突发环境污染事故应急响应制度研究论文

华东理工大学 硕士学位论文 突发环境污染事故应急响应制度研究 姓名：李楠楠 申请学位级别：硕士 专业：环境与资源保护法学 指导教师：张勇 20080222 华东理工大学硕士学位论文 第1 页 突发环境污染事故应急响应制度研究 摘要 随着工业化程度的不断提高，社会经济生活中突发性环境污染事故频繁发生。突发 环境污染事故在时间上的潜伏性和长期性、在空间上的跨区域扩散性，以及在后果上的 不可逆转性决定了它会给生态环境带来严重的污染和破坏，影响社会经济的发展和人民 群众的生命财产安全。突发环境污染事故应急响应制度作为为防范和处理突发环境污染 事故的制度性保障，己成为各国突发环境污染事故应急处理机制的重要组成部分。但我 国突发环境污染事故应急响应制度在整体上仍然存在起步较晚、法律体系不健全，缺乏 具体的操作细则，以及制度缺漏的问题。本文在分析我国突发环境污染事故应急响应制 度现状以及比较国外与之相关的先进制度的基础上，针对存在的问题，提出了一些完善 构想。分别从政府、企业和中介机构等几个方面入手，构建一个符合我国实际国情的、 系统的、整体的路径选择。最后，针对我国突发环境污染事故应急响应制度的立法缺陷， 提出了我国突发环境污染事故应急响应法律制度的完善建议，主要包括：立法目的的界 定、立法原则的解析、相关法律体系的目标模式以及法律责任的完善。 关键词：突发公共事件；环境污染事故；应急响应 第1 I 页华东理工大学硕士学位论文 T h eS t u d yo nt h eE m e r g e n c yR e s p o n s eS y s t e mo fS u d d e nE n V i r o m e n t a l P o l l u t i o nA c c i d e n t A b s t 翟c t A st h ed e V e l o p m e n to ft h ei n d u s t r i a l i s m ，t h e r ea r em o r ea n dm o r ep o l l u t l o n sw h l c h o c c u n gs u d d e n l y T h i sk i n do fp o l l u t i o no R e nh a sV e r yl o n gi n c u b a t i o np e r i o da n di tc a n c o m ea c m s sl o n gs p a c ea n ds p r e a dq u i c k l y ，c a u s i n g 吼c h a l l g e a b l ed 锄a g e A l lo ft h e s e i l l u s t r a t et h a ti tc a nd e s t r o yt h ee n V i r o m e n ta J l di n f l u e n c ep e o p l e sl i f ea n dp r o p e r t yc r i t i c a l l y T h ei n s t i t u t i o nt od e a lw i t ht h ep o l l u t i o no c c 嘶n gs u d d e n l yh a Sb e c o m ea ni m p o r r t a n tp a no f t h es y s t e mt od e a lw i t ht h ep o l l u t i o no c c 州n gs u d d e n l yf o re V e r yc o u n t I y B u t ，i no u r c o u n t r y ，t h i n g sa r e n o tt h es 锄e T h e r ea r em a I l yp r o b l e m si nm i s ，s u c ha S ，i tb e g i n S c o m p a r a t i V e l yI a t e ，a n dt h el a ws y s t e mi sn o tV e 叫m a m r e ，i nw a n to fs p e c i f i c 、V a y st od e a l w i t hi ta n dm ep r o b l e mo fm ei n s t i t u t i o ni t s e l fB a S i n go nt h ea n a l y s i so ft h ei n s t i t u t i o no fo u r c o u m 巧a n dc o m p 撕n gt h ei n s t i t u t i o no fo t h e rc o 呲i e s ，衄sc o I n p o s i t i o na j m sa tg i V i n ga p e r | e c ti m a g i n a t i o nt om e e tm ee x i S t i n gp r o b l e m s T 巧i n gt om a l ( eap r o p e r 、a yw h i c h i ss u i t f o ro u rc o u n t r y ，m i sc o m p o s i t i o n 谢l ld os o m er e s e a r c h e so nt l l ea s p e c t so ft h eg o v e m m e n t ， c o m p a n ya I l dt h ei n t e 咖e d i a 巧o r g 枷z a t i o na c c o r d 血g l y L a S tb u tn o tl e a S t ，f o rt l l ep r o b l e m s i no u r l a w ，i tg i v e ss o m es u g g e s t i o n so nt 1 1 ep e r f e c t i o no ft h ei 1 1 S t i t u t i o n ，洫c l u d i n gf i n d i n gm e a i mo fm el a wm a k i n g ，a n 甜y z i n gt h ep r i n c i p l ei 1 1i ta n dn l em o d e lo ft 1 1 er e l a t i V el a ws y s t e m a n da l s ot h ep e r f e c t i o no fm el e g a lr e s p o n s i b i l i t ) r K q 啊o r d s ： s u d d e np u b l i ce V e n t s ；e n v i r o 加蒯 p 0 1 l u t i o na c c i d e n t ； t h ee m e 唱e n c y r e s p O n S eS y s t e m 作者声明 我郑重声明：本人恪守学术道德，崇尚严谨学风。所呈交的学位论文，是本 人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的结果。除文中明确注明和引用的 内容外，本论文不包含任何他人已经发表或撰写过的内容。论文为本人亲自撰写， 并对所写内容负责。 论文作者签名：李棉棉 弘口宫年月) 日 华东理工大学硕士学位论文第l 页 绪论 随着我国社会经济的迅速发展，生态恶化与环境污染日趋严重，社会经济生活中突 发环境污染事故频繁发生，近年来尤其呈上升趋势，致使生态环境受到污染和破坏，人 类健康受到威胁，严重影响人民群众的生命财产安全和社会全局的稳定。据2 0 0 7 年9 月国务院环保总局发布的全国环境统计公报( 2 0 0 6 年) 显示：仅2 0 0 6 年一年我国环境污 染与破坏事故次数就高达8 4 2 次，其中水污染4 8 2 次，大气污染2 3 2 次，海洋污染10 次，固体废物污染4 5 次，噪声与振动危害6 次，其他种类的污染6 7 次：污染与破坏事 故直接经济损失达1 3 4 7 1 1 万元。引发这么多突发环境污染事故的主要原因是，一些 地方没有重视对突发环境污染事故的防范工作，应对重特大突发环境污染事件的处置能 力明显不足，应急信息的反馈和报告工作不及时，环境监测能力薄弱，应急法律制度不 健全等等，而其中很重要的一个原因就是我国目前突发环境污染事故应急响应制度不健 全。能否及时防范、妥善处理突发环境污染事故，关系到党和政府的形象，也是对环境 保护部门执政能力和水平的考验。 自从2 0 世纪6 0 年代以来，许多发达国家环境污染事故处于高发期，这些环境污染 事故不仅包括一般的常规性污染，而且包括由于重大化学品、危险品的生产、运输、使 用和消亡过程中导致的突发环境污染事故。面对突发环境污染事故带来的一系列恶果， 国外各国政府尤其是美国、日本、英国等发达国家适时制定了一系列应急管理措施，从 政府、企业、中介组织等方面逐步建立起相应的应急管理制度。我国目前虽说出台了突 发事件应对法以及国家突发环境事件应急预案，但是其中关于突发环境污染事故 应急响应制度方面缺乏系统的规定，对应急响应的理论基础以及应急响应程序的启动缺 乏具体的操作步骤。 国务院关于印发国家环境保护“十一五“ 规划的通知中指出：党中央、国务院 把环境保护摆上了更加重要的战略位置，落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，为 做好环保工作提供了根本保证，环境保护面临前所未有的机遇；建设环境事故应急系统， 建成国家环境突发事故应急监测网络及指挥中心，各省、市要建立相应的环境应急指挥 系统。这说明我国目前非常重视对环境污染事故应急制度的研究，而应急响应制度作为 环境污染事故应急处理制度的重要组成部分，在整个污染事故应急制度中起着十分重要 的作用，研究环境污染事故应急响应制度对于完善我国的环境污染应急体系是一项紧迫 而有现实意义的任务。 第1 章突发环境污染事故应急响应制度的理论分析 。全国环境统计公报( 2 0 0 6 年) 中国法院网 h n p ：w w w c h i n a c o u n o r g h t m I a n i c l e 2 0 0 71 1 2 6 2 7 6 0 2 4 s h t m l 第2 页华东理工大学硕士学位论文 1 1 突发环境污染事故应急响应制度概念解析 1 1 1突发环境污染事故的含义 在环境污染事故中，在瞬间或较短时间内大量非正常排放或泄漏剧毒、高剧毒或有 毒有害化学品等污染环境的物质，给民众生命安全造成威胁，给财产造成巨大损失，给 生态环境造成严重危害的恶性环境污染事故，被称为突发环境污染事故。它与一般的环 境污染事故不同之处在于，后者是污染物质的正常排放，有固定的排放方式和排放途径， 并在一定时间内有规律的排放；而突发环境污染事故没有固定的排放方式，事故的发生 有很强的偶然性与意外性，事故发生的时间、地点和影响范围往往难以预测和加以控制， 往往突然发生，在极短时间内污染物大量排放和在环境中累积，如果事先没有采取防范 措施，或者防范措施不够完善，在很短时间内难以控制，不仅会严重影响一定区域内的 正常生活、生产秩序，还会造成人员伤亡、社会财产的巨大损失和生态环境的严重破坏， 事故的经济影响和社会影响都很大。而且突发环境污染事故往往比较难以处理，生态 恢复需要的时间也较长。 1 1 2 突发环境污染事故的发生原因 能导致突发性环境污染事故发生的有毒有害化学品种类繁多。常见的有剧毒有机氯、 聚酯类农药、有机磷农药，挥发性有机物苯、甲苯、二甲苯、甲醛等，剧毒化学品氰化 物、砷化合物、汞及其化合物等，有毒气体氯化氢、氯气、硫化氢等，电镀含氰化物， 有色冶金含P b 、C d 、H g 等废液，化工母液及废液，各种放射性物质等。同时，随着现代 科学技术的不断发展，越来越多新的化学合成物质种类和数量还正在逐年增加。这类事 故包括放射性污染事故、溢油事故、爆炸污染事故、重金属污染事故、农药污染事故、 有毒有害污染品污染事故等多种类型，涉及众多行业领域。就某一类事故而言，造成污 染的因素众多，十分复杂，生产、存储、使用和处置不当等都有发生污染事故的可能。 突发环境污染事故引发的原因多是由于人类的生产活动和不确定的自然因素的不可预 知性。前者如人类的生产、有毒有害化学品的使用、储存和运输等，如2 0 0 5 年1 1 月1 3 日吉林双苯厂爆炸事故，造成松花江大面积污染，就是因为用水灭火，且含硝基苯、苯 胺等毒物的水未经截流直接排江引起的；后者如水灾、突降暴雨、强热带风暴、地震、 泥石流、火山爆发等。 1 1 3 突发环境污染事故应急响应界定 所谓应急响应，一般是指针对突发性和后果与影响严重的公共安全事故、灾害与事 件，采取预防、响应和恢复的活动与计划，对突发事故灾害做出预警；控制事故灾害发 生与扩大；开展有效救援，减少损失和迅速组织恢复正常状态。突发环境污染事故应急 齐文启、孙宗光、汪志国环境污染事故应急预案与处理处置案例中国环境科学出版社2 0 0 7 年5 月第一版第1 5 页 。齐文启、孙宗光、汪志国环境污染事故应急预案与处理处置案例中国环境科学出版社2 0 0 7 年5 月第一版第1 6 页 华东理工大学硕士学位论文第3 页 响应是整个突发公共事件应急制度的重要组成部分，按突发环境污染事故的可控性、严 重程度和影响范围，可分为特别重大( I 级响应) 、重大( 1 l 级响应) 、较大( I I I 级响 应) 、一般( 级响应) 四级。成功的应急响应取决于在现场或事故后对灾难的控制措 施，快速、及时、有效的措施将会降低事故的损失和控制事态的进一步扩大。但目前人 们掌握突发事故的调查方法、监测技术、处理方法有限，也给处理处置带来了困难。处 理此类事故必须及时、措施得当，否则后果严重。因此，突发环境污染事故发生后的跟 踪监测、处理比一般的环境污染事故的处理复杂与艰巨很多，且往往时间很长，难度很 大。应急响应作为整个应急制度的重要组成部分，起着至关重要的作用，及时、快速、 有效的应急响应将会使事故的损失降到最小化、控制事态的进一步扩大，系统合理的应 急响应程序也会节约整个应急过程的成本，使控污和治污的效益达到最优化。 1 2 突发环境污染事故应急响应与灾害经济学 1 2 1 灾害经济学理论介评 灾害经济学是一门研究灾害预测、灾害防治和灾害善后过程中所发生的一系列社会 经济关系的新兴学科。灾害经济学的研究对象不是灾害的自然属性，而是灾害发生过程 中的一系列社会经济关系。它是介于环境经济学、生态经济学、国土经济学和生产力经 济学之间的一门边缘经济学。灾害经济学与其他经济学科比较具有以下三个特点：第一， 它是一门守业经济学。灾害经济学不研究价值形成和价值增值，而是研究已有资源和已 创价值的保护；“守业投入”是灾害经济学所要研究的一种根本性的经济效益问题。为 守业而应该作怎样的投入，就成为灾害经济学的经济效益观。第二，它注重研究如何减 缓环境、生态逆向演替过程中的一系列经济问题。灾害经济学与环境经济学、生态经济 学、国土经济学都研究有关环境、生态、国土方面的经济问题，但研究的内容不同。灾 害经济学注重研究如何减缓环境、生态逆向演替过程中的一系列经济关系，着重研究如 何制止国土资源恶化的一系列经济问题。第三，灾害经济学研究的任务是灾害预测、灾 害控制和灾害善后的经济问题。灾害经济学强调灾害不可完全避免，并将灾害的预测、 控制和善后作为学科的研究任务。灾害经济学是站在更高的层次上研究经济问题，尤其 是对潜在灾害的研究，有助于人们主动地减缓可能出现的环境与生态的逆向演替。 将 灾害经济学运用于突发环境污染事故的应急响应中有助于降低应急响应的成本，使污染 事故造成的损失减到最低。 灾害经济学的基本原理至少归为四点，即：( 1 ) 灾害在社会经济发展过程中不可完 全避免的原理。所谓灾害不可完全避免就是自然界的各种灾害是无法完全避免的，各种 灾害的不利影响( 负效益) 是无法完全避免的。( 2 ) 灾害反馈决策原理，无论自然灾害还 是人为灾害，在时间上都服从自孕育期开始，经过潜伏期、暴发期、持续期、衰减期至 平息期的一个演化规律，所不同的只是各种灾害的阶段变化在时间长短上有所差异。认 。谢永刚主编经济学研究经济科学出版2 0 0 6 年版17 1 1 7 4 页 第4 页 华东理工大学硕士学位论文 真研究有关灾情的信息反馈是及时制定处理突发环境污染事故对策的基础。( 3 ) 利害互 变原理，对于灾害并非只有防治一种措施，利用灾害也应该是治灾的一种措施，这也是 积极对待灾害的一种态度。无论从长期看还是短期看，灾害都具有从中诱导到利用的可 能性。( 4 ) 治标措施和治本措施互促合益的原理，在采取灾害防治措施中，有治标和治 本两大措施，两者不仅不可偏废，而且各具特色，相互促进，产生合益。治标措施具有 投入少、见效快两大优点，缺点是效果持续性差。治本措施具有效果持续性长的优点， 缺点是投人大、见效慢。它们之间的关系显然是短期措施与长期对策最佳结合的关系等。 锄运用灾害反馈决策原理以及治标措施和治本措施互促合益的原理等灾害经济学理论， 当发生突发环境污染事故时，我们可以根据突发环境污染事故发生的时间、地域、规律 等特性来研究其应急响应制度。 1 2 2突发环境污染事故的灾害性质 突发公共事件主要分成四类：自然灾害类，事故灾害类，公共卫生事件，社会安全 事件，而突发环境污染事故属于事故灾害类的组成部分。突发环境污染事故是一种事故 灾害，具备灾害的一般特征，同时也具有环境领域特性、事故灾害性、突发性等自身的 特点。 环境领域性主要是指相比其他类型的事故灾害，突发环境污染事故主要受灾对象是 生态环境和环境安全。一般是由于违反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为，以 及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染，生态受到破坏，人 类健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失的污染事故。 事故灾害性主要是指突发环境污染事故具有公共性，危害面较广且危害程度一般比 较严重。首先体现在突发环境污染事故涉及公共利益，即对公共财产或福利、公共安全、 公共秩序产生影响( 通常是消极的、负面的影响) 。公共利益与私人利益最直观的区别 就在于地域的广泛性、对象的广泛性； 同时应对和处置突发环境污染事故往往需要调 动和整合全社会的人力、物力、信息等公共资源和力量，这不仅意味着行政系统内部不 同部门之间的协调和配合，同时意味着政府与社会组织及公民个人的合作与沟通，在高 度信息化、复杂化的现代社会里尤其如此。其次，不论什么性质和规模的突发环境污染 事故，都必然不同程度地给国家造成政治、经济、文化等方面的损失和破坏，给人民带 来生命、财产或精神上的损失和损害。不带来任何损失或破坏的事件不能称之为突发环 境污染事故。而且，由于突发环境污染事故的公共性，其危害性或威胁性是广泛的、严 重的或者是例外的。 突发性指对于突发环境污染事故是否发生，于什么时间、什么地点、以什么样的方 式突发，以及突发的程度等情况，人们都始料未及，难以准确地把握。按照事物发展规 。环境安全科学技术百科全书中国劳动社会保障出版社2 0 0 3 年6 月版1 6 0 1 6 5 页 。宋功德突发公共事件应急处理法律制度及其完善应松年主编突发公共事件应急处理法律制度 研究国家行政学院出版社2 0 0 4 年版1 8 页 华东理工大学硕士学位论文第5 页 律，任何事件的形成通常都有一个由量变到质变的萌生、形成和发展的过程，应该说具 有可知性的必然趋势，在突发环境污染事故的背后，总是有着深刻的必然性在起作用。 但突发环境污染事故由量变到质变的过程具有特殊性，这种特殊性集中体现在它的爆发 式飞跃过程即突发性，诱发突发环境污染事故的契机是偶然的。而人类认识客观事物也 是一个渐进的过程，突发环境污染事故的发生和人们的意识之间有一段空白，或者说， 突发环境污染事故往往发生在人们意识的空白之处。突发环境污染事故通过偶然的契 机，以偶然的形式突然发生，无章可循，令人难以预料、措手不及。 1 2 3 突发环境污染事故应急响应的灾害经济学分析 突发环境污染事故应急响应制度是整个突发事件应对体系的重要组成部分。第一， 突发环境污染事故灾害应急响应的指标体系。由于反映灾情、灾害控制目标的多样性和 复杂性，灾害经济学的指标体系目前尚难以全面制定。主要有以下两个指标：一是灾情 指标，就是用相应反映突发环境污染事故灾情程度的标准量指标计算出灾害相对强度指 标，然后根据这个指标来制定整个应急响应程度的具体措施。二是控制指标，即根据不 同区域、不同灾害类型和防治灾害的能力等实际情况做出防治灾害的目标，它也是一个 量度型指标。确定控制指标的依据主要是：( 1 ) 客观条件，即考虑自然、生态的实际情 况；( 2 ) 主观条件，即考虑防治灾害的技术力量和经济力量。确定控制指标既要符合 实际又必须具有先进性，是经过一番努力能达到的或者说是可以达到的指标。规定控制 指标时，可以有上限和下限，以便于人们在一个阈值范围内选择防治突发环境污染事故 的最优措施组合。根据控制指标理论我们可以研究出防治突发环境污染事故的目标，以 便使污染造成的损害最小化。圆“产权只有在它们为最大化一国财富创造激励的时候才 是有效的，自发的交换一般会将资源由对其评价较低的人那里转移到对其评价较高最高 的人手中。所以产权通过保护和促进自发交换实现财富最大化。产权可以通过谈判 实现资源的配置效率，以内部化的方式实现生产收益最大化。“ 四根据控制指标理论和 产权最优化理论我们可以研究出防治突发环境污染事故的目标，以便使污染造成的损害 最小化，使整个应急响应资源得到最优配置。 第二，突发环境污染事故应急响应的决策体系。灾害是一个过程，从时间演化角度 看，灾害过程可以划分为孕育期、潜伏期、暴发期、持续期、衰减期和平息期6 个阶段； 从空间演化角度看，可分成灾源区、灾泛区和抑灾区3 个区域。无论是时间方面的不同 阶段还是空间方面的不同区域，实际上都存在着相应的最优防治区域，它们合在一起构 成一个完善的防治灾害的决策体系。把这个理论运用到突发环境污染事故灾害应急响 应的决策过程中可以更好的决策防治灾害的措施；投入资金的数量与构成；投入的方式 孙崇勇、秦启文突发事件的两个基本理论问题探讨西南师范大学学报( 人文社科版) 2 0 0 5 年3 月第2 页 3 安全科学技术百科全书中国劳动社会保障出版社2 0 0 3 年6 月版第1 6 0 1 6 5 页 爸罗伯特考特，托马斯尤伦法和经济学施少华等译上海财经大学出版社2 0 0 2 年版第9 7 页 彤科学技术百科全书中国劳动社会保障出版社2 0 0 3 年6 月版第1 6 0 一1 6 5 页 第6 页华东理工大学硕士学位论文 与频率；投入点与投放点；防治措施的最迟实施时间的确定等，这样就可以使突发环境 污染事故灾害应急响应的运作成本降到最低，符合经济效益的原则。 1 3 突发环境污染事故应急响应与公共利益理论 1 3 1 公共利益理论介评 公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，牛津高级英汉双解词典中，公共利 益是指“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。而利益( i n t e r e s t ) ， 本意为“利息“ ，原被用来表示债权人对利息要求的正当性。后来，利益作为个人与社 会的种关系体现，日益得到广泛的应用。“这个概念，在关于自我与社会的关系方面， 促成了一场革命，这种新的认识，是法国大革命的思想基础。刀哦德认为，利益可以 分为个人利益、公共利益和社会利益。个人利益是包含在个人生活中并以这种生活的名 义而提出的各种要求、愿望或需要；公共利益是国家作为法人的人格利益与物质利益以 及国家作为社会利益捍卫者的利益；社会利益是包含在文明社会中并基于这种生活的地 位而提出的各种要求、愿望或需要，既有关于保障家庭、宗教、政治和经济各种社会制 度的利益，又有一般道德方面的利益，使用和保存社会资源方面的利益，以及个人生活 中的社会利益。 就政府公共管理的客观环境而言，按照政府管理对象和公共事务的特性、状态和影 响，可以划分为非危机环境和危机环境。政府管理环境是否发生危机性以及危机程度和 烈度如何，可以在危机环境的意义上构成政府管理环境可能状态的谱系，这个谱系如图 所示： NC 1C 2C 3C 4 图中，N 表示政府管理的常态环境，C 1 表示低度的危机和冲突环境，C 2 表示中度的 危机和冲突环境，C 3 表示高度的危机和冲突环境，C 4 表示极度危机环境，比如内外部 战争状态和毁灭性的自然灾害或突发事故。固 政府管理的环境状况处于这一谱系的不同位点上时，对于政府管理的体制、行为和 政策往往有不同的要求。一般来说，在这个谱系的两极上，政府通常实行的是单一体制 管理，这就是说，在N 这一代表常态环境的位点上，政府管理是以常态的单一体制运行 和进行管理的；在C 4 这一代表着极度危机的环境下，政府往往实现管理体制、行为和 对策的根本性改变，完全放弃常态环境下的管理体制而转向单一的政府危机体制管理， 比如战时军事管制体制或者全面的危机管理体制。而在这两极之间由C 1 、C 2 和C 3 表示 的低度危机环境、中度危机环境甚至高度危机环境下，社会和公共事务往往呈现常态和 非常态并存并且交叉影响的状态，这就要求政府同时承担常态的公共事务和非常态的公 。 美 科尔曼社会理论的基础邓方译社会科学文献出版社1 9 9 0 年版第2 8 页 美 庞德通过法律的社会控制法律的任务宗灵、董忠译商务印书馆1 9 8 4 年版第4 1 页 雹赵颖突发事件应对法治研究2 0 0 6 年载于中国知网第1 4 页 华东理工大学硕士学位论文第7 页 共事务的管理，从而要求政府进行两套体制的同时运行，两类管理行为和公共政策的同 时采行，由此成了政府的双重管理。在发生突发环境污染事故时，政府出于一种危机 环境中，运用公共利益理论对政府权力进行界定是十分必要的。 1 3 2 突发环境污染事故应急响应的公共利益理论分析 在突发环境污染事故应急响应的过程中，政府必然发挥着组织者和领头人的作用， 在正常状态下，常规行政以最大限度地保障和促进宪法和法律规定的公民自由和权利为 原则，但是在突发环境污染事故状况下，权力和权利的界限要重新调整，政府与公民各 自的权利义务重新界定，而重新界定和调整的结果就是公共权力的扩张和公民权利及自 由的缩减，“在政府与自由的永久争议上，危机意味着更多的政府而较少的自由。”圆当 然，公共权力的扩张并非没有限制，也并非不受任何监督，而且，权力扩张的原因和最 终目的均应该为了有效控制和消除突发环境污染事故的危害，从而保护公共利益及公民 个体的自由和权利。 在突发事件与常规事务、紧急行政与常规行政的并存与交叉的情况下，强调突发环 境污染事故应急响应法治的特殊性从而与常态法治合理区分就显得十分必要。如果按照 常规事务、常规行政来应对和处置突发环境污染事故，将会造成消极懈怠或错失良机， 导致事态发展、损害扩大，实质是政府责任的丧失或懈怠；另一方面，如果把紧急行政 不适当地宽泛应用于社会生活的所有方面或与应急无关的社会成员，或在突发事件消除 后把紧急处置措施常态化、长期化，将引起巨大的社会恐慌和对于公民权利的过度侵犯， 妨碍甚至危及社会正常秩序的运行。这并非杞人忧天，出于对尼克松政府的内外政策的 不信任，参议员马蒂亚斯和丘奇对1 9 3 9 年以来美国存在的近乎持续的紧急状态状况进 行调查，结果显示，接近4 7 0 项紧急权力法律仍然在适用。显然，这两方面的后果都 是严重的，都是对法治的破坏。因此，必须对突发环境污染事故与日常事务、紧急行政 与常规行政合理区分不能错位，强调突发环境污染事故法治的特殊性具有充分的现实基 础及意义。 第2 章突发环境污染事故应急响应制度的比较研究 2 1国外突发环境污染事故应急响应制度 面对突发性的环境污染事件造成的经济、环境及人们生命和健康等巨大灾难，国际 社会对突发环境污染事故应急响应问题越来越重视。联合国环境规划署( U N E P ) 灾害治 。王涌劬防治“非典”时期的政府双重管理问题分析载北京大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 3 年5 月第2 l 页 善C e c i lT ，C a r r Cr i s i sL e g i s l a t i o ni nG r e a tB r i t a i n C o l u m b i aL a wR e v i e w X I ( 19 4 0 ) ，P 13 2 4 喜O r e nG r o s s ，C h a o sa n dR u l e s ：S h o u I dR e s p o n s e st oV i O l e n tC r i s i sA l w a y sB eC o n s t i t u t i o n a l ? T h eY a l e L a wJ o u m a l 2 0 0 3 3 p 10 2 4 第8 页华东理工大学硕士学位论文 理项目的一个基本目标是在灾害治理中加强对环境的重视。U N E P 通过环境法律、早期预 警和评价以及“A P E L L 计划”( A w a r e n e s sa n dP r e p a r e d n e s sf o rE m e r g e n c ya tL o c a IL e V e l ) ， 即“地区级紧急事故意识和准备”，来推动这一进程。该计划针对发达国家和发展中国 家发生的对环境及地方社区产生副作用的事故。旨在提高公众对突发恶性环境污染事故 的了解和认识，帮助地区做好准备，组织制定应急计划，以应对工业事故造成的环境紧 急事故，确保地区内公众的生命健康，减少财产损失，保护生态环境。根据“A P E L L 计划”，环境突发事故管理的一个重要方法是建立面向地区的应急响应管理系统。同时， 各国政府尤其美国、英国等发达国家适时制定了一系列应急管理措施，从机构、法律、 政策措施等方面逐步建立起相应的应急管理机制。经过多年的发展，国外突发环境污染 事故应急响应制度虽然仍在不断的改进中，但是在整体上已经趋于成熟和稳定。主要包 括五个组成部分：政府、危险品生产和经营公司、各种提供相关的产品和服务的中介机 构、研究机构和公益性机构。 2 1 1 政府的监管 在整个突发环境污染事故应急响应系统中，政府起一个监督管理的作用。突发环境 污染事故的严重后果，迫使各国政府必须对危险品的生产、贮存、运输和使用实行严格 的监管。但是政府必须明确它的角色，这样才能更有成效和有工作效率的使整个突发环 境污染事故应急响应系统良好运作。政府的角色应当“由一个坚守详尽许可证规定的监 控者，转变为一个遵守宽泛的竞争规定的竞争规制机构“ 。 以美国为例，联邦政府主要从以下几个方面宏观调控：第一，完善立法和执法。美 国联邦政府对整个应急响应系统的监管工作主要通过立法来实现。联邦政府为实现对工 作场所的危险废物的监管，颁布了资源保护和恢复法( R C R A ) ；对于有关不可控制的 危险废物场所的行为颁布了全面的应急响应、赔偿和责任法( C E R C L A ) 等。其它的 要求建立应急响应的法律和规定还有清洁水资源法( C W A ) ，危险物质运输法( 瑚T A ) 和化学品作业安全法规。出于尊重参与应急响应的美国工人的考虑，还颁布了危 险废物操作和应急响应和应急计划中的职工保护，其中包括相应的其它互为参考 的规章要求，如呼吸的保警报系统、眼睛和足部的保护等。第二，组建专门机构，监 督其它部门的合理运作。各级地方政府依照联邦应急计划和公众知情权法( 1 9 8 6 ) 的规定需要作以下几项工作：通过委任一个当地的应急计划委员会( L E P C ) 的方法，为危 险物质的紧急泄漏做准备；发生数量大于限定水平的任何危险物质泄漏时，立即通知 L E P C ；准备危险物质的详细清单，提交给L E P C ；准备一份详述泄漏到环境或者作为废物 运输的危险物质数量的年度报告。另外，地方政府要具体监管地方的危险品的生产和经 营企业，尤其是对重大危险源的监管和合理协调各个地方的具体部门的工作，包括提供 英 卡罗尔哈洛，理查德罗林斯法律与行政杨伟东等译商务印书馆2 0 0 4 年版第6 7 5 页 O R e i l l y ，J a m e sT ，l9 4 7 E m e 唱e n c yr e s p o n s et oc h e m i c a la c c i d e n t S ：p l a n n i n ga J l dc o o r d i n a t i n g s o l u t i o n S N e wY o r k ：M c G r a w H i l l 。cl9 8 7 华东理工大学硕士学位论文第9 页 产品和服务的机构和公益性机构。 突发环境污染事故应急系统所涉及的政府部门主要有消防局、环保署和劳动部下的 职业安全与健康署( O S H A ) 等。在美国，政府还在环境保护( E n v i r o m n e n t a lP r o t e c t i o n A g e n c y ，缩写为E P A ) 下专门成立了化学事故应急准备和预防局( C h e m i c a lE m e r g e n c y P r e p a r e d n e s sa n dP r e v e n t i o n ，缩写为C E P P O ) 。环保署的化学事故应急准备和预防局主要 工作是提供领导，建立合作和为预防和准备化学事故应急、对环境危机做出反应、通知 公众在他们社区的化学危险及共享有关化学事故的经验教训等方面提供技术帮助。化学 事故应急准备和预防创造了一个有实质的适应性的计划，这个计划强调和它的伙伴间的 合作而不是命令和控制的方法。它认为保护公共安全的基本的责任依赖于国家、当地政 府和行业。同时它认为紧急计划者，因为具有对当地的条件和商业社会的最熟悉的了解， 所以处在减少危险和风险以及采取行动预防事故的最佳的位置。 在实际的危险品应急响应过程中，消防局的任务最为艰巨。消防局必须在化学事故 发生时，及时派出消防队伍，赶赴现场，在做好消防人员防护的基础上，快速实施救援， 控制事故发展，并将伤员救出危险区域和组织群众撤离、疏散，做好危险化学品的清除 工作。 2 1 2 危险品生产和经营的企业 2 0 世纪6 0 年代以来，面对人类生存环境的不断恶化，环境保护运动开始在全球范围 内兴起，保护人类共同的家园成为各国人民的共识。国际领域内环保浪潮的兴起、国内 政府对环境保护的积极干预和公众环境意识的逐步提高，促使环境保护成为社会个体维 护自身生存与发展的自觉行动。公司企业也开始将环境保护、环境管理纳入企业的经营 决策之中，寻求自身发展与社会经济可持续发展目标的一致性。 公司遵守严格的环境标准、从事环境公益事业，短期内无疑会增加经营成本以致降 低企业的竞争力。传统的公司法理论认为：公司是以营利为宗旨，最大限度追求股东利 益的社会组织。于是，“现代社会中的企业，基于企业内部收益计算，把最大限度地获 取收益作为自己的活动目标。事业者从未考虑过企业活动波及到企业外的影响即社会费 用( s o c i a lc o s t ) 的问题。企业在这种价值观之下当然不会考虑对大气污染、水质污 染等的环境消耗支付代偿的问题，因而对向不产生收益的公害防止措施的投资及开发公 害防治技术毫不热心就是很自然的了。”解决这个问题就必须引入企业的绿色社会责 任理论。所谓企业的绿色社会责任，是指现代社会的公司在谋求股东利益最大化的基础 上，应当考虑增进股东利益以外的环境公益。公司的绿色社会责任源于公司的社会责任 理论，而在追求股东利益最大化的基础上增进包括环境公益在内的其它利益正是公司社 会责任的应有之义。 突发环境污染事故大多发生在特定的危险品生产行业，尤其是石油化工、化工、农 药生产、化肥、有色金属冶炼等行业，其原料、中间体、副产品、成品及有毒有害危险 。 日 原田尚彦环境法法律出版社1 9 9 9 年版第1 1 页 第1 0 页华东理工大学硕士学位论文 品的生产、存储、运输和使用过程中均存在不同程度的突发性事故风险。危险品生产 和经营公司主要从科学管理和技术创新等几个方面来做好危险品应急系统的工作：制定 本企业的应急响应计划和预案，并对周围的居民宣传化学应急响应的知识；培训职工， 使之熟悉企业的应急响应计划并具备相应的知识和能力；按法律的其它规定，在生产和 经营中合理操作；完善管理，提高工艺，改进材料等，减少事故发生的可能性；危险品 生产和经营公司是突发环境污染事故发生时，做出合理的应急响应的首要环节。 2 1 3 提供各种相关的产品和服务的机构 该部分主要包括：提供各种危险品应急响应需要的各类设备、通讯器材、防护用品 和净化消毒用品的公司以及提供危险化学品的各类信息服务中介组织。中介服务在危险 品应急响应建设中有诸多的优势。圆国外的从事应急响应研究的专家认为：应以民间组织 中介组织的形式来提供突发环境污染事故应急响应需要的有关技术和信息上的服务。其 主要原因有：首先，以民间组织的形式组织提供有关的信息服务，可以获取更多的有关 紧急反应的最新资料，而这些大量的资料对于应急响应中的官员来说是不可能有时间和 精力阅读的。现阶段，世界大约有4 0 0 0 万己知的化学物质( 包括自然存在的和人造的化 学品) 。在任何技术发达的国家，用于日常的商业用途的有大概6 万种。而且，随着新技 术、新材料、新产品、新装置的出现以及生产规模的扩大、开发周期的缩短，往往使人 们面临着新的更大的潜在的危险。对于这些激增的危险品的性质和特性的信息，急需要 迅速和准确的了解，并且在生产及其以外的各个环节普及。这一工作仅靠政府的努力是 难以办到的，只有走中介组织的专业化服务的道路，才能满足现实的需要。例如在美国， 信息资源有来自包括公共和私有服务，而且提供信息服务的私有公司的经营范围正在世 界领域内增加。美C H E M T R E C 和英国的N C E C 就可以说是提供化学事故应急响应信息服 务的成功典范之一。 其次，建立更广泛的信息共享服务网，即为各类制造商、运输商 和使用者提供有关法律和技术支持的广范围的信息平台。通过网站、呼叫中心和应急咨 询网络等其它的形式，可以为相关的公司提供更广泛的信息和制定更详细的计划，这样 可以增强各个地方的应急响应能力。 2 1 3 1 英国的国家化学应急中心( N “o n a lC h e m i c a lE m e r g e n c yC e n t e r ) N C E C 在英国环境运输和地方部( D E T R ) 和化学工业协会( C T A ) 的支持下已运作英国国 家2 4 小时反应中心2 7 年。N C E C 应急响应产品和服务是世界领先的，主要为紧急事件反应 齐文启、孙宗光、汪志国编著环境污染事故应急预案与处理处置案例中国环境科学出版社2 0 0 7 年5 月第一版第1 5 页 王广亮欧共体关于重大事故的委员会指令的修正和重大事故报告系统化工劳动保护2 0 0 0 年第 2 l 卷( 第1 l 期) 王广亮从美国法规看“高度危害化学物质处理过程的安全管理”中国安全科学学报1 9 9 5 5 ( 增 刊) ：2 1 6 。 华东理工大学硕士学位论文 第1 1 页 者、化学品制造商、化学品贸易商及分销商和化学物质使用者提供应急响应的产品和服 务。完全通晓相关的现行法律和最新的即将实行的法律制定，帮助客户安全而且合法的 对化学品进行操作，帮助客户在客户的产品发生意外事故之前有所准备。哪 N C E C 的服务对象包括各种公用应急服务组织，包括：火警，警察和救护车( 或其他 健康性) 的服务组织、警察及调整者、工业灭火队、进出口港口、托运公司、机场及定 期航线、废物管理公司、大型化工厂和化学制品的使用者和环境保护中介等。尤其是其 中的C H E M D A T A ( 紧急反映数据库和规章数据库) 服务在国际上，具有非常广的使用者，如 从进出口港口到废物管理公司，所有的使用者已经认可C H E M D A T A 这项产品能给他们 的工作带来巨大的收益。不同类别的组织均可以利用该系统。罾 2 1 3 2 美国的化学品运输应急中心C H E M T I 也C ( C h e m i c a lT m n s p o n a t i o nE m e r g e n c y C e m e r ) C H E M T R E C 成立于1 9 7 1 年，是世界领先的紧急反应计算机数据库，它已经由全世界的 紧急服务组织运作了2 0 多年，通过它可以获得关于包括化学危险物质的紧急事件和信 息、法律执行和其他应急响应的公众服务热线。向面对紧急事件的人员及时提供有关关 键信息，包括怎样保护他们自己和公众人群，和最先应该采取何种行动减轻该事件的危 害。C H E M T R E C 主要的产品和服务是紧急呼叫中心，其2 4 小时紧急通话中心坐落于弗 吉尼亚洲的阿林顿，是美国化学理事会( 即原来的化学制造商协会) 的不可缺少的一部 分。紧急呼叫中心是一个以化学专家和信息资源的方法，提供技术信息并且直接链接紧 急情况现场的反应者的技术发展水平交流中心。紧急呼叫中心的所有的紧急情况服务专 家( E S S ) 都有强大的应付危险物质的训练。另外，C H E M T R E C 的职员有在紧急事件反应、 救火、急诊医师、军用爆炸品处理或其他相关领域的优先经验。印 2 1 4 研究机构和公益性的辅助机构 这一部分的范围是整个突发环境污染事故应急响应系统中最广的，它包括各类研究 所、学校、红十字会等。在突发环境污染事故的应急响应中，它作为一个重要的部门， 必须遵从法律规定和应急救援组的整体安排，从事相关的应急救援活动。西方发达国家 非常重视研究所、大学等机构在这方面的研究与技术开发工作，有关突发环境污染事故 等职业安全管理的研究与培训工作成绩十分突出。例如：在著名的哈佛大学里，就有美 国国立职业安全与卫生研究所派驻的培训教育研究中心。此外，在多所大学里都有这 娜英国的国家化学应急中心网站( N a t i o n a lC h e m i c a lE m e r g e n c y C e n t e r ) ，h 却：、V w w t h e - n e