部分城中村被征土地与现有土地存量比较 单位：亩 村名永新村东升村永红村番村大墩村石紫村新松村 现有土地存量45030028591014148964 被征土地数量18002800167400138901800 在整个佛山城区征地有三个高峰期：8486 年，9092 年， 2001 年至今。 85 年前后是改革开放后，佛山城市第一个快速拓展时期；92 年到 90 年代中期 是佛山城市拓展的一个高峰期，佛山的建成区面积在几年内增加了近一倍； 2001 年后，掀起了工业园区建设高潮，2003 年南部新城市中心建设，2004 年 佛山一环城市快速路建设，这些大型建设项目的土地资源都是由村集体提供的。 从上述分析可以看出，征地高峰期与城市快速发展期基本一致。城中村为 城市发展提供了宝贵的土地资源，为城市增强实力与综合竞争力，提升城市功 能打下基础。 （二）为城市廉价经济、非正式经济活动提供载体（二）为城市廉价经济、非正式经济活动提供载体 由于租金较低，佛山城