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东莞市财政系统专题培训班材料编制部门预算提高预算管理水平东莞市财政局预算科 翟才善（2005年5月25日）财政预算是经法定程序批准的政府每年度的收支安排计划。财政预算体现党和政府的政策、工作思路和工作重点，涵盖整个财政活动范围。近几年来，在财政局党组的领导下，我们严格按照预算法和广东省预算审批监督条例的要求，依法理财，改革创新，编制部门预算，不断提高预算管理水平和财政资金的使用效益，有力地促进了我市国民经济持续、快速、健康发展和社会各项事业全面进步。一、推行部门预算改革的主要做法（一）编制部门预算部门预算是由政府各部门根据自身职能和社会发展的需要统一编制，经财政部门审核后由人民代表大会通过的，反映各部门及其系统内部所属单位的所有收支活动状况的预算。编制部门预算是预算法的要求，是当前预算管理制度改革的主要内容之一，是深化社会主义市场经济体制改革，建立公共财政框架的基本要求。完善部门预算编制办法，加强预算编制工作，对于规范预算管理，加强财政监督，实现依法理财具有重要意义。根据中央和省对预算编制改革的要求，我市从2001年起开始推行部门预算改革，要求所有的市级预算单位都按部门预算编制的统一要求编报预算。经过几年来的实践，我市的部门预算改革进展顺利，在编制形式上实现了一个单位一本预算，在编制内容上实现了全口径预算，在编制方法上实现了定员定额和零基预算，在编制程序上实现了“两上两下”，预算内容的量化、细化程度不断提高，增强了部门预算的透明度，促进了财政资金分配的公正和公平。市级部门预算的主要特点是：1、一个部门编制一本预算。所有的市级预算单位都按统一的形式编报部门预算，并由基层预算单位编起、逐级汇总上报，形成一本涵盖部门全部收支的综合性财政计划。部门预算经东莞市人代会批准后，由财政部门批复到每一个预算单位，预算单位依法执行。2、实行全口径预算管理。在“收支两条线”管理不断深化的基础上，市财政将预算外收支纳入预算管理，从2000年开始实行综合预算，主动将预算外收支纳入人大监督的范围。同时，根据中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定关于完善财税体制的要求，从2004年起更进一步完善全口径预算管理：一是统筹预算内、预算外资金和政府性基金，按照预算管理的统一标准和要求安排单位支出，实现由预算内外等多渠道安排经费向全口径预算一个口安排经费转变。二是统筹单位的上级补助收入、自筹收入和上年结余等资金，整合资源，提高资金效益。3、运用科学的方法编制预算。一是实行综合定额管理模式，按照定员定额标准编制基本支出预算。定员定额标准具体包括个人工资、津贴和公用经费两部分：个人工资、津贴按全市统一制定的标准核定；公用经费则根据同类预算单位履行职能所需要的实际开支的平均水平，以保证预算单位正常运转的原则制定，细分为办公费、印刷费、水电费、会议费、交通费等明细项目。同时，根据单位性质和承担职责不同，我市将公用经费标准划分为12个档次，各预算单位对号入座，包干使用，实现了公用经费供给的标准化。二是运用零基方法编制项目支出预算，即对预算单位实行收支脱钩和取消支出基数，一切从零开始，根据当前市委市政府确定的政策意图、社会发展方向以及预算年度内部门的实际需要和绩效高低，进行成本效益分析，并按轻重缓急排序，合理分配财政资金。4、细化支出预算的内容。项目支出预算分为一般项目支出预算和基建项目支出预算，所有的项目支出预算都编列明细支出项目，细化到每一次会议或者每一台计算机，都在部门预算中详尽说明其政策依据、标准、构成和效益目标等。5、自觉接受人大监督，促进民主依法理财。一是在上报人代会审批的部门预算试点单位方面，2001年上报审批的试点单位有6个；2002年扩大到所有政府组成部门共33个；2003年扩大到市政府组成部门及检察司法机关共38个；2004年扩大到市直机关、参照及依照公务员制度管理的单位和市直学校共138个；2005年进一步将由市财政全额供给的市级预算单位共227个，全部纳入部门预算上报市人大审议，支出内容涵盖政府职能活动、社会事业发展的方方面面。二是在上报给市人代会审批的预算内容和形式方面，除按规定将支出预算按国家预算科目编列至“类-款-项”外，还按部门分基本支出、项目支出的形式逐项反映，详细列明部门预算各项支出的安排标准、安排理据等，内容不断细化，使整个部门预算做到明晰易懂，内容详尽，更通俗直观和接近实际情况，使人大代表看得见，摸得着，方便了人大代表的审议和监督，提高了部门预算的透明度，促进依法理财。同时，我市还根据社会和人民关注的热点问题，如实公开预算的执行情况，促进民主理财。如我市近年来加快城市建设，大量财政资金投入到基础设施及其它相关配套建设工程，基建的支出和效益情况成为社会普遍关注的焦点。2004年，我们会同城建工程管理局，主动将近几年市财政在市属重点和一般基建工程方面的执行情况汇总成书，详细清楚地反映每项工程的投入、项目实施、竣工结算情况，连同预算草案一并送市人大审议，得到人民代表和社会公众的普遍好评，民主理财的程度得到真正的提高。（二）编制部门预算的主要做法和具体流程1、树立全局观念，准确把握编制部门预算的指导思想和原则。我们编制部门预算的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会精神，牢固树立和认真落实科学发展观，实行稳健的财政政策，依法加强税收征管，努力增加财税收入，壮大财政实力；优化支出结构，保障重点支出需要；坚持绩效优先和公正公平的原则；坚持艰苦奋斗，勤俭办一切事业；不断深化公共财政改革，进一步提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，推动经济社会全面协调可持续发展。财政预算体现的是政府活动的范围、内容和方向，编制部门预算是政府的一项重要工作。因此，我们牢固树立全局观念，准确把握编制预算的总体思路和原则，即从东莞市实际情况出发，紧紧围绕市委、市政府“一城三创五争先”的工作思路和部署，着眼于保障政权运转、满足公共需要和全社会发展大局，科学测算收入、合理安排支出，不断提高部门预算编制水平。2、充分做好编制部门预算的前期准备工作，为编好部门预算提供准确的依据。一是全面摸清预算单位的基本情况，建立预算单位基础信息资料档案库。我们根据市编委制发的各单位的“三定”方案和编制预算有关的文件资料情况，建立预算单位资料库，并通过组织开展对预算单位的清产核资、清理整顿银行账户等手段，全面摸清预算单位“家底”，动态掌握各预算单位人员、车辆、银行账户等基础数据，为编制部门预算提供基础信息数据。二是开展对预算单位以往年度预算执行情况的专项检查，评估部分项目支出的资金使用效益，为编制本年度部门预算提供执行依据。三是收集上级和市委、市政府有关编制部门预算的文件，掌握文件精神和有关规定，使部门预算的编制工作做到有法可依，有法必依，并保证应列入部门预算的项目不错编、不漏编。同时，按照公共财政的要求，围绕市委、市政府的工作思路确定年度支出重点，将各项公共政策落实到各个职能部门，为编制部门预算提供政策依据。四是以社会共同需要的标准来界定部门预算供给范围，解决财政长期以来的“越位”、“缺位”问题。社会共同需要的标准具体包括：只有政府主持组织和实施才能实现的事务；只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务；企业和私人不愿意举办而又是社会公共需要的事务等等。五是成立部门预算编制小组，加强对编制部门预算的组织领导。部门预算编制小组由市财政局局长担任组长，成员由财政局党组成员、预算科和有关业务科的科长组成，负责市级部门预算编制改革的领导和协调工作，研究决定预算编制过程中的重要事项，制定和完善配套的制度、措施等。3、编制和审核部门预算市级部门预算的编制实行“两上两下”的编制程序。（1）市财政局布置编制部门预算，预算单位填列上报部门预算部门预算由市财政局制定统一的报表格式下发到各预算单位，其中：编制基本支出预算采取由市财政局下发参考数的填报办法，编制项目支出预算采取项目申报制度。（详见关于编制2005年市级部门预算的通知）各部门按照统一要求编制部门预算，提出本部门的收支安排建议数上报市财政局。其中：收入必须符合国家的法律、法规，各部门根据历年的收入情况和下年度收入增减变动因素编制收入征收计划，科学合理地测算各项收入，不得瞒报或少报自筹资金收入。同时，各部门的支出计划要依据本单位的职能、业务范围和工作任务，突出反映单位的中心工作，保证重点工作的开展；必须将上级文件精神和市委、市政府已经决定的事项、上年预算执行必须继续完成的事项、下年度必然发生的事项等列入预算；要考虑到支出的必要性和可能性，提出的支出预算数要提供充分的依据、目的、意义、内容、措施和效益；编制的项目支出应当进行科学、充分的可行性论证和绩效评估，并按轻重缓急排序；要厉行节约，各项开支标准要符合有关财务规章制度。（2）市财政局汇总审核部门的预算建议数，形成预算控制数下达给各个部门。（详见关于下达2005年部门预算安排计划的通知）收入方面，市财政局审核部门的收入预算建议计划时，根据已掌握的各预算单位的基本情况，包括银行账户余额等，充分考虑收入测算的科学性、征收计划的可行性和完成市委市政府布置的工作任务的必要性，逐项核实各部门的收入计划。支出方面，支出预算建议计划的审核遵循“先保运转，后集中财力办大事”的原则。基本支出预算部分按照定员定额标准计算核定，项目支出预算部分按照先必须后重点再一般的顺序，逐项审核。先安排上级文件精神规定列支或配套的资金、市委和市政府规定完成事项所需资金、预算项目延续资金等必须保障的支出，再重点保障维稳综治、城市维护建设、科学教育、社会保障、卫生医疗、农林水等社会事业发展的资金需求，大力投入到基础设施建设、环境综合治理等领域，优化投资环境和完善城市功能配套。最后根据社会发展目标和各部门开展工作需要，结合申请项目实施条件是否具备、是否可行和效益的大小等因素综合考虑，逐项审核项目支出预算建议计划，并最终形成部门收支预算控制数下达各个部门。（3）各部门收到预算指标控制数后，根据自身实际和发展需要，在控制数内提出项目调整意见二次上报市财政局。（4）市财政局对预算单位和调整意见进行审核，汇总形成市级财政预算草案、各预算单位部门预算草案（详见东莞市2004年市级部门预算执行情况和东莞市2005年市级部门预算草案），按规定程序报批。市级部门预算草案经人代会批准后，市财政局在一个月内按照统一的格式和明细项目分类将部门预算批复到预算单位（详见关于批复2005年部门预算的通知）。预算单位根据批复的部门预算组织实施项目和开展工作。（三）充分发挥科学合理的财政预算的功能作用，积极支持我市各项事业发展。财政预算是政府为实现其职能，进行宏观调控和资源再分配的重要工具，是确保政权运转、满足社会公共需要、促进国民经济的稳定增长和社会各项事业健康发展的重要保证。编制财政预算是预算管理工作的开始。一直以来，我们牢固树立科学的发展观，按照公共财政的要求，科学地编好财政预算，有力地支持了我市各项事业的发展。1、按照财政收入预算狠抓组织收入工作，为地方经济建设和事业发展提供坚实的财力保证。社会经济发展目标的实现，离不开强有力的财力支撑，抓好组织收入工作，建设稳固、平稳、颇具实力的地方财政，是社会各项事业蓬勃发展的物质基础。因此，我们采取了一系列措施狠抓组织收入工作：一是通过严抓财税收入征管，堵漏挖潜，税收收入不断增长；二是通过不断深化“收支两条线”管理改革，进一步加强预算外资金管理，非税收入不断增长；三是通过建立和健全市镇财政体制，完善分配关系，调动市镇两级发展经济和增加收入的积极性，逐步形成全市财政收入稳定增长的格局；四是通过做好部门各项资金的清理，将所有资金纳入市财政统一规范的管理。在改革开放和全市经济快速发展的推动下，通过上述措施，我市财政实力得到进一步增强，为地方的发展奠定坚实的物质基础。2、把握大局，调整和优化财政预算支出结构，突出重点，从资金上保证“一城三创五争先”工作思路的全面实施，支持和推动地方各项事业健康发展。多年来，我们紧紧围绕全市的发展大局，合理安排财政预算支出，积极贯彻落实市委、市政府“一城三创五争先”的工作思路和各项中心工作，按照“三个代表”和公共财政的要求，合理界定支出范围，逐步退出财政在竞争性、经营性领域的支出，调整和优化支出结构，增加财政对科技、教育、治安、环保、社会保障、农业基础和公共基础设施等重点领域的投入，积极发挥好财政预算的功能作用，支持了地方各项事业的健康发展。（1）集中财力“建城修路整山治水”。近年来，我们通过调整优化支出结构，压缩不必要的一般性开支，不向银行借一分钱，每年筹集过十亿元资金投入到市属工程基本建设，“建城修路整山治水”，一大批重大基础设施相继竣工，我市城市框架迅速拉开，城市新区初见规模，城市功能日趋完善。同时，保护山林资源、拆除污染严重的水泥生产企业都按计划顺利推进，进一步改善我市投资环境、生态环境和人居环境，确保“五年见新城”工作目标的如期实现。（2）积极推进发展模式的转型和创新。一是每年投入大量财政资金支持松山湖科技产业园和虎门港开发建设，打造外源带动的新载体，提高我市集约发展水平。二是发挥财政资金“四两拨千斤”的放大效应，支持11个经济欠发达镇发展工业，促进区域经济均衡协调发展。三是发挥企业技术改造资金、科技兴贸专项资金、中小企业发展基金的激励作用，进一步促进我市企业技术改造和科技进步。（3）大力营造和谐稳定的社会经济发展环境。一是贯彻落实应由地方负担的出口退税，缓解了出口企业资金紧张的状况，调动了出口积极性。二是不断增加社会保障支出，增强了市镇两级疾病预防控制能力、应急救治能力和应对突发公共卫生事件的能力，提高了城乡居民最低生活保障标准，构建了108.51万人参加的农（居）民基本医疗保险制度，城乡一体化的社会保障体系初步形成。三是安排大量资金投入扶贫支出，解决“一保五难”问题。四是不断增加公检法司投入，增加警力，改善装备，提高政法系统防范和打击犯罪的能力。（4）加大科教投入，重点支持农村发展基础教育，增强人的发展能力。一是积极支持250所农村小规模学校联合办学，加快市属学校布局调整，优化教育资源配置，中小学教育整体水平有了新的提高；二是大力支持高等教育发展，东莞理工学院办学规模和水平不断提高；三是认真落实就业和再就业的各项扶持政策，大力支持职业教育和技术培训，增强了广大市民的就业创业能力。3、充分发挥财政宏观调控功能，促进经济稳定、协调、快速发展，建立经济、社会、财政良性互动机制。经济决定财政，随着近年来我市经济的迅速发展，财政实力不断增强。财政实力的增强，相应也为经济的更快发展提供坚实的财力支持。在坚持“量入为出，收支平衡”的原则下，我市财政逐步加大基本建设支出的投入力度，形成了一大批基础设施等方面的优质资产，既提升了城市形象，增强了全市经济发展的后劲，又起到鼓励投资，拉动经济增长的作用；通过设立科技经济投资基金、科研发展专项资金、扶持企业经济发展专项资金和继续加大松山湖科技产业园区的财政投入等政策性措施，加快了全市经济结构调整步伐，促进了高新技术产业迅猛发展，逐步形成了经济、社会与财政良性互动发展新机制。二、推行市级部门预算改革，提高预算管理水平的主要成效（一）深化部门预算各项改革，提高了编制预算的科学性和规范化程度。一是实现了全口径的部门预算，预算管理的完整性增强。部门预算改革前的预算编制方式，不足之处是对预算单位的预算外资金、各种政府性基金单独编制预算，预算单位的收支不完整。实行全口径部门预算改革后，预算单位的所有收支都必须编列入部门预算内，不得在部门预算之外保留其他收支项目。所有预算单位的全部收入，包括行政性收费收入、罚没收入和预算外收入等实行“收支两条线”管理，收入全额上缴市财政，纳入全口径财政预算，收支不再挂钩。预算编制中财政统筹预算内、外资金和政府性基金以及单位的自筹收入、上年结余资金等，对单位申请的各项支出进行审核，并按部门履行职能的需要进行具体核定。实行全口径预算改革后部门预算反映了预算单位收支规模的全貌，增强了预算管理的完整性。二是预算编制的方法不断改进，提高编制预算的科学性。在基本支出方面，对所有预算单位实行了定员定额管理，财政供给人数由财政部门会同人事部门进行核定，预算单位只需要填报部门的项目支出预算。在项目支出方面采用零基预算的编制方法，一切项目支出预算都根据当前市政府的政策导向和社会发展方向需要进行成本效益分析、轻重缓急排序，在财力许可的范围内安排资金和编制预算。三是细化了预算编制，增强了预算法制观念，预算资金的到位率进一步提高。实行部门预算改革后，财政预算从基层预算单位编起、逐级汇总，基本支出按目级科目填列，所有项目支出落实到具体的单位和明细的开支项目。市财政局制定了项目支出管理办法，要求项目支出符合市政府的工作思路和政策方向，有文件依据；项目支出要与该部门履行的职责相一致；各部门要根据履行职责的需要对每一个项目的预算进行认真的核实论证，并按照轻重缓急的原则提出项目排序计划。市财政局综合考虑预算的平衡，在各单位开支标准统一和财力许可的范围内核定项目支出预算。由于单位的预算法制观念增强，预算细化，各项开支有充分的理据和可行性，大大减少预算执行过程中追加、追减和调整的机率，因而提高了预算资金的到位率。四是上报市人大的部门预算数量不断增多，内容不断细化，在广度和深度上的公开化程度不断扩大，使得市人大的依法监督真正落到实处，增强了预算的公平、公正和透明，切实促进依法理财、民主理财，同时亦促进了财政编制预算水平的提高。（二）坚持从全局出发，牢固树立科学的发展观编好财政预算，真正发挥了预算的功能作用和提高了编制水平。坚持从全局出发编制财政预算，紧紧围绕和贯彻落实党委、政府的发展思路和工作重点，使得预算的政策本质得到真正体现。坚持从科学发展观出发，认真细致地编好一本预算，发挥预算维护政权运转、促进社会各项事业健康发展的功能作用，达到了编制预算的真正目的，从而提高了编制预算的水平。三、进一步加强市级部门预算编制工作的主要设想（一）不断提高财政预算编制人员的素质和政策水平，努力改善部门预算编制质量，提高预算管理水平。编制部门预算是一项系统复杂的工程，覆盖面广，涉及社会的方方面面，因而要求财政预算编制人员有较高的素质和政策水平。从预算单位来看，财政预算编制人员除了要熟悉预算法和各项财务规章制度外，还要掌握各级财政部门制定的相关管理办法、操作守则等。随着信息化技术的不断发展，编制部门预算还要求有较高的计算机软件操作水平。从财政部门来看，除了要具备上述理论知识和综合素质外，还要具备较高的政策水平，包括要清楚市政府的工作目标和工作思路，理解市政府各项政策意图，把握市委、市政府的工作要求等等。同时还要具备全局意识，科学地分析问题、公平和公正地处理事情的能力。由于目前对这方面的认识不足，预算编制人员的素质参差不齐，影响了预算编制的质量。下一阶段要通过建立健全各项培训机制，加大对预算编制人员理论知识、政策文件的培训力度，不断提高预算编制人员的素质和政策水平，进而提高部门预算编制和预算管理水平。（二）以构建公共财政为最终目标，加强财政编制部门预算的综合规划。财政分配，既是一种职能，也是一门科学。长期以来，财政部门在编制预算时仍然停留在审核各职能部门提出的资金申请，而忽视了对资金使用的总体规划。下一阶段要按照公共财政的要求，积极探索财政编制预算、分配资金的综合规划机制，尝试结合各部门、各领域的发展计划制定财政政策，从而在社会发展的高度上提高预算编制的科学性。（三）制定更加准确、实际和合理的定员定额标准。现行我市各部门的定员定额标准是前几年在合理考虑单位的总体实际开支水平后测算而成，分类较粗糙。随着经济的发展，人民群众对政府服务的要求越来越高，政府部门的管理手段越来越现代化，部门运转的成本也越来越高。定员定额标准的制定，今后要逐步向科学合理地确定单位所需开支水平的方向转变，要根据单位履行自身职能的资金需求与占有资源的合理水平，分析制订定额标准和档次，实现单位间财政资金保障水平的公平性，同时起到厉行节约、提高资金使用效益的作用。另外，进一步科学制定定员定额标准体系还要向实物与资金综合包干的方向探索，研究设立部门备用金等制度的可行性等等。（四）完善项目库的管理，编制项目滚动预算。项目支出在预算管理中比重最大，内容最重要。下一阶段，要按照项目支出管理办法的规定不断建立和健全项目库管理制度，对满足条件的、各部门履行职能需要的项目，要将其纳入项目库动态管理，要对项目的必要性、可行性和效益性进行科学论证，要结合社会事业发展计划和财政中长期综合规划，分年编制滚动式项目预算。（五）加快预算编制的信息化步伐，改进技术手段，促进编制预算水平的提高。随着科技手段的不断进步，编制预算的信息量不断膨胀，继续依靠大量的人工操作来编制预算，一方面占用大量的时间和精力，另一方面不能实现编制水平的提高。按照中央和省对财政信息化的要求，下一阶段要加快编制预算信息化的步伐，改革编制手段，进一步提高预算编制和理财水平。四、强化部门预算的执行和监督管理，确保财政资金规范、安全、有效运行，全面促进预算管理水平的提高。（一）大力组织收入，确保完成全年各项收入任务。雄厚的财政实力，是一个国家和地区繁荣、富强的坚实保障。组织完成收入任务是预算执行的重要内容，也是前提和基础。我们要统一认识，高度重视财政收入工作；要加强收入工作的组织和领导，建立财税联席会议制度，研究分析财税收入进度和存在问题；要针对税收薄弱环节，如房地产业、酒店娱乐业、租赁业的税收征管、以及企业所得税和一些小税种等，采取有效措施加强征管，努力增收挖潜；要认真贯彻落实省府关于加强非税收入征管的意见，继续深化收支两条线管理，确保收入入库及时足额、应收尽收；要加强土地等要素储备管理，合理挖掘政府公共资源收入，进一步拓展财源，促进财政收入可持续发展。（二）切实做好部门预算支出执行工作。1、深化国库集中支付制度改革。财政国库管理制度改革是按照市场经济条件下公共财政的要求，为规范政府财政收支行为，增强财政收支信息的透明度，提高财政资金使用效率，从制度上、源头上治理和防止腐败而推行的一项重大的财政预算管理制度改革。它是发达国家的普遍做法，也是当前和今后一个时期财政改革的重点和核心工作。因此，国库集中收付制度被认为是：“最终规范政府资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式”。推行国库管理制度改革有五个方面的变化：一是账户设置改多头开户为国库单一账户体系管理；二是“资金流”变“指标流”，并直达最终用户；三是“以拨列支”改为“以支列支”；四是预算执行信息反馈从事后到事中、事前，从隐蔽到公开；五是监督方式改事后监督为全程监督、全方位监督。我市市本级从2003年9月份起选择市财政局等8个试点单位首先推行国库管理制度改革，2004年扩大到政府组成部门和机关事务局等88个一、二级预算单位，2005年进一步扩大到全部市级预算单位推行国库集中支付制度改革。从目前的运行情况来看，国库集中支付制度改革进展顺利，在减少财政资金的申请和拨付环节，提高财政资金使用效益和透明度方面起到十分积极作用。但由于改革比较新，难免在具体操作流程、信息化手段方面存在一些问题，下一阶段我们将继续完善各项制度，针对存在问题逐一研究落实解决措施，不断深化我市国库集中支付制度改革，巩固改革成果。2、分解落实项目支出的管理要求，便于支出预算更好地实施执行。在市人代会审议通过今年的财政预算，以及市财政局将部门预算批复至各单位后，分解落实每个项目的支出管理要求，具体包括项目实施方案和明细用款计划，计划用款时间、支付方式，申请审批拨付流程等等，详细地列明每个支出事项，使全年的支出预算任务能够顺利、完满地完成。3、加强专项资金使用的跟踪问效，积极开展绩效评价，不断提高财政资金使用效益。要加强对财政预算安排的专项资金的检查监督和跟踪问效，确保财政专项资金合法、合理和专款专用，同时要不断探索建立绩效评价标准体系，科学合理地评估项目的经济效益、政治效益和社会效益，为以后推行绩效预算提供前提条件。（三）加强预算支出的监督管理