2009年度社会科学重点研究课题申请书(社科联).doc

日照市社会科学重点研究课题申请书课 题 类 别 社会科学重点课题课 题 名 称 关于创新土地经营流转机制的研究课 题 负 责 人 张念明填 表 日 期 2009年4月 20日照市社会科学界联合会印制课 题 负 责 人 基 本 情 况姓 名张念明 年 龄43性 别男职 务副校长 职 称所学专业经济管理工作单位日照市委党校电 话8306272通讯地址日照市海滨5路手 究专长区域经济发展、城市竞争力邮政编码276826主 要 科 研 成 果主持完成省社科规划课题一项、市政府重点研究课题两项、全省党校系统课题一项，在省级期刊发表论文两篇。课题主要参加者基本情况姓名性别年龄职称工 作 单 位主要科研成果（可另附页）邵明昭张锡恩刘林男男男395930讲师教授、博导讲师日照市委党校山东大学政治与公共管理学院山东大学政治与公共管理学院参与完成省社科重点课题两项、省政府委托课题一项、市政府社科重点研究课题两项，主持完成全省党校系统课题两项，在省级以上期刊发表论文11篇。申请课题名称关于创新土地经营流转机制的研究国内外研究的现状、研究本课题的意义、解决的主要问题及研究的基本思路研究现状：一、关于农村土地流转的客观必然性 农用土地流转具有客观必然性，这一点理论界已达成共识。学术界从不同的角度阐述了土地流转的必然性。例如，陈锡文认为扩大内需，最大潜力在农村。农村发展的新一轮引擎是土地流转。厉以宁认为农业适度规模经营是发展现代农业、提高农业生产力的内在要求。国家农业部农村改革试验区办公室朱守银研究员认为随着农民工进城规模的逐渐扩大，拥有土地使用权的农民和农户主要劳动力因外出务工而荒废土地现象日渐严峻，而一些致力发展农业经济的农户或商人却没有足够可使用的土地。正是在这一矛盾的前提下，中央提出健全市场促进承包经营权的流转。社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘认为土地要加速流转主要基于两个原因，第一个原因是农村现在有许多农民离开了土地，这些土地必须耕种，那么土地必须进行流转。第二个问题是土地规模经济问题，认为土地必须规模经营， 所以要进行土地流转。王东京教授认为土地经营权流转是解决当前农民致富慢、农业水平低这一难题得关键。罗必良认为土地流转将开启城乡一体化的新路径,有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。冷崇总认为农用土地的流转是农村产业结构和就业结构变化的要求，是农户人口的变动和劳动力增减的要求，也是规模经营的要求。王利明则认为农用土地流转，特别是土地承包经营权的流转有利于实现土地的价值，有利于推动我国农村市场化的进程，有利于提高土地效益和土地利用率。 二、关于当前农村土地流转的主要形式目前学术界提出的土地使用权流转的形式至少有转让、转包、入股、抵押、互换、出租、反租倒包、托管、退包、赠与、继承、联营、“四荒”土地使用权拍卖、竞价承包、出让、征用等。丁关良认为农村农用土地使用权出让方式有四种：农用土地使用权承包；农用土地使用权租赁；农用土地使用权入股；农用土地使用权抵押。常金海等则总结了一些地区自发进行的土地流转创新探索的经验,具体包括“两田制”、“反租倒包”、“土地信托”、“土地股份合作”等形式。易可君根据土地流转行为主体把各种土地流转划分为两种: 一是分散土地流转, 包括转包、出租、转让、抵押和拍卖等; 二是集体土地流转, 包括“两田制”、经营权股份合作制、反租倒包和“四荒”拍卖等。这些形式的土地流转主要依靠村集体组织来实现。楼惠新等人则根据诱因的差别, 把土地流转模式划分为四种: 一是城郊型, 即由于农村劳动力转移和土地征用, 由于农户个体、村集体或者企业根据经营需要而引发的各类土地流转; 二是一般农村型, 即由于人口的变动和部分农民外出而引发的小规模和短期的土地流转;三是产业结构调整型; 四是土地整理。三、关于当前农村土地流转的制约因素林毅夫指出土地的初次分配由社区成员身份决定的规定使得农民一旦选择离开农村社区进入城市定居,就会永久丧失一切土地权利。党国英认为法律规定方面的缺陷导致了土地所有权不明晰,其结果是在农村社区内没有一个明晰的土地“所有集体”或其代理人可以得到“所有者”应该得到的收益权和完整的处置权。钱文荣指出农村经济市场化程度不高影响了土地流转的效率 。于传岗认为一是民工流转土地利益补偿低导致土地流转短期化；二是政府职能在土地流转补偿上的缺位束缚土地流转。马晓河、解安、义旭东等人认为农村社会保障机制缺位, 农地的保障功能及其弱化的长期性和渐进性制约了土地的加速流转。马晓河等人认为市场中介组织匮乏, 使得土地流转机制不完善。杨雄芽、谢斌、曹鸣风等人认为农村金融体系无法满足土地流转发展的需要, 农村金融信贷管理体制与农村土地流转后的资金需求不配套。浙江大学卡特研究中心与浙江省农业厅联合调查组的调查表明农户自发流转土地, 寻找转包对象面临着较大的搜寻成本, 私下完成交易又面临着较大的谈判成本以及履约成本。王瑞雪、 陈银蓉认为由于农村土地地块零散, 也不利于土地流转，另外土地流转中农民利益受到侵害, 也影响了农民对土地流转的经济预期。林浩滨、何亦名认为农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权, 缺乏土地租赁权和抵押权, 土地收益索取权不完整、不清晰。周先智认为受户籍制度改革滞后的制约, 农民集体成员身份的封闭性、多变性, 阻碍着土地使用权的流转。四、关于创新土地流转机制问题针对当前土地流转中存在的问题和制约因素，学术界提出了一些有价值的思路。厉以宁认为当前土地承包办法应根据情况变化调整完善，合理科学配置土地资源，鼓励地方探索土地承包权的各种有效流转形式，包括在不改变土地的农用地性质前提下发展农民以承包地入股的股份合作制。还应改革农村宅基地管理制度，宅基地及其上面建造的住宅当前既无法流转，又不能抵押，制约了农民土地权益的实现，不仅不利于农民致富和农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。厉以宁主张农民以土地入股，由农民组成农业合作社，跟龙头企业建立市场化的契约关系，从商业角度来进行订货、供给原料、帮助搞农业产业化，使农民在经济建设与土地使用的矛盾中能获得长期利益，来保证他们的生活需要，保证社会的和谐稳定。陈锡文强调农地流转首先要落实和保障农民的土地权益，重点做好两方面工作：对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益；对承包地地块的确权、登记和颁证工作。黄祖辉认为应完善农村土地产权关系和土地治权结构,明确土地流转利益主体,从而保障土地流转合法利益。石霞、张燕喜、张红宇、刘玫、王晖等提出把农用土地股份化，从而实行股份制或股份合作制的思路。邓大才、范恒森提出农用土地使用权的证券化的思路，认为土地的证券化，为土地流转设立了一个新的载体，增加了土地的灵活性，扩大了土地的流转范围，为农业生产筹措了发展基金，另外土地证券化有利于大资本流入农业和规模经济的形成以及机械化程度提高，提高了土地的利用效率。参考文献：1、林毅夫:再论制度、技术与中国农业发展,北京大学出版社,2000。2、林毅夫:农村现代化与城市发展,领导决策信息2001 年第9 期。3、陈锡文:试析新阶段的农业、农村和农民问题,宏观经济研究,2001 年第11期。 4、党国英:当前中国农村土地制度改革的现状与问题,华中师范大学学报(人文社会科学版)2005 年第7期。5、马晓河、崔红志:建立土地流转制度,促进区域农业生产规模化经营,管理世界,2002年第11期。6、陈湘珍:适度规模经营是农村经济发展的有效形式,唯实，2009年第1期。7、王春超、李兆能：农村土地流转中的困境:来自湖北的农户调查，华中师范大学学报(人文社会科学版)2008第4期。8、刘韬：土地流转配套政策应跟上，经济研究参考2009第6期。9、黄祖辉、王朋：农村土地流转:现状、问题及对策，浙江大学学报(人文社会科学版)2008第二期。 10、方立明：规范农村土地流转 推进新农村建设，中共浙江省委党校学报2008 年第5 期。11、鞠畅、王晓东：基于城乡统筹的重庆市农村土地流转研究，国土资源科技管理2008第三期。12、冯周卓、赵凡：关于创新农村土地流转机制的调查与思考长沙铁道学院学报(社会科学版)2008第三期。13、钱忠好: 中国农村土地制度变迁和创新研究,北京:社会科学文献出版社,2004 年。 14、常金海、刘建军:当前农地流转中存在的主要问题及成因分析以潍坊市为例理论学刊2005 年第1期。 15、张红宇:中国农村的土地制度变迁, 北京: 中国农业出版社, 2002 年。16、徐汉明:农民土地产权制度安排的缺陷分析, 江汉论坛2005 年第1 期。17、王景新：中国农村土地制度的世纪变革,北京:中国经济出版社,2001 年。18、钱文荣:农地市场化流转中的政府功能探析基于浙江省海宁、奉化两市农户行为的实证研究, 浙江大学学报(人文社会科学版) 2003 年第5 期。 19、吴雨才、叶依广:农村土地制度改革与农村经济发展,农村经济2005 年第8 期。20、黄祖辉:论农户家庭承包制与土地适度规模经营, 浙江社会科学1999 年第4 期。21、黄祖辉:农地股份合作制:土地使用权流转中的制度创新, 浙江社会科学2001 年第5 期。22、丁关良:农村土地承包经营权物权制度的完善设想,经济问题,2001年第1期 。 研究本课题的意义：改革开放以来，特别是近年来随着经济社会的不断发展，我市的经济总量和人均收入水平都有了很大的提高，工业化、城镇化进程不断加快，但同时城乡发展的差距也在不断拉大，成为制约我市经济社会进一步发展的一个重要因素。如何统筹城乡发展，推进我市城乡一体化进程成为加快我市经济社会发展的一个重要课题。十七届三中全会指出，加快农村土地流转是统筹城乡发展，推进城乡一体化进程的一个关键环节。因此，研究如何创新土地经营流转机制这一课题对于促进我市农村土地经营流转、统筹城乡发展、推进城乡一体化具有重要的理论和实践意义。解决的主要问题：通过对本课题的研究，一是厘清有关农村土地流转的一些基本理论问题和政策问题，明确土地流转的形式、特点以及必须坚持的原则；二是了解借鉴当前我国土地流转的主要模式、各地的主要做法及典型经验；三是分析研究我国当前土地流转中存在的问题及制约因素；四是通过调查研究了解当前日照市土地流转的现状、存在问题及制约因素，在此基础上提出创新日照市土地经营流转机制的一些对策建议，为市委市政府决策提供参考。研究的基本思路：十七届三中全会通过的关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。这是我们党在我国经济社会发展进入新阶段，改革发展面临新的矛盾和问题的情况下做出的一个重大战略决策，必将对加快我国城乡一体化发展，推进我国的工业化、城市化进程发挥重要作用。一、有关土地经营流转的基本理论（一）土地经营流转的方式和特点1、土地流转的形式目前我国农村土地流转的形式大体上包括五种: （1）转包。即农户经发包方同意,将自己承包期内的部分或全部土地以一定条件转包给第三者, 承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务关系。（2）转让。即农户经发包方同意, 把自己承包期内的土地全部转让给第三者, 由第三者代替自己向发包方履行土地承包合同规定的义务。（3）互换。即农户为了便于耕种管理或者发展高效农作物, 经发包方同意, 把承包土地部分或全部调剂使用。土地互换则有两种形式: 一是由集体出面组织的互换, 二是农户之间的互换。（4）反租倒包。即按照农户自愿、有偿原则, 由乡村集体组织将农民承包的土地“反租”回来, 再承包给个人或单位经营。（5）土地股份合作。即以土地经营权证或承包人口为依据, 将农户承包土地的经营权量化为股权, 农民凭土地使用权入股, 组建土地股份合作社, 合作社对土地实行招标承包或对外租赁, 农民按股分红。目前主要有两种形式: 一是行政村或自然村的所有土地和其他资产经评估后投资入股, 然后根据评估的结果给农户配股; 二是以土地作为惟一的资产入股, 并根据一定方式(如社区成员资格、承包土地的数量和年限等)给每一个成员配股, 这种形式主要发生在非农产业比较发达的大中城市郊区或沿海地区。2、土地流转的特点目前土地流转的基本特点是: 一是参与主体多层次性, 包括乡村组织、农村经济合作组织、农民个人及工商企业等；二是土地流转方式多样性; 三是流转期限不等, 既有期限达10 年甚至30 年的长期租赁, 也有1 年至2 年的短期出租；四是涉及的行业广泛, 既有农业, 也有工商业；五是流转的规模不断扩大, 速度加快；六是土地流转的区域不断扩张, 从沿海经济发达地区向内地扩张, 但区域之间的流转差异较大。（二）土地流转必须坚持的原则1、坚持以家庭承包经营为基础的原则。2、坚持农民自愿流转的原则。3、坚持有偿流转的原则。4、坚持依法流转的原则。（三）土地流转的意义当前我国经济社会发展进入一个新的阶段，推动农村土地承包经营权流转，是加快农业适度规模经营，实现农村劳动力转移，推动我国城乡一体化以及工业化和城市化进程的必然要求。1、促进土地承包经营权流转，可以带动农民分工就业，带动农业结构向专业化、产业化和区域布局转变，加快我国工业化和城镇化进程。2、促进土地承包经营权流转，可以进一步优化家庭经营结构，带动家庭经营向企业化经营转变。3、促进土地承包经营权流转，可以进一步盘活土地资源，带动农业生产向高产、优质、高效、生态、安全的现代农业转变。4、促进土地承包经营权流转，可以进一步提高粮食生产能力，带动粮食生产方式向粮食大户规模化和区域布局转变。二、当前土地经营流转的主要模式及典型经验（一）当前土地流转的主要模式 1、土地互换模式互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。30年前，农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块。划分土地时留下的种种弊病，严重制约着生产力的发展和产量的提高。如何让土地集中连片，实现规模化、集约化经营？互换，这种最为原始的交易方式，走入了农民的视野。2、出租模式在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。其中，有大户承租型、公司租赁型、反租倒包型等。3、入股模式入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。在土地入股过程中，实行农村土地经营的双向选择（农民将土地入股给公司后，既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营），农民凭借土地承包权可拥有公司股份，并可按股分红。该形式的最大优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者，是当前农村土地流转机制的新突破。4、宅基地换住房，承包地换社保模式即宅基地换住房、承包地换社保。也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。5、“股份合作”模式这种模式是农户以土地经营权为股份共同组建合作社。村里按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地承包经营权入股。合作社按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式，年度分配时，首先支付社员土地保底收益，留足公积公益金、风险金，然后再按股进行二次分红。（二）典型经验随着政府对农村土地流转引导和服务功能的逐步加强，目前，农村土地流转的行为逐步趋于规范，主要体现在三个方面：一是由过去以农户间、业主与农户间的自发流转为主向当前的政府和市场引导与自发并重的自主流转转变；二是由过去无偿代耕向按市场规律的有偿流转转变；三是由过去依靠口头协议的不规范流转向签订书面协议的规范流转转变。同时，各地土地流转进程加快，规模逐年增大。比如上海、山东、四川、甘肃、福建、浙江、天津等地在探索土地流转机制方面都创造了一些很好的经验。1、上海农村集体土地使用权流转机制的思路框架基本形成：将按照“土地确权、两权（所有权和使用权）分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针，依据土地有偿使用原则，对上海郊区农业用地和建设用地使用权实行有偿有期限流转制度。2、山东宁阳县探索土地承包经营权流转新机制，建立起“股份+合作”的土地流转路子和“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。3、甘肃成立首个土地股份合作社4、福建三明农户土地承包经营权可抵押贷款5、浙江省温州市通过创新耕地流转模式，实现粮田向种粮能手、村级集体、专业合作社集中，并实施全程机械化服务，这些举措不仅遏止了耕地抛荒现象，还成功稳定住了粮食生产。 6、“全国统筹城乡综合配套改革试验区”之一的四川省成都市称为“新土改”的农村土地产权制度改革，正在进行。成都市正式揭牌成立了农村产权交易所。在这个交易所里，林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农业经济组织股权等农村产权均可以公开流转，获得社会资本。 7、天津宅基地换房 8、长沙建立农民专业合作组织三、当前土地经营流转中存在的问题及制约因素分析 （一）农村土地流转存在的主要问题1、土地流转违背农民意愿中央支持农村土地流转,但三令五申土地流转要尊重农户在土地流转中的主体地位,依法、自愿、有偿地进行。乡村两级只能为土地流转提供中介、信息服务,而不能越俎代庖,直接操办。当前农村出现的土地流转总体上是健康的,促进了土地要素的合理流动和优化配置。但是,在有些地区,乡村组织将土地流转看作是有利可图的事情,在利益的驱使下,违背国家政策和农民意愿,依靠行政命令强行推进土地流转,严重损害了农民的利益。具体表现:一是片面强调村集体对农村土地的所有权,忽视农户受法律保护的承包经营权,随意调整或撤销农户的承包合同,在本应分到各户的承包地中切出“机动田”,由村集体甚至村干部个人掌握,变相剥夺农户土地;二是以调整农业结构,推行土地规模经营为借口,用行政命令强行收回农民的承包地搞“反租倒包”;三是不顾客观实际,不和农民协商,采取下指标、搞摊派的办法强流硬转,造成党群、干群关系紧张;四是与民争利,随意克扣农民的转争收益,或者是租金过低;五是动用国家机器力量,对“抗拒”乡村两级命令的所谓“钉子户”采取强制手段,激起农民的公愤。2、土地流转不够规范（1）土地流转程序不规范。在实际操作过程中,有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议,合同主体不符合国家有关规定;有的地区违反土地管理法第15 条规定,随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营;有的地区先将农户的承包土地包给开发商,再回过来找农户办理租地手续,将“反租倒包”变为先“倒包”后“反租”;有的在没有获得农民授权的情况下,代表承包户签订土地流转合同,造成一亩地多份合同的现象,人为造成土地流转纠纷。（2）土地流转手续不规范。目前,农民进行土地流转大多数没有签订书面合同,只是口头协议,随意性较大。流转手续不完备,将使流转双方的权益得不到有效保障,影响土地流转工作的顺利进行。（3）土地流转运作不规范。目前,基层政府和村集体经济组织对农村土地流转引导和服务不够,多数土地流转是在亲戚、朋友、邻居等之间自发、盲目地进行,流转双方没有按照规定履行必要的手续。在有的地方,土地流转可以说处于混乱、无序的状态。3、土地流转市场发育缓慢（1）土地流转载体缺位。交易载体是指交易的场所和监督管理机构。目前,我国几乎还没有建立专门针对农民承包经营权的土地交易载体(交易所) ,想转出土地的农民由于无人接包,而不得不撂荒;想转入土地的农民由于缺乏信息,不知道到哪里去接田。随着农村生产力的提高和城乡第二、三产业的发展,进入市场流转的土地会逐渐增多。如不尽快建立土地流转载体,仍由农民进行偶然的、直接的、盲目的土地交换,势必提高土地流转的交易成本,影响土地的流转速度、规模和效益,进而影响土地资源的合理配置。（2）土地流转中介服务体系落后。农民由于受自身素质的局限,难以独立完成土地流转的全部过程,特别是一些专业性较强的环节,如评估土地使用权的价值、签定流转合同等,需要得到中介机构的服务。我国农村土地流转中介服务体系发展缓慢,资产评估、委托代理、法律咨询、土地投资、土地融资、土地保险等各类中介服务组织相当匮乏,使得土地供求双方的信息流动受阻,信息辐射面狭小,制约了农村土地流转市场的发育。（3）土地流转资本化程度低。土地与其他的资产不同,具有固定的位置,不能随便移动和分割。这在很大程度上导致了土地作为商品交易的不便。美国等西方国家通过推进土地资本化、证券化,使土地实物与土地财产权凭证分离,来解决这一难题。我国利用土地资本化来促进土地流动,目前基本上还没有起步。4、土地流转配套改革滞后（1）户藉改革滞后。目前,大多数农民在大中城市打工、经商多年,依然不能获得城市户口,少数农民获得城市户口进了城,但在建房、就业、子女入学、户口迁移、医疗等方面受到各种歧视,有不少后顾之忧。户籍改革滞后已成为影响农村土地流转的重要因素。（2）就业改革滞后。当前我国城乡劳动力尚未真正融为一体,城镇劳动力市场普遍存在拒绝农民、歧视农民、排斥农民的现象,农民无法与城市居民拥有平等的就业机会。不能在统一的市场上实现劳动力的配置,就无法实现农民就业的社会化,农村土地流转就会受到影响。（3）社会保障改革滞后。农村社会保障改革总体上进展不大,参加农村社保的农民比例非常小。在非农就业岗位和收入不稳定的情况下,绝大多数农民仍把承包地视为“活命田”“保险田”,当作非农就业的_最后退路,宁肯抛荒,也不愿意轻易转让和放弃土地。（二）制约因素分析制约我国农用土地流转的因素可以分为两大类：一类是属于农业和农村外部大环境的制约，主要是由我国的二元社会结构造成的；一类属于农业和农村内部环境的制约。1、制约农用土地流转的外部环境因素（1）农村社会保障制度不完善。在我国农村土地不是单纯的生产资料，事实上也是生活资料。土地承担了社会保障的功能，是农民能够生存的最后一道防线。因此农民不会轻易放弃土地。（2）户籍制度的缺陷性。我国的户籍制度决定了属于农业户口的农民在城市中就业会受到许多限制，这必然阻碍农村剩余劳动力的转移，从而影响土地的流转。（3）农村的基础设施滞后。农村的公路、供水、电力、邮电、电话、通讯等条件和设施相对较落后，这在硬件上也限制了土地的流转。总之，由于建国以来我们实行的是城乡不同的政策，造成了我国目前的二元社会结构，城乡间的生产要素不能合理地流动，妨碍了农用土地的流转。2、制约农用土地流转的内部环境因素（1）农地产权模糊，农民地权不完整。农用土地合理流转的前提是要有完善的产权制度。农村土地承包经营权是我国农村的一项最重要的产权制度内容。大家都认为我国目前的农地产权制度很不完善。钱忠好就指出：中国现行农地承包经营权缺乏明析性、排他性、安全性、可转让性，而且农地承包经营权权能责任利益缺乏对称性，其可实行性受到限制，国家管理也不够规范。目前学术界主流观点认为农村土地承包经营权应由法律规范为真正物权。农地产权制度不完善，使得农民所拥有的土地承包经营权（使用权）不完整，从而使农用土地流转困难。（2）农村土地市场发育不完善。这里所说的农村土地市场，准确地讲应是农村土地使用权流转市场。土地作为农村最重要的生产要素，理应通过市场来配置，但目前农用土地流转还没有充分体现市场经济规律。目前我国农用土地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构；土地交易和土地合同管理等制度体系不健全，基本上不能实现土地产权的跨区域流动。（3）农村社会化服务体系不完善。土地流转的原因之一是为了适应农业规模经营的要求，而规模经营需要社会化服务体系作为载体。但目前农村的社会化服务十分落后，“有不少地区涉农服务部门已陷于网破、线断、人散的境地，农村集体经济组织大多名存实亡，服务功能微弱”。农村社会化服务体系落后的状况也会阻碍农用土地的流转。（4）农业风险防范机制不健全，且农业利润极低。农业是高风险低收益的产业。目前我国农业风险防范机制很不健全，一旦出现自然灾害造成减产或绝产就很难得到补偿。一般地讲，高风险总是伴随着高收益，但众所周知，现阶段我国农业是低收益的产业。这不利于吸收资金、技术等生产要素，从而影响土地流转的速度和规模。分析制约我国农用土地流转的因素可知，它受到来自于农业和农村外部大环境及农业和农村内部环境的许多因素的限制。因此，要促进农用土地的合理流转，既要从农业和农村内部环境的治理入手，也需要外部大环境的改善，特别是那些深层次的制度改革问题是绕不过去的。四、日照市土地经营流转的现状及存在问题分析五、创新日照市土地经营流转机制的主要思路（一）发挥政府的作用是促进土地流转的必要条件实行家庭承包经营制度以来，为了改变农户经营土地分散细碎、流转不畅的状况，我国各地探索了多种农地流转方式和具体的政策措施，也取得了一定的效果，但一些地方政府和集体组织过度干预农地承包权和流转权的现象，不仅严重影响了农民对土地经营的合理预期而造成资源配置效率下降，而且还造成了诸多土地纠纷而影响农村社会的稳定。因此，农地承包经营权流转中“平等协商、自愿、有偿”的市场化原则愈来愈成为各地遵循的基本准则。那么农地流转是否还需要政府发挥一定的作用，政府怎样才能使自己的行为在合理、合法的基础上最大限度地促进资源的优化配置?本研究认为，政府所制定、采取的政策和措施至关重要。 目前，经济发达地区的农民已经具有较高的农地流转欲望。但是，由于一些社会和制度因素的制约，这种欲望大多不能变成现实的流转行为。事实上，通过农户的自发流转来实现土地的规模经营往往交易费用比较大，所需时间比较长，我们在实地调查中几乎没有发现通过农户之间完全的自由流转实现规模经营的案例。这是因为： l.由农户自己寻找转包对象，往往面临较大的搜寻成本。一般而言，农民想转包土地，总是在亲戚、朋友、邻居中寻找交易对象。农民一旦越过他平时的生活圈去寻找交易对象，其搜寻成本将明显上升。在交易量较小的情况下，农户缺乏在更大范围寻找交易对象的激励。土地在亲戚、朋友、邻居范围内私下流转虽然能够解决抛荒问题，但无法实现土地更有效和高效的利用。 2.由农户私下完成交易，往往会面临较大的谈判成本。工商业主发展高效农业，一般都需要一定的经营规模。如果由工商业主们挨家挨户与农户进行土地流转的谈判，谈判成本太高，工商业主不愿承担。如果由农户们私下自发组织起来，把土地集中连片，统一与工商业主进行谈判，需要一种“集体行动”。而“集体行动的逻辑”告诉我们，每一农户都存在搭便车动机，不愿承担谈判成本(组织成本)。此外，把土地集中连片进行专业化规模经营，经常需要进行相应的土地整治。大规模的土地整治同样也是一种“集体行动”，要想通过农户自发组织进行，是极其困难的。 3.由农户启发实现流转，往往面临较大的履约成本。土地实现了集中连片，但一旦其中的某一农户由于种种原因(如丧失非农就业机会、人口数量变动等)，使得原先约定的租金低于自己耕种的收益，即在该农户看望政府能发挥更大的作用。 4.较大的谈判成本和履约成本还来自于“土地管理法”的制约。中国的土地管理法第15条明确规定：“农民集体所有的土地由本具体经济组织以外的单位或者个人承包经营 的，必须经过村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”从实地调查看，各地都示严格执行该项决定，一些地方只是要求农户把土地转包给外村人时需村集体同意或者备案。这么做，虽然可以节省谈判成本，但会加大履约成本，一旦某农户想毁约，就可能拿起土地管理法这个武器。 实地调查研究表明，为了以较低的成本实现农地的流转，农民大多希望政府能发挥更大的作用。 当然政府在介入农地流转时必须注意合理边界。农户对政府在农地流转服务方面的较大需求，并不意味着政府可以随意干预农户的农地流转行为。实际上，农户希望政府在土地流转中发挥作用，只是为了“方便“，即减少交易费用。对于违背他们意愿的干预行为，广大衣户都会强烈的反对。因此，政府的介入，必须注意合理的边界。从目前的情况看，政府可在以下几个方面发挥重要作用： 一是宣传发动。可通过召开座谈会、讨论会等形式，学习相关法律和文件精神，宣传有关土地承包、土地流转的政策，统一干部群众对土地流转含义的认识，消除疑虑，使大家明白土地流转的重要意义和操作的基本原则，让广大农民主动参与土地流转工作。 二是建立农地流转交易信息网络。目前，不少地区因农地供需双方未能及时沟通而使流转受阻，出现了要转的转不出去、要接的接不到的矛盾。因此，应尽早建立农地流转交易信息网络。可由有关政府行政主管部门或市场中介机构通过各种渠道调查、搜集农地流转的供给和需求、市场价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，公开对外进行发布，使广大农户能及时、准确地获取可靠信息，沟通市场供需双方的相互联系，为尽早达成农地使用权流转交易创造条件。一些地方的做法是：由村干部进组入户，摸清农户的土地流转意愿，将农户愿意流转的土地面积逐户登记，由户主签名，纳入村”土地储备库”，并予以公布。 三是搞好农地分等定级和价格评估工作。农地流转属于一种有偿的市场交易行为，遵循等价交换的原则。因此，必须加强对农地的分等定级和价格评估工作，合理确定各类农地的质量、等级，评估其客观、公正的土地使用权市场价格，为农地市场流转双方的公平交易提价合理参考依据，以减少价格确定的随意性和不合理性。这样，既避免市场交易主体利益受到侵犯，又为政府加强对农地市场的价格管理提供科学基础。 四是土地整理，通过土地整理，能够增加有效耕地面积，优化土地利用结构，改善农业生产条件和生态环境，能够彻底改变田、地、塘相互“插花”现象，有利于土地互换，为土地集中连片、专业化规模经营创造条件。 五是对外招商。在一些农地流转需求小于供给的地方，由政府或村集体经济组织统一对外招商可发挥重要作用。浙江省海宁市某村，在搞好规划的基础上，村里组织有关人员，到邻近的杭州市余杭区开展招商活动，通过地理位置、资源情况、发展产业、优惠政策等内容的宣传，吸引了一些经营大户前来接包农地。 六是一定的经济支持。对土地流转一定的财政支持，是发达地区推进规模经营过程中的一种普遍做法，从这些地区的实践看，政府往往给予放弃土地者一定的就业和生活保障，而给予规模经营者信贷方面的支持。上海市青浦区农委与区财政局从1999年开始联合设立农民专业全作社经济组织、农业龙头企业贷款担保基金，2005年基金本金从100万元增至650万元，放贷额度达3000万元，较好地解决了部分农民和龙头企业的小额贷款，取得了良好效果。浙江省的一些地方也给予放弃土地经营权的农户给予一定的经济补偿，也取得较好的效果。 (二) 促进土地流转规范进行1、加强土地流转程序管理。只有严格把好土地流转操作程序关,才能防止暗箱操作。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。土地流转当事人经平等协商达成一致意见后,双方应当签订书面合同,并报乡镇农业承包合同管理机构审查、鉴证和登记。各地要进一步明确农户在土地转让中的主体地位,禁止乡、村两级组织代替农户或越过农户对外签订土地流转合同。2、加强土地流转登记管理。按照规定的程序登记、备案,可以增强人们进行土地流转的安全感,扩大流转规模,同时也可以使政府掌握土地流转的实际情况,制定正确的政策措施。各地要切实加强土地流转登记管理,可作出硬性规定,流转合同如不经过有关机构审查、鉴证和登记,则不具备法律效力。3、加强土地流转合同管理。合同档案是土地流转的原始文字依据,必须妥善进行管理。各地农业承民合同管理机构要对农村土地流转合同的内容进行审查、鉴证和指导,提高合同的合规性;要统一制发土地流转合同文本,提高合同的规范性;要设置专门的合同档案管理专柜和专门的管理人员,完善流转合同的立卷、归档、调阅工作,提高合同的安全性和保密性。(三) 培育土地流转市场1、建立土地流转中心。在农村土地流转中,供求信息在空间分布上极为分散,传递设施和手段相对落后,存在双边垄断的现象,即土地的转让方找不到土地的受让方,土地的受让方找不到土地的转让方,土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流。这直接导致土地交易的成本高,土地资源配置的效率低。因此,需要建立专门的土地流转交易场所,解决信息传递问题,以提高农地流转机制的运作效果。可考虑以乡镇为单位,建立土地流转中心,其职能主要是进行土地流转规划,收集、提供土地供需信息,确立土地流转指导价格,办理交割、登记等相关手续。2、发展土地流转中介服务组织。土地流转与一般商品交易不同,其运行过程比较复杂,涉及估价、谈判、签约、鉴证、登记等众多环节,违约后还要处理违约纠纷。以上这些事宜非农户所能独立完成。所以,必须大力发展土地流转咨询、预测、资产估价、土地保险、土地托管、土地融资等各类中介服务组织,完善中介服务体系,促进土地流转高效、公开、公正地进行,使得土地流转行为更适应市场经济的要求。3、推进土地流转证券化。由于土地承包权的财产性质与一般财物不同,具有固定性和非携带性,农村土地流转的范围规模、速度等均受到限制。这就要求对土地流转的方式进行创新。我国可以借鉴美国、日本等发达国家的做法,建立土地承包经营权证制度,推进土地流转证券化,提高土地配置的效率。土地承包经营权证由村集体在发包时对承包的农民签发,一般以1 亩为单位,在土地流转中作为土地实物进行交易,并在土地管理机构办理过户登记。土地经营者的权利义务关系随证券持有人的变动而转移。(四) 推进土地流转配套改革1、推进户籍改革。应该把过去那种根据社会身份和出生地划分人口类型的传统户籍制度,改造成根据职业和居住地划分人口类型的新型户籍管理制度。进入城市(镇) 的农民只要具有稳定的收入来源和居住场所,就可以依法办理城市(镇) 户口,在养老、保险、医疗、就业、小孩读书等方面享有与其他市民相同的待遇。当然,由于我国城乡之间经济、社会势差太大,户籍改革不能操之过急,而只能审慎、稳妥地进行。2、推进就业改革。目前城乡分离的劳动力市场与市场经济的要求是相背离的。各级政府要对现行劳动政策进行彻底的清理,不能以任何理由拒绝、歧视、排斥农民在城市(镇) 就业,要对农民开放所有的就业部门、领域和工种,实行同工同酬政策,由城乡劳动力在同一劳动力市场上竞争。作为城市(镇) 居民来讲,也应该转变观念,不能错误地认为农民转出土地,进入城市(镇) 就是抢了他们的饭碗,而应该更多地看到进城农民为城市(镇) 的改革与发展所作出的贡献。3、推进农村社会保障改革。农村社保体系不健全,使得农民不敢轻易放弃土地,制约了土地流转的发展。要解开土地对农民的束缚,必须推进农村社会保障改革,建立土地保障的替代机制,解决农民的后顾之忧。各地可以根据农民自愿的原则,因地制宜、形式多样地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。具体分两步:第一步,建立“承包土地+ 个人账户”的过渡性的双重保障体制,积累社会保障基金。第二步,在社会保障基金具有一定规模后,使农民承包地的保障功能逐步淡出,还土地以正常的生产要素性质,并完善“个人账户”式的社会保障体制。（五）发展新型农村合作金融组织1、建立社区农村合作金融组织,可通过融资活动实现土地承包经营权的抵押、担保,为承租人和转让人提供贷款支持,从而实现土地流转。发展新型农村合作金融组织,有利于弥补商业银行土地流转交易瓶颈。这些年农村贷款机构为什么不准农民用土地承包经营权抵押呢?是因为这种抵押融资方式容易产生法律纠纷,往往要付出更大的交易成本,为了避免这种交易麻烦,各家机构普遍采取不介入政策。而发展社区农村资金互助社组织,就可调动农民积极性,促进双方交易,并能取得平等的议价能力,这是因为社区合作金融组织向农户提供土地经营权抵押贷款,如果借款人一旦不还,社区组织就可将农户土地收回,再由社区组织经营或发包其他农户经营,这方面的成本是极其低的。这里的原理是,商业银行只有合同的硬约束,而没有软约束,社区金融组织软约束的力量是非常强的。2、发展新型农村合作金融组织,