公共管理学公共管理职能.ppt

公共管理学,第四章 公共管理职能,学习目标,公共管理学所要关注的一个基本问题是公共管理部门应该做什么和不应该做什么，或者说是公共部门所应该扮演的角色的有关理论。这实质上是要求对公共管理部门的职能构成进行描述、分析与解释。不过，一国公共管理部门的具体职能构成，往往是由其特殊国情所决定的。处于不同历史发展、具有不同国情的国家，其公共管理部门的职能构成、形成原因必然会有很大差异。为清楚地对公共管理职能进行阐释，本章将对公共管理职能的基本内涵、构成、历史沿革及市场经济条件下政府职能的现实基础、结构与限度等基本问题进行逐一分析，这也是通过本章的学习需要掌握的重点知识。,本章内容,第一节 公共管理职能概述,4.1.1公共管理职能的内涵及形成原因 1公共管理职能的一般内涵 公共管理职能(public management functions)，主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。 (1)公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。 (2)公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权力或者权威。 (3)公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。 (4)公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。 (5)公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理职能的具体构成涉及社会生活的各个方面，各种职能相互依存，其运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约，构成了一个有机整体。此外，公共管理职能作为一个完整体系存在的另一个基本理由在于职能体系具有动态性特征。,第一节 公共管理职能概述,4.1.1公共管理职能的内涵及形成原因 1公共管理职能的一般内涵 公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系、又有区别的两个不同的概念。其原因很简单，这主要是因为公共管理组织(部门)与政府是两个不同的概念之缘故。简言之，政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，在有些国家或有些时候，政府职能甚至基本上可以被认为是等同于公共管理职能的。但是，在现代世界各国，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。不过，有一点可以确定，无论在哪种政治体制国家中，政府职能始终是公共管理职能的核心构成部分。,第一节 公共管理职能概述,4.1.1公共管理职能的内涵及形成原因 2公共管理部门及其职能的存在原因 首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。具体来说，它们是人类社会生产力主要是社会分工发展到一定程度的必然产物。 其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。单就经济职能而言，公共部门及其职能赖以存在的主要理由还是市场失灵现象的存在。 此外，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。对于公共权力组织而言，社会自治能力的强弱直接对它们与社会自治之间的关系产生影响 。,第一节 公共管理职能概述,4.1.2公共管理的程序性功能 公共部门的程序性职能反映着公共部门在管理社会公共事务的过程中所具有的一般性或普遍性的作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中的最基本、最普遍的职能。,领导的程序性职能,决策,控制,组织,领导,公共管理的程序性功能,决策是管理者为解决各种问题，达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能，它贯穿于一切管理活动过程之中。,如果想要在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之总和更大的功能、更高的效率，就需要根据工作的要求与成员的特点，设计工作岗位，进行授权与分工，将适当的人员安排在适当的岗位上，用规章制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以协调地运转。这就是公共部门的组织功能。,领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。,控制职能是通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要达到的相关目标进行比较并做出评价，及时地发现和纠正各种偏差，以保证预定目标的实现的一种职能活动。,第一节 公共管理职能概述,4.1.3公共部门的任务性职能 公共部门的任务性职能是公共部门在社会事务管理过程中所发挥的具体的、特定的作用，反映了公共部门活动的个性方面。其中，尤其是以国家强制力为后盾的政府组织，在当今世界大多数国家里，它们在公共组织中占据着决定性主导地位，也承担了更为重要的任务性职能。,第一节 公共管理职能概述,4.1.3公共部门的任务性职能 1经济职能 就当代各国政府而言，经济职能是指推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即经济建设与发展。一般来说，公共组织所承担的经济职能可以划分为宏观调控与微观管理两大类。 (1)宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。 (2)微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动，在微观市场上参与买卖来确保公共产品的有效生产与供应。这样，这些组织，主要是各种公共企业也就具有了与私营企业相类似的商品生产与经营管理职能。这正是所谓的公共组织微观经济管理职能。,第一节 公共管理职能概述,4.1.3公共部门的任务性职能 2政治职能 公共部门的政治职能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。 (1)民主建设。在现代世界各国，公共部门都代表着统治阶级的利益和意志，并由统治阶级中的精英分子执掌着行政权力，因此一般要在统治者内部乃至其同盟者中间实施民主。 (2)社会治安。公共部门不仅要将自己的行为限制在国家法律和政策的范围之内，而且具有确保社会所有机关团体和个人遵纪守法、维护社会秩序和保护公民合法权利的重要职责。 (3)国家安全。一国政府要通过加强国防军事建设及开展外交活动，防御外来侵略和颠覆，保卫国家安全与世界和平，反对霸权主义,第一节 公共管理职能概述,4.1.3公共部门的任务性职能 社会职能 在这里，所谓公共组织的社会职能是从狭义上来使用的，是指各种公共部门为了维护正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。 (1)提供社会保障。社会保障既是对公民基本生存条件的保障，也是确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。 (2)促进公正的收入分配。一是克服机会的不均等。二是调节收入分配。三是改进分配政策。 (3)环境保护。自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门，尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任：第一，直接控制；第二，处罚；第三，补贴。,第一节 公共管理职能概述,4.1.3公共部门的任务性职能 4文化职能 文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。 一方面要加强思想政治工作，在公民中坚持进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，发扬艰苦奋斗、勤俭建国的光荣传统，振奋民族精神。 另一方面要大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.1传统社会的公共管理职能 所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。 原始社会，也即是所谓史前人类社会是社会发展的最早阶段，其社会组织形态经历了氏族、胞族、部落及部落联盟等发展形式。在这一时期，社会分工与协作都是建立在血缘关系的基础之上的，由于社会生产力极其落后，也就不可能产生和维持与社会相分离的专门管理机构。因此，相应地，原始社会的公共管理职能也极其简单 在国家产生之后，公共管理职能体系发生了本质上的变化。但是，在资本主义社会以前的国家时代，无论是奴隶社会还是封建社会，绝大部分公共管理职能都是由国家或者说是政府组织来承担的。 前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：(1)公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。 (2)包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。 (3)公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.2西方国家公共管理职能及其变迁 1自由放任主义 政府的公共管理奉行“政府要好，管理要少”的信条。除了必需的政治统治职能外，在经济与社会管理方面实行“私人自治”原则，主要是依靠“看不见的手”即市场来调节与引导经济及其他各方面社会事业的发展。 具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点： (1)政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。 (2)在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。 (3)出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.2西方国家公共管理职能及其变迁 2国家干预主义 得市场无法依靠自身来实现正常运行，同时使得社会日益出现贫富分化，劳资矛盾也不断激化。由此，早期资本主义政府所奉行的自由放任主义政策及“守夜人”职能模式已经不能适应社会各方面发展的要求。与此同时，“福利主义”与“凯恩斯主义”等国家干预主义取代自由放任主义成为主流社会管理理论。相应地，西方各国公共管理职能体系也进行了大规模的调整。 (1)政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。 (2)各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。 (3)在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。面对自由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任主义的局限性。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.2西方国家公共管理职能及其变迁 新古典主义 所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。 (1)政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。 (2)经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。 (3)公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变 1传统计划经济体制时期的公共管理职能体系 (1)以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。 (2)经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。 (3)社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。 (4)在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变 2我国公共管理职能体系的转变及其基本方向 (1)职能重心的转移职能重心转移，公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展职能为重心。 (2)公共管理职能体系的转变 国内统治职能日益次要化，地位相对弱化； 宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位； 教、科、文等发展职能不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制； 对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能； 国家防卫职能加强。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变 2我国公共管理职能体系的转变及其基本方向 (3)职能方式的转变 。 在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。 在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。 在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。,第二节 公共管理职能的历史演变,4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变 2我国公共管理职能体系的转变及其基本方向 (4)职能关系的转变 中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系。一方面，要确保中央与上级政府制定的各项政策、目标得到顺利的贯彻落实，另一方面也要使得各地方及下级政府能够及时、有效地处理辖区或职能范围内的相关事务。 政企关系。政企分开是实现我国政府职能转移的关键所在。 党政关系及各国家权力机关间关系。要在坚持党的政治、组织与思想领导的前提下，改变传统体制中党政不分、主要是以党代政的不正常关系，确保党与各级政府都有能够在宪法与法律规定的范围内独立行使各自的职能。 政府与其他公共管理主体间关系。除了以上主体间职能关系之外，我国政府还应该随着经济与社会的具体发展情况，及时调整政府与其他公共管理主体之间的职能关系。其中，首先是要理顺政府与各种自治性公共组织之间的关系，主要是政府与居民委员会及村民委员会之间的关系。,第三节 市场经济中的公共管理职能,4.3.1市场机制的缺陷 1市场不能消除垄断和非公平竞争 2市场不能解决外部性问题 所谓外部性，规范的解释是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。 3市场无法满足社会对公共产品的需求 4市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题 5市场不能确定和控制宏观经济总量平衡,第三节 市场经济中的公共管理职能,4.3.2市场经济中公共管理职能的内容 1限制垄断和促进竞争 现今各国限制垄断的措施主要是反垄断立法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。同时，政府相应成立监督管理机构，监控企业的垄断行为，审批企业间的兼并。 2界定和维护财产权，克服外部性 明确界定的财产权是市场有效运行的基本前提，因此，对财产权的界定和保护是国家法制的一项基本内容。所谓外部性问题，其本质是财产权界线不明确。 3提供公共产品 4保障收入分配的公正化 第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准，以保障社会成员的最低生活水平。 第二，对个人征收累进所得税，从而抑制某些人收入过高，以有利于增进平等。 第三，实施工资和物价管制 第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等 此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。 5调控宏观经济,第三节 市场经济中的公共管理职能,4.3.3公共管理职能的限度 首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。 其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。 第一，政策实施需要消耗资源。 第二，政策实施具有“时滞性”。 第三，政策实施的效果有很大的不确定性。 再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。 寻租活动是指非生产性的谋取经济利益的活动，是维护既得经济利益或对其进行再分配的非生产性活动。其中，利用行政、法律的方式或职权，妨碍生产要素在不同产业之间的自由流动与竞争，维护和攫取既得经济利益是最为常见、更为高级的寻租形式。 最后，公共部门系统存在低效率常态。,本章小结,公共管理职能是特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。它实质上主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。由于人的社会性特征，公共管理职能的存在有其必然性。一般说来，公共管理职能可划分为程序性构成与任务性构成两种类型。其中，程序性构成包括决策、组织、指挥与控制等4种基本职能，而任务性职能则常常被划分为经济、政治、社会与文化等4种基本职能。 公共管理职能是与人类社会相伴而生的，但其具体构成及特点具有其历史性，是由其所处历史背景和具体国情所决定的。根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为自由放任主义、国家干预主义与新古典主义3个不同阶段。 中国传统的公共管理职能体系是建国初期复杂的政治经济环境的产物，是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的。市场机制在经济发展中发挥着巨大的不可替代的作用，但市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题，必须借助市场机制以外的力量予以校正和弥补。但是，公共管理部门用以弥补市场缺陷的政策手段也不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预往往可能造成“政策失败”的现象。因此，在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺。市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，必须建立在符合市场规律的基础上。,本土案例,从“国进民退”到“国退民进” 2010年上半年，国家推出一系列针对通胀预期和房价的调控组合拳，经济增长似乎“掉头”直下投资和工业增速率先回落，5月，在国有重工业增速下滑带动下，规模以上工业增加值增速较4月回