用改革和创新释放中小城市活力

用改革和创新释放中小城市活力中国城市化正处于高速发展时期，每年2000多万人口进入城市，如果城镇化依旧维持一个百分点左右的增长，那么预计到2030年，中国的城镇人口会达到9-10亿。这么多城镇人口要在城市空间内生活，就需要促进城市的发展。那么，发展什么样的城市呢？现在各学界对此争论较大，很多人提出要发展特大城市和超大城市，也有很多人提出要发展中小城市。因此，探讨中小城市发展途径是一个非常重要的话题。一、中小城市对承载人口有重要作用2015年底中国的城市有656个， 1000万以上人口的城市是6个，500-1000万人口的城市是10个，300-500万人口的城市是21个，100-300万人口的城市是103个，50-100万人口的城市是138个。可是我们研究发现，欧洲国家的超大城市、特大城市并不多见（参见表1）。英国、法国、德国50万人口以上的市分别只有7座、11座、13座，而东亚国家的日本50万以上的市也仅29座。表1 英法德日及中国50万以上人口城市比较从欧洲一些国家及日本的城市来看，虽然他们都有数个大城市存在，偶有特大城市、超大城市存在，但事实上更多的人口分布在中小城市。从表2中可以看到，英国、法国、德国以及日本都有着众多更具活力的中小城市，像德国5万人以下的市就有1878座，而在日本的20万以下人口的市共682座，在城市总数中占86%。中国的人口13.7亿，其人口基数之大是欧美的一些国家难以比较的。但是，中国的人口大省则和欧美国家的人口相当。比如，江苏省7976万人，与德国人口相当，浙江省5539万人，与英法人口相当，而河南省1.07亿人，广东省1.08亿人，均与日本人口相当。可以看到，我国的人口大省更多的是大城市，而中小城市却明显不足（参见表3）。像法国、德国的人口分别相当于中国的1/20和1/15，但绝大部分人口都分布在小城市。我们将英法德日与我国几个人口大省50万以下人口的城市和建制镇进行比较。江苏、浙江2050万的市镇约为英法的1/4-1/3；苏、浙520万的市镇约为英法的1/4-1/2；而5万人口以下的建制镇，江苏、浙江分别为英国的1/12-1/10左右，与法国的差距就更大。河南、广东2050万的市分别为5个和12个，是德国同等规模市数的1/5和1/2；而日本则有80个2050万的市，是河南的16倍、是广东的6.7倍；即便将建制镇考虑在内，广东2050万的市镇仅为日本“市”数的约1/3事实上，中国还有很多建制镇。2015年中国建制镇20501个，其中城镇建成区人口在20万以上的镇有36个，在10-20万的镇有199个，在5-10万的镇有647个。这些镇实质上都是中小城市，承载了大量农业转移人口。未来在城市发展政策的取向上要如何发挥中小城市承载人口的作用呢？如何才能释放这些中小城市的活力呢？二、中国特色的城镇管理体制（一）中国等级化城市管理体制影响了城市资源空间分布中国的城市与欧美国家城市不同。第一，中国城市是行政辖区，而欧美国家的城市就是城市。第二，中国城市不是自治的，而是上级城市管理下级城市，实行的是等级化城市管理体制，但欧洲国家自中世纪以来，城市就是自治的。那么，等级化城市管理体制和欧洲自治城市有什么区别？从城市规模的分布可以看出来，中国百万人口以上的城市数量远超过其他国家，而这些城市多数是地级以上的城市，一些省会城市、直辖市。等级化城镇管理体制犹如金字塔，既决定着城市等级，决定着上级政府对下级政府的任命，又决定着计划资源由上至下的配置。因此，部分资源会在资源配置的某个环节、资源到达的某等级城市被截留而沉淀下来，很难流动到达金字塔的最底层。与此同时，不同等级城市间还存在着不平等的财政分配关系，使得一部分经济实力更强、发展更有活力的低等级城市的财政资源向高等级城市集中。中国特色的等级化城镇管理体制决定着中国城市的行政资源和市场资源基本向高等级城市走，使很多中小城市的活力大大受到抑制。之所以我们经常看到一些地区的城乡基础设施一直得不到解决，就是因为主管这一区域的县城的利益要经过重新分配，重新分配后县财政也无法拥有大量土地出让的财政收入。等级化城镇管理体制下的分配关系已经形成了固定的利益格局，大大压抑了中小城市的活力。可见，越高等级的城市，其资源配置能力、公共服务水平，都远远优于等级低的城市。（二）中国城市的竞争格局在等级化的城市管理体制下，我们看到的是一个什么样的城市发展格局呢？会是互补格局吗？事实上，城市之间是竞争格局。因为全世界资源是有限的，全国资源也是有限的，如果希望某座城市发展更快，那就要采取包括行政措施在内的各种措施来促进城市发展。那么在竞争的过程中，高等级的城市可以从上级政府获得更多的土地资源。比如，中国很多城市的建设资金主要来源于土地出让金，而土地出让金就与土地出让指标分不开。但是土地出让指标由国家控制，国家给哪座城市更多的土地出让指标，那这座城市的发展机会也越多。以四川省和贵州省为例，成都市某新区每年可以拿到全省土地指标的50%用于建设，而贵阳市每年能拿到全省土地指标的35%，可是成都市人口占四川全省人口的17.5%，而贵阳市人口占全省人口的12.5%。可见，一个省的所有预期开发资源的分布永远不可能是均衡的。因此，在等级化城镇管理体制下，高等级城市可以利用等级特点来获取更多的资源，一方面遏制中小城市活力，另一方面又同时开展各种不同的竞争。在高速城市化发展的过程中，城市竞争主要凭借两个有利条件：一是劳动力，哪座城市拥有充沛的劳动力资源，它就会相对富有活力和更加繁荣；二是廉价土地资源，哪座城市拥有更多廉价的土地资源，就能创造更多就业机会和投资机会，因而就能获取更多的劳动力。这意味着在城市竞争中，谁能提供廉价的土地，优越的区位，优良的公共服务，谁就有更多的优先发展机会。正因为如此，高等级城市掌握了大量的土地资源，再加上可以利用廉价的土地政策，优越的公共服务待遇，就可以吸引更多的劳动力到城市来充分就业。如此下去，就形成了一个非均衡的城市发展格局，而中小城市则必然得不到更多的发展机会，因为它没有足够的土地资源，没有足够的行政权力，所以在竞争开始的时候就处于必败之地。三、中国特色城市管理体制下的城市发展路径中国与欧美国家有着不同的城市管理体制，也就有着不同的城市发展战略。结果是当一座城市有了更多的行政资源，发展机会越来越优越的时候，便会形成管辖的区域。具有优越性的管辖区域，其公共福利水平将大大提高，体现在了户籍价格上。欧美国家没有户籍制度，但中国有户籍制度，而且中国的户籍有价格，比如北京和上海的户籍是可以兑换的，但北京和上海的户籍与其他任何一座城市都没有办法兑换。户籍上附带的各公共福利，形成了固化的利益结构，为了大大降低城市的公共服务支出成本，也就造成了对新增外来人口的大量排斥。举个例子，北京常住人口2171万，其中常住外来人口823万。如果把北京本地居民的福利均摊给新增的823万外来人口，那么城市本地居民作为利益主体，其公共服务待遇会大大降低。深圳常住人口1138万，而户籍人口355万，而非户籍人口783万，如果把本地人口长期享有的公共福利待遇分摊给非户籍人口，那会大大摊薄原有城市户籍居民的公共福利。因此，不平等、不均衡的城市管理体制制约了城市空间格局，而在利益固化之后就导致城市发展越发不均衡。近几年，政府出台了一系列严格控制特大城市人口的政策，这意味着城市有再好的公共福利，外地人也不能更多进来分享公共福利。以深圳限制摩的事件为例，从户籍居民福利化角度来认识城市，当精英来到城市，其交通应该是轿车、地铁，其环境应该是绿色、花园，没有噪音，完全是精英喜欢的居住环境。然而，摩的却破坏了这种城市精英偏爱的城市环境，也带来了精英的不满。要知道，一方面城市政策是由精英制定的，使城市包容性越来越差，进而丧失了城市活力，导致了很多城市管理的误区；另一方面，凭借着行政资源优势，高等级城市可以继续把更多的福利和资源、更多的投资放在这座城市。这就是等级化城市管理体制下，中国城市发展区别于其他国家的特殊发展路径。中国城市发展模式还有一个特点，就是通过土地出让换取土地出让金。当城市是土地出让金来维持基础设施建设的时候，一定会把土地包装得最好，房子包装得最好，这样才能够得到最高的土地出让价格。即便是理想化的城市规划也必须服务于利益现实。这个利益现实就是政府以土地和房地产开发来获取土地出让收入。房地产开发商只有把楼盘建得更有噱头，政府把基础设施建得更加豪华漂亮，才能获得更高收益并弥补城市基础设施高水平投入的成本。土地出让换取土地出让金的方式一方面可以把城市整体的居住条件打造得更加精英化，另一方面由于土地出让利益的偏差，忽视了更广泛的人群的基本需求，特别是收入相对低的外来人口的基本需求。四、矫正城市发展理念，改革推动城市可持续发展虽然很多地级城市外观很现代化，高楼大厦林立，广场气派，道路宽阔，绿化带也上档次，但是在视觉化城市发展导向下，城市规模也随之被放大。如果按照视觉化模式去发展，那么城市必然走向粗放发展道路。而粗放发展道路与中国倡导的绿色、生态发展理念有着显著冲突。现在，我们绝不能再按照传统粗放的房地产主导的城市发展模式了！那么，我们要矫正过去的城市发展理念，从过去依赖房地产发展，矫正到依靠实体经济发展，重视城市包容性发展的理念上。当前，我们在矫正城市发展思路上面临着严峻的挑战。虽然城市虽然建设得越来越漂亮，但城市包容性却越来越差。比如，北京将低端产业清出，深圳限制摩的，好多城市的小摊小贩的摊位被驱赶没收，甚至一些农民工子弟学校被取缔。要知道，中国还处在每年有2000多万人口进入城市的阶段，已经进入城镇生活就业，但仍没有享受与城镇本地居民同等公共服务待遇的存量城镇人口有2亿多，中国未来还将有4亿左右的农业转移人口要进入城市。我们是不是要考虑一下，这些人口需要在什么样的城市生活居住？在什么样的城市就业？他们的子女需要什么样的教育？如何才能给他们一个比较理想的城市居住空间？激发中小城市的活力关键在于改革。在利益固化的城市竞争格局中，要打破几千年来沿袭的等级化行政管理体制的桎梏。一是要通过权利下放释放中小城市的活力，给予这些中小城市平等发展权。我国正在推进这项改革，将来是否可以更多释放5万人口以上的建制镇和县城的活力，让他们可以跟大城市平等竞争？让他们可以发展更多适合的产业，以吸纳更多人口的就业？二是嵌入可持续、绿色低碳的城市发展理念。英国、法国、德国等国家，绝大部分的城市是中小城市。中国也要重视中小城市的发展，特别是还有2万多个建制镇。因此，要矫正中