目的在于克服传统城市管理的弊端.docx

目的在于克 服传统城市管理的弊端(城市发展财政不足、公共物品和服 务质量差 、公共管理成本过高、 管理效率低下、不能对外界变 化作出灵敏反应等),提高城市 管理的综合效益, 实现城市的 可持续发展。所谓新公共管理(New Pub- licManagement)是较之以往传统 的公共管理(Public Administra- tion)而言的 。建立在韦伯官僚 制和威尔逊政治行政两分法两 大理论基础之上的传统公共管 理是一种注重行政系统内部结 构特征的公共管理模式, 是一 种相对“封闭”的理论和行为模 式。与传统公共管理相比, 新 公共管理打破了传统行政的封 闭系统, 而是以一种更为包容 和“开放”的系统来对公共事务 进行管理和实践。可以从以下 三个方面对新公共管理的内涵 进行理解的政府职能转变 、城市管理的主体和城市管理的手 段三个方面1、 还将管理的 焦点由传统公共行政的“内部 取向”转变为“外部取向” , 由重 视政府机构 、过程和程序转到 重视项目 、结果与绩效。新公 共管理的对象“外化”必然要求 对政府的职能作出新的定位, 政府对公共事务的管理不再注 重对具体过程的管理 , 而要注 重发挥政府宏观决策的作用, 使政府对整个社会的经济、文 化和自然的和谐发展起催化作 用, 成为社会发展的“掌舵人而 不是划桨人”政府 不应该再无限制担当公共产品 和服务的具体生产和提供方, 而应该作为公共产品及服务数 量和质量上的控制者 。2、 新公共管理无疑是一 种开放式的管理,在社会公共物 品和服务的提供领域,新公共管 理强调引入市场竞争机制, 打破 政府提供公共物品和服务的垄断 地位,允许私人企业、社会团体参 与服务竞争; 在 社区和市场管理 领域, 新公共管 理极力敦促政府 充分培养和利用 中介组织, 让中 介组织承担一部 分社会协调和微 观管理的职能。 总之, 新公共管 理并不象传统的 公共行政那样, 将公共管理的主体局限在政府行 政机关特别是官僚机构上, 而是 把公共管理放在全社会动员的层 面上,使参与公共管理的对象扩 大到公众、企业和非营利组织或 非政府组织(NGOs)。而现在 要改革的是, 城市政府甚至应 该进一步转变政府直接生产经 营公共物品的单一模式 。城市 政府应集中精力做好决策、监 督 、协调和指导等工作 , 而把公 共物品生产的具体职能让渡给 企业和半行政性的机构去做 。 如政府与私人企业签订生产合 同(自来水供应、垃圾清理、城 市交通)、授予经营权、政府参 股 、经济资助(财政补贴 、优惠 贷款 、减免税收 、直接投资)、 BOT 方 式 (Build -Operate - Transfer 即建设经营 转让)、 BOOT 方 式 (建 设拥 有转 让)、BOO(建设 拥有经营) 等多种形式 。3、 从公共管理的手段 来看 , 新公共管理主张从私营 管理方法中汲取营养 , 认为政 府公共部门应广泛采用私营部 门成功的管理方法和竞争机 制 。如绩效管理 、目标管理 、组 织发展、人力资源开发等并非 为私营部门所独有, 它们完全 可以广泛的运用到公共部门的 管理之中。它是政府公共管理 职能发生变化的逻辑结果, 当 公共管理主要关注的不是过 程 、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向 , 而更多地是 关注取得结果和对结果的获得 负个人责任, 那么私营部门在 这方面所积累的诸多经验自然 可以为改善公共部门的有效性 所采纳。新型的城市管理应该由城 市政府的集权走向分权 , 充分 意识到其他社会主体参与公共 事务管理的极大潜力 , 建立起 以政府为主导 , 有公共事业组 织 、第三部门组织 、营利性企业、社会公众等多元主体参加 的城市管理主体模式。城市政府依然在城市管理 中起主导作用, 其核心地位不 会因其他主体的参与而有所动 摇。城市政府可通过公营部门 改制、放权给非部门性公共机 构或非政府组织 、和营利性组 织建立合作伙伴关系、在制定 公共政策时加强公众参与等措 施来实现分权和其他城市管理 主体的培养 。政府可通过订立 契约 , 以授权代理的方式决 定和影响其他城市管理主体的 活动方式和活动效果。公共事业组织, 也有人把 它称之为准行政类的中介组 织, 主要是指以商业化方式运 作的事业单位, 它一般是由政 府组织改制而来 , 是政府公共 部门的延伸 ,不以营利为目的, 为社会提供多样的服务。在公 共事业组织中, 除了产权所有 权归政府所有, 总经理一般由 政府直接授权外 , 经营权全部 下放 。总经理有决定资源使用 和分配的权力, 有更多的投资 权和定价权, 但不实行公务员 体制 ,可以决定员工的奖酬等 。第三部门组织一般是指除 政府和企业之外的其他社会组 织, 包括非政府组织和社会中 介组织(考虑到我国公共事业 组织与政府联系的特殊性 , 未 把它列入第三部门)。它们具 有行业性较强的特点, 为本行 业及社会其他成员提供各种服 务, 在政府和社会之间起着中介桥梁作用。如旅游协会、律 师协会、消费者权益保护会、绿 色组织等 。在一定程度上, 非 政府机构已成为公众参与决策 的组织者和代表。 而另一方 面, 非政府组织分担了调查公 众状况 、了解社区需要的工作, 因而可更确切地反映公众的意 见, 在不影响政府社会职责的 同时 ,减少了政府的工作量, 使 一个较精简的“小政府”得以实 现。在财政开支上, 非政府组 织不拿政府工资, 故减少了政 府的财政支出。行业协会是以 同行业企业为主体 , 依照国家 有关法律和政策自愿组成的, 非营利性 、自律性的行业管理 组织 。在市场经济条件下, 行 业协会是联系政府与企业的桥 梁和纽带 , 是加强对企业政策 引导 、信息沟通 、协调服务 , 以 及密切企业与企业之间相互关 系的市场中介组织营利性组织主要是指配合 政府为城市提供公共物品和服 务的企业 , 它们的介入可以克 服政府包揽管理事务的传统弊 端而提高城市管理的效率与效 益。公众参与是城市管理主体 中的基础细胞, 他们不仅可以 通过第三部门组织(包括非政 府组织和社会中介组织)来表 达自己的愿望和意见 , 也可以 通过政府上网工程 、听证会等 形式直接参与管理。以城市规 划为例, 在城市规划阶段加强 公众参与已经成为科学规划的 重要步骤 。在同济大学召开的 第一届世界规划院校研讨会上 已经把公众参与作为现代城市 规划的研究领域之一 。、新公共管理理论主要理念1.以效益为主要的价值取向。新公共管理理论根据 交易成本理论, 认为政府重视的不是管理中严格的程序、 过程、规章制度等的投入,而是管理活动的产出与效绩, 应 关心公共部门直接提供服务的效率与质量, 能够主动、灵 活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出 富有成效的反应。因此, 新公共管理理论主张在政府管理 中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系;在酬金上 强调按业绩而不是按传统的任务来付酬;在对财力和物力 的控制上, 强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款 的预算制度, 最终体现的是对管理效益的关注。 2.建立企业式政府和以顾客为导向的政府。新公共 管理以公共选择理论等作为基础, 认为政府与社会的关系 中, 政府不应该是一个高高在上的官僚机构, 主张建立一 个“企业式的政府”。一个政府官员相应地应成为一个负 责任的“企业家”或 “企业管理人员 ”, 社会公众则是因向 政府纳税而享受政府服务作为回报的 “顾客”。一个好政 府应该是一个企业家式的政府,应该是一个能够提供较高 服务效率的政府。为了实现这一目标, 政府就理所当然要 以服务对象为顾客, 把顾客当作上帝, 政府服务应该以顾 客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选 择提供者, 而是政府管理人员让公民选择提供者, 给公民 以更多的选择权, 让公民有更多的机会来评价政府工作效 果, 从而促进政府改善工作, 提高其服务质量。由此,美国 学者奥斯本提出了改革政府的十项原则:( 1)掌舵而非划 桨;( 2)重妥善授权而非事必躬亲;( 3)注重引入竞争机 制;( 4)注重目标使命而非繁文缛节;(5)重产出而非投 入;( 6)具备“顾客”意识;( 7)有收益而不浪费;( 8)重预防 而不是治疗;( 9)重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式;(10)重市场机制的调节而非依靠行政指令的控 制。 3.引入市场机制。我们说政府理所当然是公共服务 的提供者,但这并不就意味着所有的公共服务都应该由政 府来提供,对于公共服务的垄断性应该给予