中国社会保障制度的改革与发展

,韩克文,特点,特征,1.城镇社会保障制度,2.农村社会保障制度,第一，高度附属于计划经济体制。国家统包统配，不单是劳动保险，还包括公费住房、免费教育。 第二，平均主义的价值取向。这种价值取向在整个社会保障制度构建的过程中体现得非常充分。在这种制度安排下，大家的社会保障待遇都差不多，这也是服从于当时平均主义的劳动分配制度的一种制度安排。当时的制度安排立足于满足劳动者、满足人民群众基本生活需要，是在一种低工资、低水平的福利制度设计的基础上构建起来的平均主义的制度体系。 第三，以单位身份为基础的社会等级制度。单位制是整个计划经济时代中国社会结构的典型特征。单位体现了个体的很多社会特性，体现了个人地位角色的基本状况。所以在整个计划经济时代，个体的福利、社会保障待遇和单位是密切相关的。同时，在身份等级上有所差别，比如存在干部、工人、农民等身份差别，不同的身份群体又享有不同的制度安排。 第四，城乡二元结构化的制度设计。1956 年以后，中国开始限制农村与城市之间的居民自由流动，出台了户籍制度，对于城乡两个地区的居民进行严格的户籍身份管理。在户籍制度的严格控制下，城市社会保障制度是针对市民、针对城镇劳动者的制度设计，农村居民没办法享受。这种二元化社会保障制度结构一直延续至今。,3.社会救助制度改革。 起因：上世纪 90 年代中期，随着城镇国有企业、集体企业的改制，大批下岗失业工人开始出现。 1993 年，这一制度在上海形成基本的制度雏形。1995 年国家民政部在全国召开经验推广会议。,在城市低保制度成功实施的基础上，农村低保制度开始施行,第一，经济改革引领的制度变革。改革开放之初，计划经济体制下建立起来的劳保福利制度已经成为经济社会发展的桎梏，所以改革是必须的。正是有了经济改革的主导，才有了多层次社会保障制度的整体规划。 第二，自由主义福利体制特点。国际学术界根据福利国家对于政府、市场和家庭三者关系的不同安排，提出三种不同的制度模式 ：第一种是自由主义制度模式，第二种是社团主义制度模式，第三种是社会民主主义制度模式。自由主义制度模式强调家庭、市场在福利供给中的主导作用，在社会保障制度安排上则通过社会救助制度解决社会中下阶层的生存困境。改革开放以后，我们抛弃了国家保险的制度模式，更多地采用了一种自由主义的制度模式，类似“教育产业化”、“住房商品化”等一系列“去国家化”、“去单位制”的福利改革措施，以及强调国家、企业和个人责任共担的社会保险制度的构建，成为中国社会保障制度改革的主体内容，社会救助制度则成为市场化进程中发挥重要作用的基础性制度。,第三，急速扩张的制度体系。新世纪以来，中国社会保障制度出现迅速发展的特征，各项政策措施不断出台实施。在社会救助方面，中国政府先后建立了城市最低生活保障、城市流浪乞讨人员救助管理、城市廉租住房、医疗救助、教育救助等专项制度，在管理体制上也做了相应调整。在社会保险方面，2010年 10 月 28 日颁布的中华人民共和国社会保险法，在对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险整合的基础上，进一步明确了政府责任，标志着中国社会保险制度基本定型。在农村社会保障建设中，新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗保险制度、农村最低生活保障制度、农村五保供养制度等构成农村社会保障制度的基本制度框架，城乡一体化的社会保障制度已初见雏形。 第四，民众福利吁求不断提升。随着物质生活水平的提高，随着社会保障制度的不断完善，民众的福利需求也在不断提升。社会保障制度的覆盖对象，不管是企业职工，还是农民工、残疾人，或者其他社会群体，已经从被动接受制度安排，变成主动吁求享有社会保障基本权利。,中国社会保障制度改革面临的问题,1.过度市场化与过度国家化并存。所谓过度市场化，就是在国家应当承担责任的地方，国家把责任尤其是财政责任过多地转嫁给了市场、企业、家庭和个人。过度国家化则是指在应该让市场发挥机能和效率的地方，国家管得太多、统得太死，没有充分发挥市场的作用。比如在社会保险基金运营方面，国家应当通过市场化方式实现基金的保值增值，而不是把它当作是一种资源，或者当成是一种部门利益牢牢地抓在政府手里。然而，到目前为止，过度市场化与过度国家化并存的情形在社会保障领域随处可见。国家和市场的边界很多时候在进行制度设计的时候搞不清楚。归根结蒂，政府应该从公众的利益出发出台社会政策。,2. 管理体制和配套制度不甚健全。有关社会保障“大部制”改革的议论由来已久。社会保障管理体制既有横向管理的问题，也有纵向管理的问题。横向管理主要指不同中央部委、不同社会保障项目之间的有效衔接 ；纵向管理主要指中央政府和地方政府、省级政府和地市级政府的上下级行政体制。就纵向管理来说，以社会保险为例，虽然社会保险法提出养老保险、医疗保险实现全国统筹，其他保险实现省级统筹，但是从实际情况看，全国各地能够真正做到省级统筹的不是很普遍，很多地方还是地市统筹，甚至县级统筹。就横向管理来说，目前与社会保障制度总体框架相关联的配套制度还没有建立健全，比如信息化建设滞后、社会服务标准缺失、专业工作人员不足、社会组织成长面临瓶颈等。,3. 城乡不平等仍较突出。受城乡二元结构和户籍制度的影响，社会保障制度的城乡不平等仍严重存在。不管是社会养老保险制度、医疗保险制度，还是低保制度和社会福利服务，在缴费标准、待遇给付、救助水平、服务质量方面，城乡居民在受益水平上仍然存在着明显差距。作为游离于城乡之间的农民工群体，则面临着在城乡二元化的社会保障制度中进行选择和项目衔接的困境。总体来看，农村社会保障制度的构建，不单是解决经济基础和公共福利建设问题，还要解决缴费责任问题。可喜的是，现行的新农保、新农合制度都把国家责任体现出来，突出了社会保险和商业保险的本质区别。至于公共福利建设与地区发展问题，则是一个更大的问题，已经超越了社会保障制度本身讨论的范畴。,4. 信息化建设相对滞后。中国是一个人口老龄化日趋严重的国家。同时，在经济社会转型过程中，人口流动愈来愈快，社会保障对象的身份随意性和行为流动性越来越强。此种情况下，加强信息化建设和网络系统管理，是社会保障制度改革的题中应有之意。目前中国社会保障制度各个子项目的信息管理系统虽然在很多地区已建立起来，但信息共享机制、信息披露制度很不完善。各地信息网络平台各自为战、封闭运行的状况屡见