经济责任审计实务讲义.doc

经济责任审计实务讲义 赖火云 2011年06月15日前 言2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施党政主要领导和国有企业领导人员经济责任审计规定（以下简称规定），并于12月8日向社会公布。 规定的颁布实施具有划时代的重要意义，一是加强干部管理和监督，推进党的建设科学化的重要途径；二是促进领导干部贯彻落实科学发展观，推进经济社会又好又快发展的重要保障；三是加强权力运行制约和监督，健全社会主义民主法治的重要措施；四是规范和完善经济责任审计，健全中国特色社会主义审计监督重要举措。规定的主要特点，一是具有较高的权威性。规定是中办、国办对1999年5月印发的经济责任审计的两个暂行规定进行修改完善后，重新印发的以宪法为渊源、以审计法及实施条例为依据的专门规定，与行政法规具有同等的法律效力；二是具有较强的可操作性；三是体现了继承和创新的统一性；四是体现了审计监督与组织监督、纪检监督的统一性。深圳市审计局和深圳市内审协会非常重视规定的贯彻和实施，安排专门时间组织学习培训，今天就由我和大家一起结合深圳的实际来共同学习探讨经济责任审计这一课题。中办、国办在出台规定之前，审计署专门到深圳作了调研，所以里面吸收了很多深圳的做法，结合深圳的做法来讲这一课，可以达到事半功倍的效果。关 键 词1、经济责任审计结果不被应用，是审计资源的最大浪费。经济责任审计结果和干部考核任用相结合将极大提升审计的价值。2、领导干部存在认识上的三个误区：不贪污、不受贿，不会犯错误；不分管、不审批，不须承担责任；不懂行、不了解，不用去买单。3、深圳市组织部门运用经济责任审计结果暂行办法规定：被审计人履行经济职责评价为合格、基本合格、不合格三个等次。评为合格的，建议不影响其任职；基本合格的，建议不得提拔重用或安排在重要岗位；不合格的，建议给予免职，已经离任并安排了工作的，也要建议免职处理；涉嫌犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。4、文革期间不能犯政治错误（说错话）；改革开放初期不能犯经济错误（装错袋）； “责任政府”时期不能犯履行职责的错误（办错事）。5、离任审计相对滞后，只有和任中、任前审计相结合才能体现经责审计的强大生命力。温家宝指示开展经济责任审计工作，对于健全领导干部监督管理体制，加强党风廉政建设，提高党的执政能力，推进依法行政具有重要意义。近几年来，各级纪检检查、组织人事和审计部门认真贯彻中央的部署，推进经济责任审计工作取得显著成绩。希望有关部门认真总结经验，进一步完善经济责任审计制度，加强审计工作的规范化建设，加强领导、协调配合，努力提高经济责任审计工作水平。 深圳市委副书记王穗明讲话王穗明指出：深圳市审计局近年来的审计工作值得充分肯定，在人员少的情况下做了大量工作；经济责任审计结果评议工作是一个创新，随着审计结果的运用，领导干部更加重视审计工作，对审计既是一个鞭策，也提出了更高的要求，审计工作的压力更大了；经济责任审计结果评议工作中，各联席会议单位及成员要敢于坚持原则，要经得住压力，不怕得罪人，不回避矛盾，不推卸责任；干部管理部门希望多开展任中审计，但是审计力量有限，这是一个矛盾，领导小组各成员单位要积极地面对和解决；领导小组要督促相关部门增加经济责任审计的力量，以解决工作量大的问题。经济责任审计的定义 领导干部任期经济责任审计，是指审计机关接受委托，依据国家法律、法规和有关政策，对国家机关和依法属于审计机关监督对象的其他单位的主要负责人任职期间所在地区、部门、单位的财政、财务收支以及有关经济活动应承担的经济责任，进行的监督、评价和鉴证活动。领导干部任期经济责任审计中的“经济责任”，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支或企业的资产、负债、所有者权益的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。一、基本情况（一）发展过程1、经济责任审计始于1987年，首次开展对国有企业经理（厂长）离任审计。1987年8月，深圳市审计局根据深圳市工业发展服务公司的委托，与深圳市工业发展服务公司组成联合审计组，对深圳市工业发展服务公司下属深圳市电脑文字处理系统公司负责人进行审计，迈出了深圳市审计机关向企业干部任期经济责任审计的第一步。深圳市内部审计机构开展经济责任审计始于1988年。1988年3月，中国建设银行深圳市分行审计处开始实行行长离任经济责任审计，当年对蛇口支行及城东、莲塘、沙头角、盐田、大冲五个办事处负责人进行了经济责任审计；2、1995年首次对党政领导干部进行任期经济责任审计。1995年9月，龙岗区审计局根据区委组织部委托，对区机关事务管理局局长进行经济责任审计，这是深圳市首次开展党政领导干部经济责任审计；3、1997年出台了深圳经济特区国有企业法定代表人任期经济责任审计条例；4、2002年出台了深圳市党政领导干部任期经济责任审计实施办法，设立了深圳市经济责任审计专业局，并首次开展对市辖区区委书记、区长任期经济责任（换届）审计，这是全国首次对党委书记进行审计，也是深圳首次对区一级领导开展审计；5、2005年出台了深圳市经济责任审计工作领导小组办公室规则，并召开了第一次市经济责任领导小组会议，组长谭国箱（市委副书记）、副组长王穗明、陈应春出席了会议；6、2006年出台了深圳市组织部门运用经济责任审计结果暂行办法并第二次开展对市辖区区委书记、区长换届任期经济责任审计；7、2007年出台了深圳市组织部门运用经济责任审计结果暂行办法（实施细则），并于年底最后一个工作日首先对当年审计结果情况实行评议制度；8、2008年10月10日，市委组织部组织召开第二次经济责任审计结果评议会议； 9、2009年6月2日，市委组织部召开第三次经济责任审计结果评议联席会议；10、2010年12月27日，市委组织部召开第四次经济责任审计结果评议联席会议。（二）工作任务1、早期19871989主要是由审计机关与其他部门和公司组成联合审计组进行审计，由审计机关作出审计评议。上面讲到的1987年深圳市审计局根据深圳市工业发展服务公司的委托，与深圳市工业发展服务公司组成联合审计组，对深圳市工业发展服务公司下属深圳市电脑文字处理系统公司负责人进行审计就是这种审计模式。 2、19901996年，审计机关主要是委托社会审计组织实施审计，由审计机关作出审计评议。当时深圳市审计局各处室需要承担的经济责任审计工作，首先委托社会审计组织进行审计，然后再由各处室进行审核出具审计报告。为了应付日益繁重的经责审计任务，后经深圳市编委同意成立了深圳市审计师事务所，专门负责经济审计业务。深圳市审计局派出审计评议组常驻事务所，负责经责审计的评议工作。 3、1997年开始，审计机关主要利用自身力量实施审计，并向政府和相关部门作出审计结果报告。 4、2001年11月6日，深圳市审计局经济责任审计专业局成立，副局级建制，编制34名，内设2个处，2009年增设总审室。每年经责审计任务占整个审计项目得一半左右。从这一时期开始，深圳经责审计工作真正步入了轨道。 两张表：1、机构编制表；2、市审计局经济责任审计情况表。（三）成果及影响1、2007年12月29日，市委组织部首次组织召开经济责任审计结果评议联席会议，对10名领导干部被评为合格，2名评为基本合格，1名被评为不合格； 2、2008年10月10日，市委组织部组织召开第二次经济责任审计结果评议会议，对12名领导干部进行了评议，9名领导干部被评为合格，1名评为基本合格，2名评为不合格； 3、2009年6月2日，市委组织部召开第三次经济责任审计结果评议联席会议，对22名领导干部进行了评议，20名领导干部被评为合格，1名评为基本合格，1名评为不合格；4、2010年12月27日，市委组织部召开第三次经济责任审计结果评议联席会议，对50名领导干部进行了评议，47名领导干部被评为合格，3名评为基本合格。5、2009年5月4日，深圳特区报头版刊登题为深圳首两批22位“一把手”接受经济责任审计结果评议，3名“局座”不过关的记者张苹的文章。文章指出：这是我市首两批22位“一把手”接受经济责任审计结果评议，16人合格，3人基本合格，3人不合格。3名基本合格的局级干部2年内不得提拔或重用，不合格的3名局级干部中，2名已从原岗位中被免职，1名虽已退休也要接受相应惩戒。它让广大领导干部清楚地知道，在履行经济职责中什么能干，什么不能干。它也向广大领导干部敲响了警钟，要时刻绷紧财经纪律这根弦，保证用好纳税人的钱。6、2009年5月6日，南方日报刊登了题为深圳两名经济审计不合格局级干部被免职的记者叶明华的文章。文章指出：深圳市委组织部日前发布了22位局级干部经济责任审计报告评议的结果，22名被审核的干部中，16人合格，3人基本合格，3人不合格。其中2名已经从原岗位被免职，1名虽已退休，也将接受相应惩罚。这是深圳3年前在全国率先推出深圳市组织部门运用经济责任审计结果暂行办法来，首次公布评议结果。2009年5月6日，广州日报刊登了未过经济审计关深圳两局级下台的文章。南方都市报、南都网、奥一网等媒体都纷纷刊登文章和发表评论。公众对深圳这一做法在拍手称快的同时，也提出了质疑两名丢了乌纱的局级干部到底是谁？是那个单位的？这些信息为何不一起公布？二、审计内容按照中办、国办印发的党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定：经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门（系统）、本单位科学发展为目导干部任职期间本地区、本标，以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以领部门（系统）、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计内容。 根据不同的审计对象，审计内容各有侧重。首先讲一下通用的审计范围、内容和目标 经济责任审计应紧紧围绕领导干部任期内履行的经济职责，以资金运动为导向，通过对财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法和效益情况审计，核实领导干部任职期间资产、负债的真实情况，财政、财务收支工作目标完成情况，重大经济决策、重大建设项目的决策和执行情况，遵守财经法纪和领导干部廉政规定的情况,界定其应负的经济责任。审计时限范围，应当包括被审计领导干部的整个任期。领导干部任职时限较长（一届以上）且未进行年度和任中审计的，重点审计最后一届任期；已进行年度和任中审计的，可重点审计任期内未审计的年度；任中和举报审计的时限，按组织人事部门和纪检监察机关要求的时限确定。发现重大问题时应当根据需要追溯到相关年度。对纪检监察、组织部门委托的事项和群众举报的经济方面问题，属于审计机关职权范围内的事项应进行调查落实。 （一）地方党政领导干部任期经济责任审计的内容和目标 深圳市党政领导干部包括：各区区委书记、区长及各街道办书记、主任。党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容是：本地区财政收支的真实、合法和效益情况；国有资产的管理和使用情况；政府债务的举借、管理和使用情况；政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况；对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。 地方党政领导干部审计侧重点 ：地方党委领导干部任期经济责任审计的内容应当侧重于领导干部履行的经济职责及与其有关的经济决策和宏观经济管理活动。地方人民政府领导干部经济责任审计的内容应当侧重于经济决策的执行情况和主要经济指标的完成情况，地方的财政、财务收支情况。审计涉及的主要单位有：1、领导干部任职期间所在地区政府财政部门、地方税务部门；2、领导干部任职期间所在地区政府机关财务和机关事务管理部门；3、领导干部任职期间分管的部门和单位；4、有关驻外机构；5、其他重要的相关部门或单位。对财政部门、税务部门和政府机关财务部门应当进行全面审计。对分管部门和其他相关单位，应当根据干部管理部门的任命书，围绕与被审计领导干部经济责任有重大关联程度的事项确定需要抽查的分管部门和单位。抽查选取标准为：一是重要的经济建设部门、经济管理部门；二是对政府财政收支、财务收支有较大影响的部门和单位；三是使用财政资金较多的部门和单位；四是群众反映强烈的热点问题所涉及到的部门和单位。1、审查财政、财务收支情况财政收入审计财政收入征收、管理情况的审计。审查各项财政收入是否及时足额解缴入库，有无超越权限随意减免不征收和人为调节收入行为；退库手续是否完备，有无违规退库的问题；上级返还的各种收入、下级上解收入是否及时入账，有无隐瞒挪用等问题；税收征管及政策执行情况审计。审查是否按照法定的税率征收税款，税款是否及时、足额征缴入库，有无以计划或定额收税、包税等问题，有无税收流失的问题；审查税务部门有无违规设立过渡户滞留延压税款，收取利息的问题；审查有无变相减免税收的问题；行政性、事业性收费收入审计。审查财政部门是否给执收单位下达收费指标，将收费收入实行提留、分成和与单位经费挂钩等问题；延伸审计主要的执收单位或部门，审查各项收费是否经批准，有无私设收费项目，提高收费标准，扩大收费范围和无证收费问题；是否严格执行“收支两条线”管理规定，有无隐匿、拖欠、截留、坐支、挪用等问题；罚没收入审计。延伸审计主要的执罚单位或部门，审查罚没行为是否符合有关法律、法规，有无滥收乱罚的问题；罚没收入是否及时足额上缴财政，纳入财政预算管理，有无自行提成、坐支、截留等问题；罚没物资是否有登记制度；处理拍卖是否由财政部门、公证部门与主管部门共同处理，有无故意压价私分等问题；基金收入的审计。审查基金是否按规定的范围、标准和比例征收 ，有无随意调整的问题；征收的管理措施是否到位，有无欠缴和任意减免等问题；基金是否做到专户储存，有无多头开户、公款私存，有无贪污、私分、私设“小金库”；有无动用基金放贷、投资，造成基金损失等问题。财政支出审计财政支出的真实性审计。审查财政部门是否及时、足额按本级人大批准的支出预算向各部门批复预算；审查支出项目是否真实，有无虚列支出，套取财政资金；年终有无突击拨款或预拨下年度经费减少财政结余的情况；有无人为地调整财政支出，造成财政结余失真问题。专项资金审计。审查各项专项资金是否及时、足额地拨付，是否做到专款专用，有无滞留、挤占挪用等问题。基金支出审计。审查基金支出是否规定的用途安排使用，有无挤占挪用。有无故意拖欠、扩大或缩小发放范围、提高或降低标准等问题。、财政结余审计。通过审查财政、财务收支情况，确认其结余是否真实；界定其净结余和专项结余，专项结余是否结转下年度同类科目继续安排使用。年终决算审计。主要对年终决算情况以及财政收支平衡情况的真实性、合规性、合法性进行审计。审计重点内容为：审查决算依据是否合规、完整、真实，决算结果是否准确，决算实施过程是否规范；审查财政收支平衡结果即净结余是否真实；对结转下年支出的真实性、合规性进行审计。往来账款审计。审查暂存资金的项目、来源、性质和原因，有无将隐瞒的收入、虚列的支出、克扣预算单位的资金等存放在暂存科目。审查暂付资金的去向、用途、时限和原因，有无违规借出资金，转移挪用和贪污等行为；审查有无长期挂账或被其他单位和个人占用等问题，确认往来资金余额。2、审计财政收支、财务收支工作目标完成情况。主要包括下列内容：本级财政收入总量、构成、增长情况、占GDP的比重以及人均财政收入水平，反映被审计领导干部任期年均地方财政收入增长情况和人均可用财力；农业、水利、交通、能源、城建等基础设施投入，以及科技、教育、文化、卫生、体育、宣传、广电、环保等社会事业投入和发展情况，反映其投入效果；利用外资情况。合同利用外资额和实际使用外资额，反映被审计领导干部任期年均实际利用外资增长情况；财政投资及由财政承担或担保的负债情况。主要审计政府债务是否全部纳入预算管理，摸清政府债务规模、偿还能力、债务资金的使用结构和效益；社会保障事业发展状况。一般包括养老保险基金、失业保险基金、解困资金、城市居民最低生活保障资金的征缴和及时、足额发放情况；税费上缴情况。主要反映对上级财政的贡献情况。税费上缴款项包括上划上级税收收入和各项专项资（基）金；其他财政收支、财务收支工作目标完成情况。3、经济责任目标完成情况经济责任目标完成情况的审计应当核实的基本指标是财政收支，其他指标如居民人均纯收入，农业、科技、教育投入、固定资产投资、用电量变化、辖内公路里程等级、社区建设、招商引资等可以作为辅助指标或可选择指标，可以根据情况自选选择。上述指标主要通过统计、计划等部门取得。能通过审计手段核实的，则加以核实，若不具备核实条件的，在引用时要注明数字来源。4、审计领导干部任职期间重大经济决策事项审计领导干部任职期间重大经济决策事项，包括重大经济决策程序、科学论证、投资项目的合法性和效益性等。通过查阅政府年度工作报告、计划部门的年度投资计划等，了解被审计领导干部任职期间该地区经济决策、投资项目的有关事项，从中选择与该领导干部有关的重大经济决策和重大投资项目进行审计；通过查阅政府的有关会议纪要、记录和相关资料，审查任期内重大经济决策和投资项目是否经过科学论证和集体讨论，决策的依据是否充分，立项是否正确。有无未经集体讨论研究，擅自决策的情况；审查任期内重大经济决策和投资项目的投资方向是否与国家财经法规相抵触，是否符合国家产业政策、社会经济发展和环境保护、节能减排的要求；审查任期内重大经济决策和投资项目的资金到位以及使用和管理情况，有无挤占、挪用、侵吞、转移资金和损失浪费等问题；评价重大经济决策和投资项目结果产生的影响。在对重大经济决策事项和投资项目审计中，要结合纪检、监察部门关注的问题、群众反映强烈的事项进行重点调查核实，区分被审计领导干部应承担的经济责任。5、审计领导干部参与的重大固定资产投资项目的决策和效益情况主要包括下列内容：建设项目的可行性审计。主要内容包括：建设项目是否按程序进行科学的论证，决策的依据是否充分，是否经过集体研究讨论；建设规模是否适当，投资方案是否可行，资源综合利用和环境保护措施是否合理、落实等；审查建设项目资金筹措的合法、合规性。贷款建设项目是否具备充足的偿债能力；“拼盘”建设项目应配套资金是否有保证；有无挪用其他专项资金用于工程建设等问题；审查任期内决策投资项目形成的政府负债情况及偿债能力。主要审查有无盲目立项、重复建设、弄虚作假的行为；审查建设项目的设计、施工等各个环节是否执行国家有关环境保护的法规和政策，环境治理是否和项目建设同步进行，环境治理是否达标。建设项目是否满足城市发展的总体规划和要求，领导干部有无擅自决策、违规决策的情况；对建设项目投资效益进行审计。主要内容包括社会效益和经济效益两个方面。通过分析建设项目竣工（运营、使用）后对社会的经济、技术和环境等方面所产生的实际影响，以及投产后所产生的实际效益与可行性研究时所预测的经济效益进行对比，评价项目建设对城市基础设施建设、地区经济增长、就业及环境保护等产生的社会影响。6、审查国有资产管理、使用和保值增值情况审查国有资产管理部门是否建立健全国有资产管理制度，履行监督、检查国有资产运营的职责，审查国有资产清产核资、产权登记、产权界定、资产评估工作情况；审查被审计领导干部在国有资产管理、使用和保值增值，是否保证国有资产安全运营，在国有企业的改制、改组、兼并、出售、委托运营、破产、拍卖，资产重组，国有股权转让等处置活动中的决策有无重大失误，是否符合国家有关法律政策规定，手续是否完备、合法，是否经过领导班子民主讨论，报批审核手续是否完备、合法，对原有职工是否进行妥善安排，有无造成国有资产流失和以权谋私的问题。审查国有资产管理部门组织国有资产收益的情况。国有资产管理部门是否及时、足额收缴国有资产收益，有无挤占、挪用、隐瞒、截留国有资产收益，有无在财政体外循环，以及对国有资产收益不及时收缴入库等问题；7、国有和集体资产保值增值情况国有和集体资产保值增值情况的审计可以选择部分重点企业延伸审计，审查企业资产、负债、收入、利税等指标的真实性，国有、集体资产保值增值情况。8、债权债务的审计审查债权债务的总体状况和规模。比较任职前后的债权债务增减变化状况，分清债权债务的种类和性质。分析任前发生的债权债务对本任期经济目标完成产生的影响；查清任期末有问题的债权债务；较大的债权债务形成和对外担保是否经过集体研究或由领导干部个人决定，是否存在较大风险。有无超越偿还能力，给以后年度财政支出增加压力等问题，有无存在违规投放财政资金或举债等问题。9、遵守财经法纪及廉洁自律情况审查任期内个人所得是否符合规定；审查任期内有无编报虚假成果；审查被审计领导干部在财政、财务收支、重点工程项目建设等活动中，有无侵占公有资产、行贿受贿等违法行为；有无利用职权，行政干预、规避监督或未经集体研究擅自决策，为他人或亲属牟利提供便利和优惠条件，甚至搞钱权交易等情况；审查被审计领导干部任期内有无违反规定个人经商办企业；审查被审计领导干部及其亲属是否有长期借用公款未及时归还，长期占用国有资产的情况，审查被审计领导干部任期内有无用公款、公物承担应由个人负担的费用等；审查被审计领导干部的用车、住房是否符合标准；审查任期内有无违规公款宴请，用公款送礼、买购物卡，在公务活动中大搞铺张浪费等情况；审核领导干部调离时，本人使用的财物是否按规定办理了移交手续；审查有无其他违反廉政规定的行为。（二）部门领导干部任期经济责任审计的内容和目标对部门领导干部任期经济责任审计应当在单位财政、财务收支审计的基础上，以重大经济行为、重大经济事项和重大资金流向为主线，围绕任期内经济责任目标完成情况，部门、单位预算的编制和执行情况，专项资金使用和管理情况，资产、负债和净资产的真实性、合法性和完整性情况，重大经济决策情况，内控制度的建立和执行情况，所属单位的管理情况，个人遵守廉政规定情况及单位遵守财经法纪情况进行审计。突出领导干部任期内部门、单位财政、财务收支真实性、合法性、效益性及有关经济活动应负有的责任。1、财政、财务收支情况审查领导干部任期内所在部门的财政、财务收支情况，主要围绕任期内部门预算的编制和执行，以财政、财务收支的真实性、合法性和效益性为主线，突出领导干部任期内部门预算管理、财务收支管理、资产管理、债权和债务管理等经济活动应负有的责任进行检查和评价。审查任期内预算编报情况。主要审查预算编报是否及时、真实、完整、合规、合法，有无虚列预算项目，骗取国家拨款的情况。审查任期内预算执行情况。主要审查预算执行情况是否真实、合法、有效;审查预算批复和拨款的到位及管理情况;审查行政经费、事业经费、专项经费的使用是否符合批准的预算项目和内容，各项开支是否合规、合法，有无虚列预算支出，转移预算资金，编制虚假预算执行的情况。审查任期内各项收入和支出管理情况。审查各项收支是否纳入单位财务部门集中管理，统一核算，是否存在多头开户，分散管理，收入不入账，转移和隐瞒收入，设置账外账和 小金库问题。审查任期内专项资金管理和使用情况。主要审查任期内预算安排的各种专项资金是否做到专款专用，有无截留、挤占挪用专项资金问题。审查任期内支出标准和开支范围情况。主要审查有无违反规定提高开支标准、扩大开支范围，乱发 奖金、津贴、补助和实物及挥霍浪费等问题。审查任期内预算外资金收支情况。主要审查预算外资金收入是否符合规定和及时上缴财政专户，有无不按规定纳入财政专户管理，隐瞒、转移预算外资金等问题，支出是否合规、合法。审查任期内设备购置情况。主要审查属于政府采购范围的资产、设备是否纳入政府采购中心统一采购，有无擅自采购及损失浪费、贪污受贿等问题。审查任期内罚没收入和行政性收费以及政府性基金收缴情况。主要审查罚没收入和行政性收费以及政府性基金是否按规定收取，是否纳入财政预算管理和专户存储，严格执行 收支两条线”的规定，有无乱罚款、乱收费，有无截留、坐支、隐瞒、转移、挪用等问题。审查任期内货币资金情况。主要审查现金和银行存款安全、完整情况，有无违规开立银行账户，公款私存等问题。2、资产、负债和净资产情况审查领导干部任期内所在部门的资产、负债和净资产情况。要审计核实任期内所在部门的各项资产、负债和净资产是否真实、安全和完整，查清任职初期、任期内和离任时各项资产、负债和净资产的增减变化情况及形成的原因。审查任期内固定资产情况。主要审查资产管理制度是否建立健全，资产增减变动手续是否齐备，新增资产入账是否及时;对各项资产管理是否定期进行清理、盘点，账实是否相符;有偿转让、变卖固定资产和清理报废处理固定资产变价收入是否符合规定程序和按规定入账。审查任期内有无将国有资产化为集体或个人所有，国有非经营性资产转为经营性资产是否按规定办理有关手续，出租国有资产是否按规定缴纳有关税费，收入是否及时入账。审查任期内债权、债务情况。主要审查任期内新增债权、债务的增减变化情况，核实任期内是否定期对债权、债务进行清理，有无长期挂账情况;是否存在转移资产和资产损失以及个人长期占用公款不归还等问题。3、部门重大经济决策情况审查部门重大经济决策情况。主要审查重大经济活动的决策是否经过集体讨论和可行性研究，有无未经集体讨论，擅自决策造成重大损失浪费、国有资产严重流失等重大经济损失问题，分清被审计领导干部应负的责任。4、有关的经济指标完成情况对任期内目标责任制中确定的与财政、财务收支有关的经济指标完成情况进行核定、评价。 （三）事业单位（人民团体）领导干部经济责任审计的内容和目标事业单位（人民团体）领导干部的任期经济责任审计，要立足被审计领导干部所在单位的财政、财务收支，以事业单位财务规则、事业单位会计制度及有关法律法规为依据，审计的主要内容按本节的规定确定。 1、经济工作目标完成情况根据任职期间的经济责任目标和财政、财务收支审计情况，审查单位的综合预算执行及其结果是否达到规定的目标值，如经费自给率、资产负债率、资产保值增值率、人员经费和公务经费占全部经费的比例等，及经济责任目标规定其它指标完成情况。事业发展情况审计。根据各单位的性质不同，审查事业单位新项目开发目标等综合指标，将各项指标的实际完成情况与历史最好水平进行比较、与上级主管部门下达的责任目标进行比较，正确评价被审计领导干部任职期间的事业发展情况。2、预算的执行情况及单位财政、财务收支情况预算资金使用的合规性审计。其使用是否与预算资金来源相适应，计划、决策有无违反国家财经法规，有无通过弄虚作假手段、虚报预算，以套取国家预算资金的情况，支出项目是否与其正常的单位发展目标相适应，有无因不负责任，或目标确定不合理，造成事业单位预算资金短缺，影响事业发展的情况。预算资金使用的合法性、合理性审计。其使用是否符合国家有关法律规定，有无不顾国家规定将预算资金用于对外投资，或用于其他非法途径，有无挪用或贪污国家预算资金的情况。预算资金使用管理的有效性、规范性审计。审计预算资金使用的有效性，检查其使用是否按进度完成，效率是否符合预算进度要求，效果是否达到预期目标；审计预算资金管理的规范性，主要检查预算管理机制是否健全，资金使用是否有严密的控制手续等。单位财政、财务收支情况审计各项收入是否真实、合法。通过对单位的财政补助收入、上级补助收入、拨入专款、事业收入、经营收入、附属单位上缴款、其他收入等账目的审计，审计各项收入是否合规、合法；各项收费是否经报批并按核定标准执行；事业性收费收入与经营性收入是否分开核算，有无乱收费问题；经营服务性收入是否依法缴纳各项税费；应缴“财政专户”存储的事业性收费是否按规定实行“收支两条线”管理，及时上缴财政专户；会计账户设置是否合规等。各项支出是否真实、合法。通过对拨出经费、事业支出、经营支出、专款支出、成本费用等账目的审计，审查各项支出是否真实、合法，专款专用及收支结余是否真实等。预算外收入、分配和支出的合法性、合规性审计。3、资产、负债情况任职期间单位资产、负债情况审计应当包括接任时和任职期间的债权、债务情况，资产管理是否账账、账实相符，有无虚假及损失情况。4、审计基金的管理和使用情况审计基金的管理和使用情况应当审查事业单位各项基金提取比率和管理办法是否符合国家有关规定，开支是否真实、合法。5、执行财经法规，遵守财经纪律的情况任职期间执行财经法规，遵守财经纪律的情况审计应当检查有无“账外账”、“小金库”、公款炒股、滥发钱物等问题。（四）国有企业领导人员经济责任审计的内容和目标1、资产、负债、所有者权益情况审计任期内企业资产、负债、所有者权益的真实性、合法性和效益性审计的主要内容和目标按照国有企业财务审计准则（试行）第二章的有关规定执行。 2、任期内主要经济指标完成的情况审计任期内主要经济指标完成的情况应当根据企业与主管部门签订的经营目标责任书，通过对企业资产、负债、所有者权益及经营管理决策的审计结果，对比分析其任期经济指标完成的情况。经济指标的对比可参照企业效绩评价操作细则（修订）（财统20025号）的有关规定进行分析。主要效绩指标有：资本保值增值率，成本费用利润率，流动资产周转率，净资产收益率，资产负债率，流动比率，速动比率及反映企业经营规模变化情况的指标（销售增长率）等。具体审查和评价哪些指标，要与企业领导人员任期目标结合起来不同类型单位有不同的具体情况，应有所侧重。有些指标应注意接任和离任时的比较。3、审计企业对内对外投资决策和管理情况审计企业对内对外投资决策和管理情况应当在对企业在建工程、短期投资、长期投资审计过程中，通过审查会议记录、会议纪要有关文件等，重点关注：投资项目的决策是否坚持集体讨论、科学论证、严格审查和民主决策等程序，有无滥用职权和独断专行造成重大损失浪费的问题；企业举债投资项目的市场竞争能力，投资项目回报率是否达到预期目标，长、短期投资有无收益，收益是否入账，有无盲目投资造成重大损失的问题；对涉及企业并购、重组或股份制改选等产权变动的重大事项，是否进行了可行性论证和相关审查报批手续、有无违规操作造成企业严重亏损、国有资产流失（包括逃废银行债务）等问题；企业对外提供经济担保方面的管理制度（包括决策程序、授权制度、资金临控制度等）是否健全并得以有效执行；对企业实施对外担保的情况进行分析，是否存在企业领导人员个人决定重大对外担保事项而造成经济损失（包括已形成的或有损失）的问题；企业大额资金运作、大额采购事项是否存在企业领导人员个人擅自决定出借大额资金、大额采购等事项以及由此而造成损失或潜在损失的问题。三、主要做法（一） 转变观念1、要纠正认识上的3个偏差3个偏差即是：不贪污、不受贿，不会犯错误；不分管、不审批，不须承担责任；不懂行、不了解，不用去买单。要明确：一把手不直接分管财务不管财务没有责任。我国会计法明确指出：单位负责人应对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责；财政部颁布的内部会计控制规范基本规范中也指出：单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。可见，政府公共部门对本单位的财务管理工作承担着不可推卸的责任。2、要向“责任政府”转变要明确：履行好经济责任是责任政府应尽的职责，要认真履行好经济责任。即：文革期间不能犯政治错误（说错话）；改革开放初期不能犯经济错误（装错袋）；“责任政府”时期不能犯履行职责的错误（办错事）。3、要管好用好纳税人的钱要明确：领导干部要管好用好纳税人的钱包含了两方面内容：一个是管好；另一个是用好。管好讲的是合规性（这钱该不该花、能不能花、花到哪里去了）；用好则是指效益性（这钱花得是否有意义、有效益、绩效如何）。管好用好纳税人的钱，是指花纳税人的钱既要做到合规，又要有效益。关于转变观念问题，这里我多讲几句。因为认知问题不解决，工作开展起来就会有阻力。我们有些领导干部花起纳税人的钱来大手大脚，但要他承担责任他却推三阻四。目前，乱花纳税人的钱的例子屡屡皆是：如陕西省国家级贫困县河曲县王军遭遇买假中华烟案，如果不是记者的追踪采访逐渐拔开迷雾，那么，该县政协一次换届会就花掉纳税人6.75万元财政资金购买中华牌高档香烟招待参会人员的事件也就可能不会曝光，一笔相当于河曲县一个农民60年不吃不喝的总收入的税款也就悄无声息地被某些特殊人物消费掉。 又如河南省商丘市政府出资数万元至数十万元，鼓励公务员辞职经商这一“全民大创业”活动，在当地引起巨大争议。商丘市委“思想大解放、经济大发展、全民大创业”活动领导小组介绍说，对辞职公务员的补贴资金，都将源于政府的财政收入。该市公务员辞职创业经商，可按照其本人“工龄5上年度月平均工资”的标准给予一次性经济补偿。另据新京报、南方都市报报道：公款吃喝，我们全国每年就是2000亿元人民币，公车消费，每年就是3000亿人民币。每年建设造成的损失就是6000亿人民币我们从媒体上还看到，设计使用50年的大桥，在使用了仅5年就成了危桥，不得不撤了重建；花了几个亿建的展览馆，用了10年就宣布因质量问题不能使用了；几千万建起来的大学实验室，从一开始使用就出现了质量问题；几千万建起来的科技馆成了娱乐场所。为什么会存在和出现这些问题呢？很重要的一条还是我们的政府和官员们没有“用的是纳税人的钱”的意识。目前财政法治观念淡薄较为普遍存在，违法违规、超范围、超标准、任意支出现象严重，财政资金损失、浪费惊人。尽管我国已颁行预算法、预算法实施条例10多年，国务院有关部门特别是财政部也发布了一系列有关预算管理、财务会计监督方面的部门规章和制度规定，但在一些干部尤其是一些握有相当权力的地方干部的观念中，这些法律、法规和规章似乎只不过是摆设，执不执行没有多大关系，违反法律、绕开预算任意扩大财政支出范围、提高开支标准；随意许诺、拍脑袋上项目，搞所谓“政绩工程”、“形象工程”最终留下“烂尾工程”、“豆腐碴工程”等让纳税人“买单”的现象屡见不鲜。以上问题，我国政府早已开始治理。责任政府建设标志性的事件是审计风暴和危机问责。这是中国政府责任制度的重要进展。2003年开始，中国政府开始进入责任政府建设的时代。从2003年SARS危机导致卫生部长和北京市长被免职，到中石油最高领导（原石油部长）引咎辞职，再到2005年环保局长引咎辞职，然后是每年一次的审计风暴。在这些风暴或者事件中，很多官员落马。有的领导干部认为：自己辛辛苦苦为党工作多年，为国家创造了数亿、甚至数十亿资产，没有贪污一分钱，怎么就犯错误，还要承担责任，甚至被撤职。审计风暴最早可以追溯到上个世纪。1998年春天，李金华出任国家审计署审计长。自此开始，中国就开始了一年一度的审计风暴：1998年，清查粮食系统违规违纪问题，立案2268起，1302人受到党纪政纪处分。1999年，审计三峡移民资金和移民建镇资金，挤占挪用现象严重。2000年，审计16个省市自治区1999年国债重点建设项目资金的使用情况，发现挪用国债资金4.77亿元。2001年，审计贵州省国债资金中发现，贵州省交通厅原厅长卢万里在国债项目招标中弄虚作假，造成国家建设资金损失9800多万元。2002年，查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭；中国农业发展银行8.1亿元资金投资股市，所获收益去向不明。2003年，查出财政部违反预算法问题、社保基金问题、国资流失问题。2004年，发现五家企业人为多计利润46亿元，10企业决策失误损失145亿元，李金华当选为南方周末年度人物，中国年度经济人物。 2005年6月25日，李金华再次发布审计报告，掀起审计风暴：公布部属高校违规收费8.68亿元，北京10医院违规收费1127万元，体育总局违规转移挪用资金，26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元，空管局重金“租赁”自家写字楼，11个部门滞留资金137亿元，国家物资储备局借出的各类储备物资14亿多元未收回，部分已经损失，中央45个部门2004年决算人均支出水平高低相差10倍以上，中央38个部门总共违规资金达90亿元。 2006年6月又一次审计风暴。此次审计风暴比过去要缓和一点，但9月份具体公布了一些部委的审计结果，无疑让这一风暴进入了又一次高潮。（二）创新制度 1、出台了办法和实施细则2006年1月，经市委常委会同意，出台了深圳市组织部门运用经济责任审计结果暂行办法。该办法的出台，是在干部管理工作中体现“责任风暴”、落实“买单制”的有力措施。为了使办法更具操作性和针对性，2007年又出台了实施细则。根据办法和实施细则的规定，组织部门要对每一份审计结果报告作出评定，分为不同的等次，每个等次都有相应的任职意见和建议。办法和实施细则的精髓就是把经济责任审计结果运用到干部的考核和任免工作中去，由以往定性分析向定量分析转变。以往考核干部拍脑袋的多，有句话叫：说你行不行也行，说你不行行也不行。现在就要看你的实绩。2、建立了评议联席会议制度一是规定了联席会议的召集部门和组织形式。为了开好经济责任审计结果评议工作会议，深圳市建立了经济责任审计结果评议联席会议制度。规定联席会议由组织部门召集，纪检、监察、审计机关派人参加，并根据具体情况邀请人大、政协、财政、国资等相关部门参加。为了保证这项工作的质量和连续性，组织部门经以上部门选派，聘用了其中9名专家组成评委，定期对审计结果进行评议。二是规定了联席会议的程序和内容。会议首先听取审计机关对经济责任审计结果及相关情况的汇报，接着评为对经济责任审计结果中性质严重、影响恶劣的问题作出认定，最后评议采取记名投票的形式表决，提出评定等级的建议。此外，实施细则强调审计结果与被审计人见面，经济责任审计结果的报告事先知会被审计人并听取其意见，对被审计人提出的不同意见审计局在联席会上作出书面说明。三是规定了履行经济责任界线的具体标准。专家评委对评议工作高度重视、认真负责，在评议中注意掌握分清领导干部履行经济责任的界线。主要有10个方面：v是主观故意，还是客观原因；v是累犯，还是初犯；v是情节恶劣，还是情节轻微；v是重大违纪，还是一般违纪；v是重大损失浪费，还是一般损失浪费；v是工作失职，还是工作失误；v是违反财经纪律，还是改革、创新；v是明令禁止，还是界线不清；v是直接责任，还是主管责任；v是现任领导责任，还是前任领导责任。3、设置了28项具体评议标准在实施细则第六、七条中，对审计结果进行评级设置了28款内容。其中第六条规定：根据经济责任审计结果，领导干部或所在部门、单位有以下情形之一，领导干部负有直接责任的，实行“一票否决”，其履行经济职责情况评定为不合格。这里共有14款，主要包括：侵吞、私分、挪用、借用（六个月）公款、帐外资产、资产流失、违规投资、乱发钱物、购买商业保险、利润不实等。实施细则第七条规定：根据经济责任审计结果，领导干部或所在部门、单位有以下情形之一，领导干部负有直接责任的，视情节轻重评定为不合格或基本合格。这里也有14款，主要包括纳税、收支两条线、骗取拨款、违规开户、违规采购、违反会计法规、占有国有资产、挪用财政资金等。4、实行“买单制”被评为合格的，作为其提拔使用的依据之一；被评为基本合格的，由组织部门向党委提出对其不得提拔重要或不安排去重要岗位或调整职务的建议；被评为不合格的，由组织部门向党委提出对其予以免职的建议。自实行办法以来有3位领导买单：有一位领导干部未严格执行收支两条线，该上缴财政的钱没有上缴财政，被评为不合格免去领导职务；有一位领导干部未执行政府采购规定，该进行公开招投标的未进行公开招投标，被评为不合格免去领导职务；有一位领导干部未执行投资决策程序，个人说了算，并且造成投资潜在损失，被评为不合格，虽已到点退休也要接受相应惩戒。5、完善了结果运用的具体办法结合最近中组部对干部监督工作要强化预防的指示精神，进一步完善了结果运用的具体办法：一是要求审计结果评为不合格、基本合格等级的领导干部必须在述职述廉中说明有关问题及整改情况。二是每年例行召开的组织部门与执纪执法单位联席会议上，就审计中发现的重大问题进行研究，提出相应建议，经组织部研究同意后，由相关业务部门落实。三是增加了处理方式。对评为基本合格的增加了“调整职务”的处理建议；对评为不合格的，要在一定范围内进行通报，扩大警示、教育的范围。 （三）改进管理1、规范、均衡的审计理念依法审计，按程序操作。就是认真贯彻中华人民共和国审计法，严格执行审计法实施条例和国家审计准则等法律法规，做到依法审计、按程序操作，堵塞审计风险可能产生之漏洞。规范步骤，做到“六统一”。统一工作方案。即由市审计局统一制定审计工作方案，通过开展审前培训，明确审计目标、任务、要求，提高整体效果；统一组织实施。即作为全市同步项目，做到统筹安排力量、同步进点、同步实施、同步报告；统一结果报告。即按照审计机关审计报告编审准则要求，统一审计文书的格式和编写，确保审计报告文书质量；统一审计复核。即按照审计机关审计复核准则，实行三级审计复核制度，统一审计复核标准；统一审计处理。即按照审计机关审计处理处罚规定，对审计中查出的问题，统一处理标准，该处理的处理、该处罚的处罚、该移送的移送；统一审计考评。即按照审计机关审计项目评比考核标准，考核各个审计项目，并作出考核结果。均衡抽样，体现公平公正。在审计工作的具体操作上做到均衡一致，以体现公平、公正、合理。比如实行市管领导干部经济责任审计全覆盖，做到有离必审和必要的任中审计相结合；审计的范围内容大体均衡，但对行政事业和企业单位又各有侧重；抽样审计的比例有多大，抽样审计的方式方法有那些，也基本均衡。哪些写入审计报告、哪些不写入审计报告，要符合有关规定。2、科学、高效的审计模式审计项目安排上，有效利用审计资源。在审计项目安排上，将经济责任审计与财政预算执行、财务收支和绩效审计等相结合，有效利用审计资源；审计内容重点上，力求突出重点全面审计。以财政财务收支审计为基础，以政府性资金收支为主线，重点检查领导干部按照法定职责和程序履行经济责任的情况，包括经济决策权、经济管理权、经济政策执行权、经济监督权和遵守廉政规定的情况；审计技术方法上，推进计算机审计的运用。市审计局在开展市发行集团公司领导干部经济责任审计中，利用计算机直接对集团公司经营业务及图书营销信息管理系统的数据库进行分析，改变以往财务数据与信息管理系统数据无法核对的局面，堵塞了库存商品管理的漏洞。审计