中石化实施COSO内部控制框架体系研究报告

2 0 0 7 年 第1 期 首 卑侄 湃 太誊学报 中石化实施 C O S O内部控制框架 、 体系研究报告 陈郡 ，刘英骥 ，郑海航 ( 首都经济贸易大学 ，北京1 0 0 0 2 6 ) 摘要 ：建立和加强企业 内部控 制是 一个事 关完善现代企业制度、规 范公 司管理行 为、规避经营风 险、提升管理水平的 重要研 究课 题。 中石化 股份 公 司作 为我 国在境 外上 市的 大型石 油化 工企业 ，按 照 萨班斯法案的要求和 C O S O报告的设计原则，通过建立以集中决策、分级管理为特征的组织规划控 制，以网络化全过程为主要 内容的全面预算控制 ，以 “ 授权 指 引” 为核心的授权批准控制 ，以 内部控 制手册 为载体的制度控制 ，以及风险防范控制和先进 的 E R P管理信息 系统控制 ，在 实施 内部控制上进 行 了积极有益的探索 ，为国有控股企业构建和 内部控制提供 了宝贵的案例和经验。 关键词 ：中石化股份公 司；内部控制；C O S O报告 ；内部控制框 架 中图分类号 ：G 6 4 8 1 文献标识码 ：A文章编号 ：1 0 0 8 2 7 0 0 ( 2 0 0 7 )O 1 0 0 2 0一l 1 一 、本课题的研究背景 内部控制是人类从事社会生产实践活动过程中的一种约束机制 ，在漫长的发展演变过程 中，其大致经 历了萌芽阶段 ( 内部牵制) 、发展阶段 ( 内部控制制度 ) 、形成阶段 ( 内部控制结构)和成熟阶段 ( 内部 控制整体框架 )四个发展阶段 。特别是 1 9 9 2年美 国 C O S O委员会提 出的 内部控制 整体框架 ，给 内部控制理论及实务带来了突破性的进展。随着其内容由简单到复杂 、目标 由单元到多元 、对象由局部到 整体的演进 ，内部控制 已成为公司管理的重要组成部分，并逐步形成了涵盖范围广泛、运行严密有序的现 代企业内部控制系统 ，在实现公 司效率经营 、防止舞弊 、规避风 险等方面发挥着越来越重要的作用 。 自 2 0 0 1 年美 国安然 、世通 、施乐和默克等 “ 突发”事件 曝光 以来 ，公司诚信受到普遍质疑 ，为根治上市公 司财务造假 ，以美国颁布 萨班斯 一奥克斯 利法 案为契机 ，无论是理论界 、实务界 ，还是政府机构 、 监管部门和中介机构 ，都开始给予内部控制更多的关注 ，进而在全球范围内掀起了强大的重塑和完善公司 内部控制的风暴。据了解 ，截止 2 0 0 4年底 ，在美国上市的公司中，有 6 0 以上 的公司已经完成了文档描 述工作 ，处于评估和测试阶段 ；有 3 0 左右 的公司正在进行文档描述 ；只有极少部分公司正在准备 内控 有效性报告。可以说 ，内部控制制度 已成为 国际上现代企业管理的重要组成部分。 中国石油化工股份有限公司 ( 以下简称 “ 中石化公司” )作为在纽约 、香港和上海三地上市的特大型能 收稿 日期 ：2 0 0 61 21 3 基金项 目：首都经济贸易大学 中原油 田企业经 营管理控制系统咨询研究 课题 。课题组组长 为郑海航 ，课题 组副组长 为刘英骥 、陈 郡 、向谷峰 ，课题组 成员包括李军航 ，裴德芳 、孙福莉 、崔璇 、王霞 、雷沙 、马婕 、穆 阳 李斌 。 作 者简介 ：陈郡 ( 1 9 6 3一 ) ，女 ，首都经 济贸易大学会计学院副教授 ，中国人民大学商学院博士研究生 ；刘英骥 ( 1 9 5 0一 ) ，男，首 都经济贸易大学研究生部主任 ，教授 ；郑海航 ( 1 9 4 5 一 ) ，男 ，首都经济贸易大学教授 ，博士生导师 ，研究方向为企业组织与企业制度 。 He r i ta g e o f Ma n a g e me n t Ac c o u n t i n g Co n t r o l ， Na t a s h a M Ko i o l ， 1 9 9 6： Man ag e me n t Ac c o u n t i n g。 维普资讯 源 、化工一体化公司，按照 萨班斯 一奥克斯利法案第 3 0 2 、4 0 4条款关 于凡在美 国上市的公司都必须 于 2 0 0 5年 1 2月 3 1日前建立并保持有效 的内部控制体 系的客观要求 ，以及落实科学发展观、完善现代企 业制度 、规范公 司管理行为、规避公司经营风险、提升公司管理水平 、夯实公 司长远发展基础 的迫切需 要 ，从 2 0 0 3年 5月开始正式启动了内部控制体系建设工程。在完成抽查测试和试运行达一年之久的基础 上 ，中石化公司吸收 企业风险管理总体框架 ( 简称 E R M) 的全新理念 ，充分借鉴 和吸收了我 国 石油石化企业几十年来积累的大量行之有效 的管理方法和成熟经验 ，全面修订并于 2 0 0 6年 1月 1日起在 正式实施了被誉为新 “ 家规”和 “ 法典 ”的 中石化股份公 司内部控制手册 。该控制手册在完善法人 治理结构和理顺公司管理体制的基础上 ，以 C O S O为框架 ，按照业务 目标 、业务风险 、业务流程步骤与控 制点 、业务流程图表 、相关制度 目录和主要控制点相关资料等规范格式 ，设计了 4 3个重要 的内部控制业 务流程和权 限指引。包括中原油田分公司在 内的下属 9 0个分 ( 子 )公司根据 中石化股份公 司内部控制 手册要求 ，结合 自身的实际情况全面细化和 出台了内控实施细则 。从 中石化公司两年多来 的内部控制 运行情况看 ，公司对推行内部控制制度的认识有 了普遍提高 ，内部控制组织机构基本健全和运转有效 ，较 好地发挥了内部控制的约束与激励功能 ，为实现公司战略 目标和经营 目标提供 了重要保障。为了进一步加 强内部控制 的检查评价 与考核 工作 ，充分发挥 内部控制 的效 能，2 0 0 6年 8月 1日，中石化公 司又根据 内部控制手册 的有关规定 ，结合本公 司实际，制定颁发了 中国石油化工股份有 限公司内部控制检查 评价与考核暂行办法 ，作为公司审计部独立开展内部控制检查评价工作的依据 。但是 ，由于中石化股份 公 司内部存在着多层次 的委托代理关系，特别是企业规模大、业务领域宽、分支机构数量多 、经济关 系较为复杂 ，在通过实施内部控制来规范各单位及全体员工的行为 、实现国有资产保值增值的过程中，必 然会面临各种各样的问题。为此 ，探索和总结中石化股份公司推行内控制度的实践经验 ，特别是对其在权 力制衡 、风险控制 以及与全 面预算管理 、E R P管理信息 系统 的契合等问题进行 系统 、深入 的研究 ，不仅 是市场经济体制下建立现代企业制度 、转变经营机制 、规范管理和规避风险的内在需要 ，而且也必将会为 国有控股企业选择 、构建和实施 内部控制提供可资借鉴的具体案例和经验 。 二、中石化公 司 C O S O内部控制框架体 系的构建 ( 一 ) 中石 化公 司的组 织结 构 中石化公司现有油 田勘探开发 、炼油、化工、销售及科研 、外贸等全资子公司、控股和参股子公司 、 分公司等共 9 0余家，经营资产和主要市场集中在中国经济最发达、最活跃的东部、南部和中部地区。它 秉承竞争 、开放的经营理念 ，扩大资源 ，拓展市场 ，降本增效，严谨投资，努力实现着公司利润最大化和 股东 回报最大化 ，并逐步向主业突出、资产优 良、股权多元 、技术创新 、管理科学 、财务严谨 、具有较强 国际竞争力的跨国公司迈进 。中石化公司参照国际公司模式 ，已建立起规范的法人治理结构 ，实行集中决 策、分级管理和专业化经营的事业部制管理体制。 企业组织结构属于控制环境范畴，它直接影响到企业 内部控制 的贯彻与执行。中石化公司建立 了股东 大会 、董事会 、监事会和经营管理机构四个法定刚性治理结构 ，从而为内部机构的建立 、职责分工 与制约 提供了基本 的组织框架 。同时 ，中石化公 司通过采取 “ 集 中政策、分散经管” 的事业部制组织 结构 ，较 为清晰地界定了有关规划 、执行 、控制和监督活动的内部控制框架 。在职能分解上强调责权利相统一 ，并 按照业务范 围组成由油 田勘探开发 、炼油 、化工和油品销售等 四个事业部为主体的利润 中心，分别管理作 为成本中心的下属分 ( 子)公 司并负责下属分 ( 子 )公 司之 间的协调 。每个事业部都独立核算 ，在经营 管理上拥有很大的 自主权，但股份公司作为投资中心保 留了预算 、人事任免和重大投资决策等权力 ，并运 用利润 、成本等绩效指标对事业部进行控制 ，从而形成 了控制主体明晰 ，责权利对称和管理效率较高的控 制体系 ( 见图 1 ) ，较好地降低了协调成本和控制成本 。 21 维普资讯 ( 二) 中石化公 司 C O S O框架体 系的内容及其控制方法 选择和构建适合企业 自身实际经营状况 的内部控制实现方式 ，是 内部控制有效实现的关键 。中石化公 司的内部控制体系严格按照美国 C O S O报告构建 ，它由三个 目标和五项要素组成 ，并把内部控制定位于综 合国内外证券机构监管的要求 ，以及有效解决委托代理关系中的委托 、受托经济责任 问题 ，由公 司董事 会 、管理层及其全体员工实施的 ，为经营活动的效率和效果 、财务报告的可靠性 、相关法律法规的遵循性 等 目标的实现而提供合理保证的过程。根据 C O S O报告的设 计原则 ，中石化公司系统运用组织 规划控制 、 授权批准控制 、全面预算控制 、会计信息系统控制 、内部审核控制 、制度控制、财务保全控制、人力资源 控制 、风险防范控制 、内部报告控制 、管理信息系统控制和内部审计控制等控制方法 ，以价值链管理为主 线 ，以平衡 内部控制结构和构建分权责任体系为切入点 ，通过与信息管理技术的融合 ，来达到内部控制的 最优化 目标 。 1 建立集 中决策 、分级管 理 的组织规划控制 组织规 划控制 是对 企业组 织 机构 设置 、职务分工 的合理 性和 有效性所进 行的控制。企业 的组 织机构有 三个 层面 ：一是法 人治 理结 构 问题 ，涉 及 公 司 董 事 会 、 监事会 、经 理 的 权 责 分 派 体 系 ； 二是组织结 构设计 ，主要是 构建 公司运 行的执行 管理与经 营任务 体制 ；三是 职 能分工 ，主要 通过 “ 不相容职务相分离”来落实部门 与岗位责任制。 图 1 中石化公司 C OS O 内部控制体 系 从法人治理结构看 ，中石化建立 了股东大会 ( 权力机构) 、董事会( 决策机构 ) 、监 事会 ( 监督机 构) 、总经理层 ( 日常管理机构) 四个基本组织框架 ，就其成员构成 、职权 与责任进行 了严格规范。在成 员构成上 ，引入了独立董事制度 ，对独立董事的担任条件及职权范 围予以明确界定 。在权责分派体系上 ， 作为所有者的中石化股东，将本应 由他们拥有的契约控制权的绝大部分授予了董事会 ，董事会基于其下属 的战略委员会 、审计委员会和薪酬与考核委员会等三个专业委员会 的建议 ，行使聘用 和解雇高层管理人 员、重大投资 、兼并和收购等战略性的 “ 决策控制权” ( 一般剩余控制权 ) ，并将 日常 的生产、销售、雇 佣等 “ 决策管理权” ( 特定控制权)只授予 了公司经理层 ( 包括各事业部 ) ，却没有授予作为成本中心的 分 ( 子)公司。 从组织结构看 ，与集权模式相对应 ，为保证高层集 中精力做好战略决策和长远规划，中石化采用事业 部制的组织结构类型，基于其产品结构和经营范围，分设油 田勘探开发 、炼油 、化工和油品销售等 四个事 业部 ，各事业部按所辖业务范围下设若干分 ( 子 )公司，中石化与事业部之间、事业部与分 ( 子)公 司 之间均采用经营承包方式 ，以层层落实委托 、受托控制责任。 从其职能部门机构设置关系看 ，其 l 3个职能部 门相互独立 ，均按照 “ 不相容职务相分离”建立 ，其 职责范围没有重叠和交叉 ，以确保国家政策、方针贯彻执行和公 司目标分解 、落实的执行效果 。无论是职 能部门、各事业部以及下属分 ( 子 ) ，都制订了较为科学规范的人员选拔 、聘用机制 ，以保证员工素质满 足岗位工作 的需要。 2 加强网络化 、全过程 的全面预算控制 22 维普资讯 全面预算包括是业务预算 、投资预算 、资金预算和财务预算 四部分 ，是企业 内部控制系统 的重要组成 部分 ，也是企业对其分 ( 子)公 司、职能部 门的责任进行集 中控制 的重要工具 。中石化公 司通 过把所有 业务活动全部纳入预算管理，把预算嵌入到 “ 授权指 引” 和 “ E R P ”系统 中，使所有授权均为预算 ( 计 划)项下的授权 ，规范了每项业务流程中预算 的编制 、上报 、批复程序，加强了预算执行监督考核工作 ， 从而使各部门和各个分 ( 子 )公司 ，都把预算作 为约束 日常业务和推动优化经营管理的重要手段 。在预 算责任体系上 ，中石化公司层面建立了由董事会审查年度财务预算 、各事业部和各职能部 门监控预算执行 和分 ( 子) 、研究院等全面落实预算目标的预算管理体系；分 ( 子)公司层面建立了分级预算网络，以中 原油田分公司来说 ，其建立了分 ( 子 )公司 、采油厂、油藏经营管理 区和采油 区 ( 队)为主体 的四级预 算 网络 ，从而形成了 “ 横 向到边 、纵 向到底” 的全员 、全过程 、全方位 的预算责任体系 ( 见 图 2 ) 。 3 构 建 以 “ 授 权 指 引 ” I预 算委 员 会 f 预 算 办 公 室 - 【 E R P 信 息 系 统】 Y f j J 【 分 析 办 公 室1 l内 部 审 计l 一 级 预 算 中 心 【预 算 调 整 】 f 、 r 二 级 预 算 中 心 预 算 控 制 】 I 毕 马 威 审 计l t i t l 【 经 济 活 动 分 析 】 三 级 预 算 中 心 【 预 箅 执 行 结 果 】 t ； 、 ， f 【 内 部 考 核 、 兑 现 四级 预算中心 预算编报 、下达 _预算控制 、 执行 一预算分析 一预算考核 图 2 中原油 田分公 司预 算控制网络 图 为核心的授权批准控制 为提高运营效率和最大限 度地规避风险 ，中石化公 司针 对 内控制度所列业务流程 ，运 用定性 控 制 和定 量控 制 的方 法 ，以控制点上的管理和决策 权 限 为重 点 ，通 过 权 限 指 引 构建 了 “ 五层 两级 ” 的 梯形授权体系，并基于一级法 人的经营管理体系 ，将下属分 ( 子)公司 的权限较多地集 中 在经理一级 ，只将少数授权至 副经理和处室负责人 ，通过 明 确执行部 门以及与之对应 的会 签部门或复核岗位 ，进一步落 实控制责任。 ( 1 ) 权限指引 的体系构架 权限指引 是 内部控制手册 的附则 ，按照 “ 规范描 述” 和 “ 系统管 理 ”原 则 ，采 用矩 阵式 表格 ，从横 向 、纵 向两个指 标体 系进 行描 述 。横 向是 五层 两级 权 限系 列 ，五层 即权 限 的一级 科 目， 从公司最高权力 机构股东大会到董 事会 、总裁 总裁 班子 、事业部 职能部 门主任 、分 公 司经 理 经 理 班子逐层递减 ；两级 ，即上述五层第一 个一级科 目下 再细分 成第 二级 科 目，即董 事会再 对董 事长 的 授权 ( 2 1 ) ，总裁 总裁班子再对 高级副 总裁 财务 总监 ( 3 1 ) 、副总 裁 ( 3 2) 、总 裁助理 各 总师 董事会秘 书 的授 权 ( 3 3) ，事业 部 职 能部 门 主任对 副 主任 的授 权 ( 4 1 ) 、分 公 司 经理 对 副经 理 ( 5 1 ) 、分公 司处 室负责人 业务经 理的授权 ( 5 2 ) 。左端 为业 务 的执行部 门 ，即该项 目业 务 的具 体 办理单位或 牵头办理单位 ；右端 为会签部 门或 复核 岗位 。纵 向的权 限设 置是按照内控制度中的纵向业 务类型与流程的业务序号进行一一对应。 ( 2 ) 权限指引 的主要内容 中石化公司 权限指引 中所列权 限是指经总部批准的预算 ( 计划 )项下 的业务授权 ，包括最终的 决定权 、批准权 ( 拍板权 ) ，但不包括提议权 、拟订审核权等 中间过程的权 限。与内部 控制 系统相对应 ， 它主要包括公 司治理 、公司管理和执行三个层面的授权控制 ，形式分为 “ 一般授权”和 “ 特殊授权” 。对 23 维普资讯 于常规性的重要经济业务实施 “ 一般授权” ，并按照批准层级权利依次递减 ；对于非常规 、高风险业务则 实施 “ 特殊授权” ，从而将可能发生的风险全面纳入授权体系，避免 出现真空地带。以勘探开发投资业务 为例 ： 第一 ，公司治理层面的内部授权。它包括股东大会、董事 会、总裁 总裁班子三个层面 ，股东大会代 表全体股东的利益 ，除对重大事项有决策权外 ，其控制权还包括 ：审批中长期计划和年度计划 、大于净资 产值 5 的油田勘探开发项 目和处置大于净资产值 5 的长期股权投资项 目等。董事会在公司治理中处于 核心地位，它既要代表股东 ，为股东财富的最大化进行活动；又要代表整个公司，为公司的长远发展进行 活动。其控制权限除 了批准年度生产经营预算、年度财务预算外 ，批准小 于 1 5 的年度计 划调整和小于 净资产值 5 的油 田勘探开发项 目等。董事长是公司的法定代表人 ，他在内部控制体系 中可以批准单笔大 于 1 0 0万元人 民币的捐赠支出，签署单笔大于 1 O亿元人 民币的长期贷款合同 ，以及处置总额在 1 亿元人 民币以上的油气资产和总额在 1 亿元人 民币以上 的应收款项等事项。总裁 总裁班子除全面负责落实董事 会 的决策和公司的经营管理 ，其主要批准原油采购月 ( 季 )度计划 、年度框架采购协议 ，批 准原 油配置 计划 ，批准成品油采购的生产经营计划和各事业部 的成本和费用预算等 。 第二 ，公司管理层面的授权。它是指事业部或职能部门主任 的控制授权 ，其权限除了确定总部组织集 中采购的供应商、批准单笔大于 1 0 0万元人 民币的总部直接采购项 目、批准成品油采购月 ( 季 )度配置 计划 、分解批准各分公司成本和费用预算 以及批准各分公司销售计划外 ，还有权批准长期借款和融资租赁 内部分割协议 、批准长期借款和融资租赁本息偿还计划 、批准各分公司设立账户、批准各分公司货币资金 总量指标 ，以及审批原油产能建设 31 O万吨、天然气产能建设 0 5 2亿方的项 目和处置 1 0 0 0万元人民 币以下的油气资产和固定资产等。 第三 ，执行层面的授权。它是指分公司经理 经理班子在 内部控制体 系中的控制权 限，其授权除 了审 批原油采购合同、境 内原油运输合同，批准一般物资采购的重大及年度计划 ，审批单笔 5 0 0万元以上的一 般物资采购 ，分解成本和费用预算指标 、批准下属单位成本和费用计划外 ，油 田企业 、炼化和销售企业经 理还分别有权审批 5 O万元人 民币以上、1 0 0万元人民币以上和 3 O万元人 民币以上的修理项 目，以及制定 原油和天然气销售价格和浮动权限等。 ( 3 ) 权限指引 中的 “ 转授权”机制 权限指引中的 “ 转授权” 只适用于那些暂未 明确设 置权 限的业务 ，中石化公 司对 “ 转授权 ”业务实 行权 限下授但责任并不下移 ，由授权人对授权事项负最终责任。其 “ 转授权 ”范 围和方式严格界定于 以 下事项 ： 第一 ，对股份公司内部单位之间通过财务公司进行统一结算 ( 如采购 、运输 、销售等 ) 的收付款业 务 、股份公司上下级单位之间的款项缴拨业务 、在总部批准额度 内的关联交易收付款事项的审批权 限，允 许企业进行一般性书面转授权。 第二 ，油田、销售企业可视情况和需要 ，对在管理费用项下列支 的差旅费 、办公费、会议费 、业务招 待费 ，以及在其他费用项下列支的该四项费用的批准权限进行书面转授权 。以上两类转授权按照授权人对 授权事项和被授权人的行为负责的原则 ，要求被授权人须将行权情况按月书面报授权人 阅知 ，授权委托书 及书面汇报应存档备查。 第三 ，在授权人长期出差、出国等情况下 ，授权人行前须召集同层级领导班子会议 ，并以会议纪要形 式明确全权被授权人。授权人对授权事项和被授权人的行为负责 ，被授权人须在授权人返回后将行权情况 书面报授权人阅知。授权委托书及书面汇报应存档备查 。 第四 ，在授权人短期 出差 、出国等情况下 ，对经其 同意办理的紧急事项 ，允许进行特殊 性书面转授 权 ，属特事特办。授权人返回后 ，如该事项已办理完毕，则授权人必须补签书面授权委托书，被授权人须 2 4 维普资讯 将行权情况书面报授权人阅知。授权委托书及书面汇报应存档备查。如该事项尚未办理完毕 ，则授权人须 亲 自履行审批职责，不能再进行转授权 。 除上述四种情况外，任何构成制度性安排的其他转授权行为，必须上报总部内控办公室并说明理由， 被确认为确实需要转授权的 ，经内控办批复后方可实施 。 4 建立 以 内部控制手册 为载体的制度控制 中石化公司为加强规章制度建设 与管理 ，确保有效实施各项管理制度 ，实现管理工作 系统化和规范 化 ，促进生产 、技术 、经营活动顺利进行 ，在实施 内部控制过程 中，还在 清理 内部原有规章制度 的基础 上，制定了与 内部控制手册相配套的 ( 内部控制手册)配套规章制度汇编 ，其包含的 1 2 6个规章 制度分目录、索引和正文三部分， 均标明了与 内部控制手册相对应的业务流程，并与手册同步更新， 保证了制度的时效性和执行力，从而形成了以 内部控制手册为载体、( 内部控制手册)配套规章制 度汇编 为补充 ，并与其他管理制度一起 ，共同构成 了中石化公司的内部控制制度体系 ( 见图 3 ) 。 5 建立健全风险防范控制 针对各个风险控制点中石化建立起有效 的风 险管理系统 ，它通过风险预警 、风险识别 、风险 评估 、风险 控制 、风 险报 告 等措 施 ，对 财务 风 险、经营风 险和合 规风险进行 全面防范 和控制。 其控制方法突出体现在销售业务 的信用控制、采 购支出业务 的市场准入 、招投标 、合 同控制 以及 资金业务管理等环节 。 6 打造先进的 E R P管理信息系统控制 中石化公 司的管理信 息系统既有会 计核算 、 资金管理 、物资管理等分业务 自成体系的管 理信 息系统，目前又正在规划实施与这些信息系统高 度集成并 以财务管理 为核心 的 E R P管理 信息 系 统。截止今年 3月份 ，已有 4 0家企业正式上线运 规章 制度 COS O框架 图 3中石化公 司制 度控 制体 系 行。它通过把不同业务部门的人员统一在 E R P系统上进行业务操作 ，使业务数 据一经录入 ，即可对企业 产、供 、销各环节完全集成 ，按相应 的业务流程 和规范 自动生成物流 、资金流和信 息流 “ 三流合一” 的 相关信息 ，并适时传输到中石化公司总部统一 的数据仓库 中进行监控和分析 ，保证风险始终处于 “ 受控 ” 状态。特别是 E R P系统中所有授权都是基于 “ 预算项”下的授权，并将企业的整体 目标分解为具体的控 制项 目和明确 的控制标准 ，适时评价经济业务 的价值链过程 ，作为成本控制及绩效考核的基础 ，实现了预 算 “ 硬约束” 的功能。其控制方法如图4所示 。 7 建立科学完善的内部控制检查评价与考核机制 为了加强企业 内部控制 ，提高管理水平 ，正确评价与考核 内部控制 的运行情况 ，中石化公司遵循 国内 外资本市场监管要求，根据 内部控制手册的有关规定，制定颁发了 中国石油化工股份有限公司内 部控制检查评价与考核暂行办法，并于 2 0 0 6年 8月 1日起开始执行。中石化公司内部控制检查评价与考 核工作由公司内部控制领导小组统一领导 ，内部控制领导小组办公室负责组织实施 ，并实行 “ 总部检查 评价” (包括 “ 股份公司年度综合检查评价” 和 “ 审计部独立检查评价” )和 “ 单位 自查评价 ” (包括 “ 企业 自查评价”和 “ 总部部 门自查及对 口抽查评价” )两级检查评价体制 ，从而在纵向上形成 了由股份 公司内控领导小组检查 、股份公 司总部各职能部 门自查及对 口抽查 ，以及 分 ( 子 )公 司 自查组成 的三级 监督网络 ；在横向上形成了由派驻 的内控检查组 、股份公司各 职能部 门、分 ( 子 )公司分别提交综合 评 2 5 维普资讯 图 4 中石化公 司成 本控制与绩效考核体 系 价报告，再由股份公司内控领导小组最终形成年度综合评价报告并报董事会核准的二级报告制度 ，做到程 序规范、依据科学 、报告准 确。同时，根 据考评需 要 ，分 别从 内部控制 环境评 价 、单 位 自查情 况评 价 ( 企业 自查情况评价 总部部门 自查及对 12 1 抽查情况评价) 、业务流程综合检查评 价、内部控制 日常工作评 价、风险评价等方面，绘制 了完整、规范的评价流程 ，使 内部控制评价体系始终遵循统一的方法步骤，确 保了监督 、考评 的公正性。 此外 ，公司对 E R P单轨运行企业业务流程的检查 与评价做了特别说 明，指出原则上实行业务流程在 线检查评价 ，按照 ( E R P单轨运行企业业务流程检查工作底稿 中规定的 “ 检查方法” ，检查 E R P系统 中业务流程和审批权限的设置及执行是否符合 内部控制要求。对财产清查 、盘点 、资产处置、八项减值准 备计提、往来款项核对 、资金支付 、非经常性 资本支出等业务及控制事项 ，必须检查线下审批手续是否齐 全 、有效 。对缺少必要的线下审批手续 ，或线下审批手续不符合 内控手册要求 的控制点视为 “ 未执行”， 扣除控制点相应的全部分值。对 E R P单轨运行企 业未实施 的功 能模 块相应业务流程 的检查评价 ，按照 非 E R P企业业务流程检查工作底稿 执行 。 为了顺利地推进公司内部控制检查评价与考核工作的开展 ，内控办公室在公司各有关专业领域 内公开 选拔若干名业务骨干 ( 包括 I T专业人员 ) ，组建 内部控制专业人员 队伍 ，并定期进行培训 ，经考试合格 者颁发 “ 内控专业人员” 资格证书。年度综合检查评价时，以 “ 内控专业人员” 为主组成检查评价小组 ， 对各单位进行现场检查和评价 ，各类检查评价结果必须 由 “ 内控专业人员” 签字确认 ，确保年度综合检 查评价的独立、客观和公正 。 其年度综合检查评价 内容及评分标准详见表 1 。 三、中石化股份公司 C O S O内部控制框架体系的实施状况与对策 ( 一 )中石化公 司实施 C O S O内部控制框架体系的特点 中石化公司按照现代企业制度的要求和与国际规范接轨的原则 ，充分依托 自身已有的管理优势和国际 上被广泛认可的 C O S O框架基础 ，在国内同行业 中没有成熟经验可以借鉴 的情况下，为搞好 内部控制的建 26 维普资讯 表 1 中石化公司年度综合检查评价内容及评分情况表 年 度 内 部 单 位 业 务 内 部 风险评价 综 合 控 制 自 查 流 程 控 制 会计信息质 量风 险评 价 ( 包括 会计 l ， r 一般性控 制风 险评 价 ，通 过检 查 重 大事 件 或 检 查 环 境 情况 综 合 日 常 工作整体 情况 风险 评价 、影响 税前 l ， r 系统的相关控制点在设计 、实施 、 事 故 风 险 检查 工作 利 润风险评 价 和其它 会计信 息质量 运行等方 面的有 效性 ，评价 相应 1 ，r 内容 评价 评价 评价 评价 评价 风险评价三方面 内容 ) 系统 的安全性 、可靠性 和合理性 一 般风险 ：扣减综合检查得分 的 5 不进行 重大风险 ：扣减综合检查得分 的 1 0 评分 量化 2 0分 7 O分 l O分 显著缺 陷：扣减综合检查得分 的 5 0 标准 评分 实质漏洞 ：综合检查得分为零 当出现多个风险评价结果时 ，按扣减 比例 累加结果对综合检查量 化评分进行修 正 设和实施进行了许多开创性的探索。一是准确把握 C O S O内部控制框架体系的内涵 ；二是科学确定建立内 部控制的基本原则，包括： 合规性原则、全面性与系统性原则、内部牵制及不相容原则、权责明确、奖惩 合原则、成本效益原则 、可操作性原则、包容性原则和信息反馈原则八个方面 ；三是把 内部控制建设作为 项 目管理进行推进 ；四是通过全员培训提升内部控制理念等。 ( -) 中石化公司 C O S O内部控制框架实施状况评价 2 0 0 5年中石化公司就已初步建立了较为规范的内部控制评价体系 ，并规定 自当年起 。每半年要根据 总部统一制定的检查方法和评价标准，对下属企业的流程控制和权限控制情况进行量化评价并提 出整改意 见 ，督促 内部控制制度的落实。每个分 ( 子 )公司的综合得分 = 分 ( 子)公 司应该执行的点数 一未执 行 的点数 分 ( 子 )公司应该执行的点数 1 0 。 按照 内部控制评价体系的内容和要求 ，中石化公司于 2 0 0 5年上半年对所属 6 5家企业 的内部控制执行 情况进行 了检查和评价 ，其 中，流程控制评价 的平均得分为 9 0 6分 ，平均分 以上的企业有 4 3家 ；权 限控 制评价的平均得分为 8 8 2分 ，平均分以上的企业共 3 5家。其 中油 田企业 5家 ，炼化企业 l 2家 ，销售企 业 l 8家。从这次检查和评价的结果可以看出，无论是流程控制还是权 限控制 ，各企业都存 在一些差距和 不足，但总体看 ，流程控制普遍好于权限控制。因此 ，如何确保权限控制的持续性和有效性 。就成为制约 内部控制效用发挥的重要因素。 通过这次检查发现，中石化公司通过实施 内控制度有效地促进 了企业管理 。有的单位以内控制度为准 绳 ，清理 、修改或重新 出台了一系列专项管理制度 ，并把这些制度汇编成册 ；有 的企业 以网络 图表 的形 式，按业务管理行为的步骤和岗位，绘制了 工作程序、业务流程手册 ，再造了业务流程；有的企业通 过搭建内部控制网络办公平 台，建立了 “ 内控管理 网上签批子 系统” ，方便 了远离机关 的业务单元 ，提高 了审批效率 ；有的企业把内控制度与 H S E、I S O管理一起纳入到一体化管理体系 ，将相关权 限控制嵌入到 E R P和全面预算管理系统 中，促进了内控制度与其他现代管理方式 的融合 ；还有 的企业对照 内控制度要 求 ，重新规范了采购合同审批单位 、借款单 、报销单 、价格变动审批单 、赊销审批单 、月度存货盘点确认 表等 ，使审批程序和责任人一 目了然 。但是 ，由于内控制度执行的时间还 比较短 ，各级管理人员对 内控制 度 的理解把握还有所欠缺 ，宣传培训也没有完全到位 ，每个分 ( 子 )公 司在执行 内控制度上都或多或少 存在着一些不足。为此 ，中石化股份公司内控办公室依据检查中发现的问题 ，集中进行 了答疑解惑 ，收到 了较好效果 。 我们对这次内控检查 中涉及 3 2个业务流程执行 中存在 的问题 ，按 未执行控制点的多少进行 了统 计 2 7 维普资讯 ( 见表2 ) ，由此可以看出，一般物资采购供应、修理费用管理、存货管理、人工成本管理、应收款项管 理、货币资金管理、以及管理费用、营业费用、业务外支出管理和资本支出业务、持续性 ( 经常性)关 联交易、信息资源管理等 1 0个业务流程 的未执行控制点企业 占到了抽查企业的 6 0 以上 ，出现 问题较多 的业务流程又集中体现在常规性业务 ( 一般物资采购 、人工成本管理 、货币资金 、应收款项 ) 、大宗资本 运营业务 ( 资本支出业务 、续性关联交易) 以及信息资源管理业务等 三个方面 ，这些都是近年来诱发和 导致经济案件 发生的高风险领域。 表 2 中石化公司内控检查未执行控制点情况一览表 未 执行控 占l曲查企 未执行控 占抽查企 序号 邂务瀛程 序号 业务流程 毹蔑蹙泣| 盘 电 诚 t 、 制点企业 业比例 ( ) l 原油采购业务流程 3 4 6 2 1 7 筹资业务流程 7 l 0 7 7 2 原油配置运输业务流程 3 4 6 2 l 8 货币资金管理业务流程 1 6 2 4 6 2 3 一般物资采购供应业务流程 2 0 3 O 7 7 1 9 资本支 出业务流程 1 4 21 5 4 4 一般设备物资代理进 口业务流程 3 4 6 2 2 0 勘探开发投资业务流程 2 3 O 8 5 成 品油采购业务流程 6 9 2 3 2 l 应 收款项管理业 务流程 1 6 2 4 6 2 6 油气生产成本管理业务流程 2 3 O 8 2 2 存货管 理业 务流程 l 8 2 7 6 9 7 炼化征税成本管理业务流程 7 1 0 7 7 2 3 长期股权投资管理业务 流程 5 7 6 9 8 商 品流通 费用管理业务流程 6 9 2 3 2 4 固定资产管理业务流程 9 l 3 8 5 9 修 理费用管理业务流程 1 9 2 9 2 3 2 5 无形资 产管理 业务流程 2 3 O 8 持续性 ( 经常性 ) 1 0 人工成 本管理业 务流程 1 7 2 6 1 5 2 6 1 4 2 1 5 4 关联 交易业务流程 l l 科技开发费管理业务流程 9 l 3 8 5 2 7 合并会 计报表业务流程 3 4 6 2 管理 费用、营业费用 、 1 2 1 5 2 3 O 8 2 8 信 息系统管理业务流程 8 l 2 3 l 业务外支出管 理业务流程 l 3 原油 、天然气销 售业务流程 3 4 6 2 2 9 信 息资源管理业务流程 l 3 2 O 0 o 1 4 一般产品销售业务流程 1 0 l 5 、 3 8 3 0 生产调度运行业务流程 9 l 3 8 5 1 5 成品油零售管理业务流程 3 4 6 2 3 l 生产经营统计业务流程 9 l 3 8 5 1 6 成品油直销及分销业务流程 6 9 2 3 3 2 内控制度的检查与评价业务流程 6 9 2 3 众所周知 ，内部控制主要针对一般性与常规性业务活动而设计 ，即使设计了完善有效 的内部控制 ，由 于受执行者工作失误 、判断失准或营私舞弊影响 ，仍会 限制其有效程度 的发挥 ，甚至失去控制作用。中石 化公司内部控制执行 中存在的上述问题 ，一定程度上反映了内部控制制度本身固有的局限性 。特别是授权 控制作为一项渗透性控制 ，其权责定位和功能范 围存在着 “ 弹性”空间 ，合理适度授权 只能基于前期业 务经验或对最优势和最劣势判断的假定。作为一个动态变 量，随着 中石化 公司战略 目标 和业务范 围的变 化 ，必然存在着控制和反控制的 “ 搏弈” 。此外 ，中石化公司的内部控制设计基于合理但有 限的穿行测试 的结论之上 ，对上述未执行控制点较多的流程控制，其穿行测试的科学 、合理和有效性还需要进一步验证 和补 充 。 由于这次检查评价是中石化公司实施 C O S O内部控制体系以来的首次，各检查组在检查方法和评价标 准上不尽一致 ，检查范围也仅限于 2 0 0 5年发生的业务 ，另外 ，还有部分流程没有全部走通 ，存在着 “ 业 2 R 维普资讯 务未发生 ( 或剔除控制点) ”现象 。因此 ，这次量化评价结果并不 能全面反 映企业 内控制度 的实施情况。 但是 ，各企业在此次检查 中找 出的差距 和不 足，对树立 “ 任何 控制点的疏漏都可能导致风险 ” 的意识 ， 努力 向 “ 1 0 0分” 的控制 目标迈进仍然具有重要 的意义 。 ( 三 )中石化公司 C O S O内部控制体系实施 中存在的主要问题 从 中石化公司 当前 实施 C O S O内部控制框架体系的运行情况来看 ，存在着下面一些需要解决 的主要 问题 ： 1 内控环境存在差距 。一些企业 由于机制不顺 ，基础管理工作薄弱 ，导致 内控环境、 日常管理跟不 上企业发展 的需 要。一些 重要 业务 ( 如原油采购 、材料采购 、销售等 )缺少必要 的监督制约 ，不符合 “ 不相容部门 ( 岗位 )相互分离” 的内控要求 ； 2 分级授权制度未能得到严格执行。在资金支出环节存在着越权审批付款的问题 ，费用支 出上有少 数企业超预算支付或变相越权支付的现象 ； 3 关键控制点执行不到位。一些企业没有严格执行投资、物资采购、维修、技改技措和科研 开发业 务的招投标控制程序 ； 4 信息管理普遍存在缺陷。主要表现为 ：许多企业没有制定信息分类 、分级标准 ，信息基础管理薄 弱 ；一些企业没有及时组织 、汇总、归纳信息需求 ；少数企业的信息资源还滞留在某个部门或个人 ，没有 得到有效利用。 中石化公司 C O S O内部控制框架体系的实施仅有两年时间 ，作为一个新生事物和一项系统工程 ，其 内 控理念 、内控方式仍处在不断规范、提升阶段 ，员工对控制环境、信息与沟通等角色定位和职责履行还有 一 个 自我适应和 自我完善 的过程 ，运用业务流程控制来规范各级管理者及全体员工行为，使 内部控制成为 落实 “ 过程控制” 目标的现实选择还有许多工作要做。 ( 四)中石化公 司进一步完善内部控制的建议和措施 1 不断总结经验 ，深化对 内控制度的认识 首先 ，控制 目标趋 向更高层次的战略控制 目标 ，中石化公司也要随着业务提升 ，把内部控制由关注传 统的业务执行 的合法性和合规性 ，向关注业务执行效率 以及风险控制转变 ，以实现对实体经济进行科学管 理和风险防范的内在要求。其次 ，控制方式趋向信息技术的集成和优化。第三 ，控制结构趋向逐步补充和 扩展 的过程。第四 ，控制对象趋向于对 “ 人 ” 的控制。第五 ，内部控制理论趋 向与公司管理和公 司治理 相融合。 2 引导员工提高认 同感和参与度 ，夯实实施内部控制的基础 一 个 良好的内部控制系统 ，应能确保公司内每个人均清楚地知道 自己所拥有 的权力和承担的责任 ，为 企业的总体 目标 的实现 ，认真履行 自己的职责 。内部控制要的是效率而不是屈从。 3 进一步完善权力制衡机制 ，有效控制和规避风险 C O S O内部控制框架认为在现代 经济环境下 ，虽然 内部控制对企业 经营管理者仍 具有十分重大 的意 义 ，但却不能只把 内部控制与经营者联系在一起 ，除经营者外 ，内部控制对企业的董事会 、立法和管制机 关乃至众多的其他利害关系人 ，都有着重要的影响。因此 ，在构建内部控制体 系时 ，应当使企业所有利害 关系人对 内部控制 的理解有共同的基础 ，使所有企业利害关系人都充分认识控制的必要性 。 4 发挥 E R P系统在 内部控制 中的作用 ，尽快实现 内部控制集成化 中石化公 司应进一步加强对 E R P管理子模块的开发，扩大 E R P系统的业务涵盖范围 ，保证 E R P环境 下的内部控制能够取得应有 的效果。同时 ，还要做好 E R P系统本身 的内部控制 ，以确保 系统运行和数据 2 9 维普资讯 库安全。特别是要加强对实施 E R P后如何发挥内部审计功能的探索研究，做好基于 E R P环境下的内部审 计模块开发和与内部控制在系统中的有序衔接 ，准确界定二者的功能边界 ，加强对 内审人员 E R P应用培 训 ，实现 内部控制的集成化管理。 5 把握 内部控制体系关键环节 ，不断提升内部控制质量 中石化公司目前实施的内部控制 ，其整体框架仍没有脱离会计 、审计 的范畴 ，仍存在诸如集体舞弊 、 成本过高等固有限制。为此 ，既要克服片面地理解 内控制度 ，如制定细则时机械地照搬照抄 ，只重视权 限 审批 ，不重视业务流程控制 ，以计划审批代替过程审批 ，认为内部控制只是财务部门的事等弊端 ，也不能 用内部控制代替专业管理 ，甚至代替高水平的决策 。 总之 ，内部控制的建设是一项长期而艰巨的系统工程 ，需要企业上下通力、内外合作 。作为我国在境 外上市的大型集团公司 ，中石化股份有 限公司一开始就站在萨班斯法案规定的起点上 ，严格按照 C O S O框 架构建其内部控制体系 ，并将其结合引用到 E R P系统中，在实践 中进行 了积极 的探索和有 益的尝试。虽 然还存在一些问题和不足 ，尚有待于进一步发展和完善 ，但其 在内控制度方面所作 的理论探索和运行实 践 ，特别是将国际通行作法与企业实际情况有效结合的成功经验 ，对于我们开展 内部控制的理论研究 以及 对其他企业建立和完善内部控制 ，并将 内部控制作 为企业长期推行的有效机制 ，都具有积极的借鉴参考 作用 。 参考文献 ： 限于篇 幅，本文参考文献略 。需要者请联 系第一作者 c h e n j u n w h o t ma i l c o in 。 S t ud y Re p or t o n t h e I mpl e me n t a t i o n o f COS O I i nt e r n a l Co nt r o l Fr a me wo r k Sy s t e m I n Ch i na Si n o pe c Co r p C H E N J u n ，L I U Y i n g j i ，Z HE N G Ha i h a n g ( C a p i t a l U n i v e r s i t y o f E c o n o m i c s a n d B u s i n e s s ， B e i j i n g 1 0 0 0 2 6 ，C h i n