我国农民工工伤保险先行赔付机制的可行性研究以建筑业为例.doc

河南师范大学本科毕业论文 学号： 0718224045我国农民工工伤保险先行赔付机制的可行性研究以建筑业为例学院名称： 公共事务学院 专业名称： 劳动与社会保障 年级班别： 2007级1班 姓 名： 郑鑫 指导教师： 王萌 2011年03月9河南师范大学本科毕业论文我国农民工工伤保险先行赔付机制的可行性研究以建筑业为例摘要：农民工是我国在城市化的过程中所不得不面对一个社会问题,而建筑业农民工是农民工这一群体中不可忽视的群体.2009年中国有接近2亿农民工,其中有7000万人从事建筑行业。政府已经认识到了建筑业农民工社会保障的重要性,并实施了地方立法,但是由于我国现行工伤保险赔付机制的不健全，致使农民工在出现工伤之后由于企业没有缴费而得不到救助。为改变这种状况，现在政府推行的扩大工伤缴费覆盖面和简化工伤受理补偿的程序，固然能够取得一些成效，而配套实行先行赔付的机制，会更为便于操作和更为直接有效。根据中国工伤保险制度，未参加工伤保险的劳动者一旦被认定为工伤，将由用人单位支付工伤保险待遇。所谓先行赔付，即是指在工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。这种机制的实质是，克服传统行政管理的不足，真正运用社会化的方式，实现工伤员工享受工伤补偿的普惠性，促使用人单位、政府和司法有关部门能够切实承担工伤社会保障的责任。关键词：农民工；工伤保险；补偿机制；先行赔付；可行性研究；Research on the Feasibility of Implementing the Mechanism of “Compensation in Advance” in Industrial Injury Insurance for Migrant WorkersAbstract Due to the deficiencies of current compensation mechanism for industrial insurance in China many migrant workers cannot get compensation after being injured, since their enterprises do not pay for their insurance. In order to change this situation, it is necessary to push all enterprises to pay for the industrial injury insurance and simplify the process for compensation. However, it is also crucial to carry out the system of compensation in advance. The aim of this system to realize the nature of the social security system, reduce the shortage of the rigidity administration and promote the government employers and relative judicial departments to bear the responsibility for the industrial injured security.Key words migrant workers; industrial injury insurance; compensation mechanism; compensation in advance; feasibility study;前言 随着工伤保险制度的推行，农民工工伤保险的问题逐渐成为新闻、政策制定和学术研究的热点。从新闻角度，河南农民工张海超的“开胸验肺”事件等的报导，成为当年的最重要新闻之一。从政策指定的角度，2008年12月，中华人民共和国社会保险法（草案）公布；2009年7月，国务院法制办全文公布国务院关于修改工伤保险条例的决定（征求意见稿）。这两个征求意见稿，引起民众极大关注，也引起学者的深度探讨。从学术研究的角度，农民工工伤保险的议题成为关注的课题之一。学者从社会保障理论和制度建设1孙树菡.工伤保险M.北京：中国劳动保障出版社，2007.1以及工伤保险立法的角度2郑尚元.工伤保险法律制度研究M.北京：北京大学出版社.20042，探讨了具有中国特色的工伤保险制度。但是，从政策研究的角度还未见到对于先行赔付的探讨。笔者主要探讨农民工工伤保险的补偿问题，试图探索工伤保险补偿政策的重要内容-现行赔付政策的必要性和可能性。 笔者的出发点是:劳动部门提出,解决农民工工伤补偿问题的根本方法是完善工伤保险制度并将工伤保险扩大到所有劳动过程中,者.但这将是一个长期的过程.在中国工业化的过程中,农民工成为产业工人的主体.由于历史形成的城乡“二元”结构，以及农民工特殊的就业和流动特征，给“扩面”工作造成了很大困难。在较短时间内，很难将农民工都覆盖在工伤保险制度中。此项研究立足于探索作为工伤保险制度中的重要机制-先行赔付，即通过“由社保基金先行支付保险待遇，然后向单位追缴”的方式，使受到工伤事故和职业病的农民工及时获得其应有的补偿。一、建筑业的特点及实施建筑业农民工工伤保险的必要性和主要政策依据: 建筑业是个人高危行业，而建筑用工大都是农民工，文化素质不高，安全意识薄弱 工伤事故的发生难以预料。建筑施工企业农民工有其自身的显著特点，主要是人员流动性大，工作岗位不确定，工资收入不稳定，而且建筑施工工期长短不一。按照常规的工伤保险参保管理办法，施工企业在办理工伤保险过程中，工作难度大。同时，一些建筑工程中存在转包，分包，劳动管理不规范等情况。特别是外地建筑施工企业，由于异地施工，劳动管理难度很大。而许多农民工对自身社会保险权益认识不清，主张自身权利的意识淡薄，也造成了工伤保险扩面的困难。而建筑施工企业为农民工投保的大多是商业意外伤害保险，其保险责任范围有限。特别是农民工出现伤亡事故后由于责任不清，工伤认定难，享受待遇难的情况时有发生，这些都大大的侵害了建筑企业农民工的合法权益3远峰,天津为破解建筑业农民工工伤保险难题出新招N.3。为保护建筑行业农民工的合法权益，转移企业事故风险，增强企业预防和控制事故能力，实行建筑行业的农民工工伤保险势在必行。 建筑也是农民工比较集中，工伤风险程度比较高的行业。推动建筑行业农民工参加工伤保险，是加快完善统筹城乡的社会保障体系，推进城乡一体化的发展要求。随着广大农民工维权意识的增强，越来越多的工伤人员在得到有关赔偿后，仍要求企业按照工伤保险条例所规定的标准支付工伤保险待遇。工伤保险的民事诉讼激增，上访数量也日益上升，给政府和企业造成了巨大的压力，给社会增加了不稳定因素，给建筑企业增添了沉重的经济负担。参加工伤保险，为社会编织了一个安全网，为建筑企业发展保驾护航4工伤保险为建筑业发展保驾护航N.4。 建筑业务工人员参加工伤保险,既有法律、行政法规规定,又有部门规章和一系列配套政策支持.劳动法第七十二条规定:“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费”。 工伤保险条例第二条规定:“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。”关于做好建筑施工企业农民工工伤保险有关工作的通知(湘劳社政字20074号)强调“要加快推进建筑施工企业农民工参加工伤保险。”劳动合同法第十七条规定，劳动合同应当具备社会保险条款。二、我国农民工工伤保险制度的现状5周静辉,段桂苟,关于建筑行业农民工工伤保险存在的问题及对策J.5：1、农民工职业危害严重，农民工工伤保险参保率低：由于企业的劳保措施不到位，工人缺乏基本的自我保护意识和技能，职业危害形势严峻。在建筑业煤矿采掘业,制造业这些行业有一个共同的特征-职业风险高.由于工伤保险不需要劳动者缴纳费用,全部来自用人单位,所以企业逃保、漏保工伤保险现象比较严重.2、工伤认定、处理程序复杂工伤认定、工伤鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列复杂而又漫长的程序,一个工伤案件处理三四年不足为奇,拖得农民工苦不堪言。3、农民工工伤保险的地区差异性严重影响工伤保险的参保情况在经济发达的地区,工伤保险的执行情况较好,同时政策法规的支持以及政府的监督力度也对其他地区做出了表率.但仍有很大一部分地区的企业中,农民工的工伤参保率较低,逃保、漏保现象严重,缴纳问题堪忧.因此,在工伤事故频发的建筑业,工伤事故后农民工便很容易得不到应有的工伤赔偿。三、农民工工伤保险存在的问题在现行工伤保险制度下，工伤农民工的赔偿存在的问题：一、工伤认定的难题；二、程序繁琐的难题；三、工伤赔偿难的问题。1、工伤认定的难题。根据工伤保险条例，劳动者一旦发生工伤，其权益的实现路径为：工伤认定劳动能力鉴定享受工伤待遇。但现实中，由于劳动者发生工伤后的“工伤认定难”，这样一条保护劳动者合法权益的链条已经断裂，工伤认定，成为了劳动者尤其是众多农民工获得人身伤害赔偿难以逾越的“第一道门槛”。根据规定，确认劳动者与用人单位存在劳动关系是认定工伤的前提。很多农民工在申请工伤认定的时候，并不能提交劳动合同或完整的可以证明存在事实劳动关系的证明材料。社会保险行政部门一般会出具劳动关系补正通知书，告知劳动者通过劳动争议仲裁的方式来确认劳动关系。条例没有规定社会保险行政部门认定工伤时，应一并调查核实劳动关系，致使工伤农民工工伤保险的第一个难题无法解决。制定科学合理的工伤认定标准和程序不仅可以保障劳动者的合法权益,维护社会的稳定,而且也可以促进企业的安全的发展,保障企业的利益,提高企业参保的积极性.然而实践表明,并未取得预期的效果,工伤认定争议较多。2、解决程序繁琐的难题。 除了前面谈到的劳动关系的确认面临诸多程序外。工伤农民工在维权过程中，即使是在认定工伤以后，还面临行政复议、行政诉讼程序，彻底解决了工伤认定难题后，还要经过劳动争议仲裁、民事诉讼的程序才能最终解决赔偿数额的问题。这期间还会有程序的反复。3、工伤赔偿难的问题。对于工伤农民工来说，即使千辛万苦走完了所有的工伤处理程序，最终拿到了确认工伤赔偿数额的法律文书，等待他的仍然可能是遥遥无期的赔偿。因为很多用人单位为了逃避支付赔偿的义务，早已经通过瞒天过海的战术，把财产转移了。根据社会保险法的规定，“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。4、工伤保险的待遇制定不完善工伤保险的待遇标准总体较低,难以满足工伤职工的需求.某些工伤事故发生后待遇水平较高,容易使其他工伤职工产生不公平心理。四、先行赔付政策的可行性分析5.1、实施先行赔付政策的必要性 当农民工转变为产业工人的同时，也成为了工伤的主要受害者，尤其是建筑行业。统计数字显示，建筑行业3000万职工中80%是农民工。 现行的法律和政策的框架，使得很多农民工在受到工伤伤害后其利益很难得到保障。关于工伤农民工难以得到赔付的新闻报导和相关分析屡见不鲜6佟丽华.谁动了他们的权利？-中国农民工权益保护研究报告M.北京：法律出版社.2008.11: 96-986。造成目前这种状况的原因是多方面的，从政策实施的角度，大量的农民工没有被覆盖到工伤保险制度中是最根本的原因。劳动部门出台了一系列政策，意在扩大工伤保险的覆盖面。2004年6月劳动和社会保障部在关于农民工参加工伤保险有关问题的通知中提出，农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇是工伤保险条例赋予包括农民工在内的各类用人单位职工的基本权益，用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利。2006年1月31日国务院在关于解决农民工问题的若干建议中明确规定，要依法将农民工纳入工伤保险范围。2006年5月劳动和社会保障部发布了关于实施农民工“平安计划”加快推进农民工参加工伤保险工作的通知，进一步强调用人单位要为农民工缴纳工伤保险，要求用3年左右时间，将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内，并通过相应措施保障该计划的顺利实施；2009年人力资源和社会保障部有关领导再次强调，在工伤保险方面的重点工作还是以扩大工伤保险覆盖面为主。按照人力资源和社会保障部胡晓义副部长的指示，2009年以事实“平安计划”二期为重点，重点推进农民工参保工作。从参保的绝对数量上看，农民工参保的数量出现显著上升，但仍然存在很大的缺口。2007年劳动保障部农村保险司的统计显示，广东省农民工平均参保率为35%，超过1400万的外来务工人员没有保险保障7郑冬.政府出资帮外来工参保OL.7。在一些内地省份，农民工的参保率更低。伤亡的农民工由于得不到补偿，已引发一些极端事件的发生，酿成了更严重的社会问题。从维护社会稳定的角度，实施先行赔付是必要的。另外，推进这项政策，不仅仅是出于对农民工权益的保障，也体现了工伤保险制度人文关怀的特征。绝对的100%的工伤保险覆盖率在现实中是不可能的。即使在政策强权下不得不参保，企业也不会为农民工全部投保，而是采取部分人员参保的“漏保”形式8李朝晖.论农民工工伤风险的负外部性与政府干预J.当代经济，2007（10）：40-43.8。作为工伤保险创始国和范例的德国，工伤保险的覆盖率高达96%，而非100%9葛蔓.工伤保险改革与实践M.北京:中国人事出版社，2002.1:345-3709。基于此，建立先行赔付制度，免除农民工因雇主没有参加工伤保险而无法得到补偿的困境，是必要的。5.2、国际劳工组织的基本原则和国外值得借鉴的经验国际劳工组织在向全世界推广和实施工伤保险制度方面做了很大努力。从1925年起，通过一系列公约和建议书，对工伤赔付标准和待遇做了详细的规定。成为各会员国工伤保险法律、法规建设的基本规范10林燕玲.国际劳工标准M.北京:中国工人出版社.2002.1:243-246致谢在论文的准备和写作过程中，笔者得到了王萌老师的悉心指导和热情帮助。导师渊博的知识，严谨的治学态度给笔者留下了深刻的印象。对于导师在学业及生活上给予的精心的指导和关怀，表示衷心的感谢！最后向我的母校河南师范大学以及公共事务学院的所有老师和同学们致以深情的致意，笔者所取得的每一点成绩，都是和他们的支持分不开的。感谢所有支持和关心我的人！郑鑫2011年03月于河南师范大学10。这些原则从不同的角度都提出了一个基本的原则：享受工伤补偿应该是没有先决条件的。我国虽然还没有批准相关的国际劳工公约，但参照其标准逐步改善自己的标准是中国劳工政策的发展趋势。在德国，在工伤事故发生之后，不考虑雇主是否向同业工会缴纳了工伤保险费，伤残人员或遗属都可以享受工伤保险待遇。工伤保险基金管理机构并不掌握参保公司的职工花名册，通过企业报告工资总额和职工人数获得资料。在日本，如果工人在未缴纳保险费期间发生了工伤，工伤保险基金一方面支付给员工保险金，一方面向雇主征收同额或部分的“特别费用”。从检索到的有限的资料来看，目前实行先行赔付的德国和日本，都是工伤保险覆盖率极高，而且在各方面的法律较为完备的国家。这些国家在先行赔付方面的基本经验是：将先行赔付作为工伤保险制度的补充政策。其前提是“在发生工伤保险事故或职业病以后利用一切合适的手段恢复被保险人的健康劳动能力并且向他们或其遗属提供货币待遇予以赔偿”。国际劳工组织提出的关于工伤保险补偿的基本原则和德国、日本等国家的经验，为笔者的研究提供了关于先行赔付的理念和经验。5.3、先行赔付机制的可行性分析5.3.1、有关工伤保险法律的修订,为先行赔付提供了更大的实现空间近年来,农民工的社会保障问题成为中国社会保障制度建设中的最重要议题.作为社会保障制度的最重要组成部分,农民工的工伤保险问题也同样成为法律制度和修改的重要内容.2008年12月国务院颁布的中华人民共和国社会保险法（草案）首次提出了先行赔付的概念。草案第37条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费的，不影响个人享受工伤保险待遇。发生工伤事故的，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的医疗费用应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第60条第二款、第三款规定的程序追偿。这是第一次在国家立法中提出了 先行赔付，再由政府追缴的做法，体现了政府在社会保障中的责任。如果立法能够通过，这是我国第一次以国家法律的形式规定用人单位是否缴纳工伤保险费不影响劳动者个人享受工伤保险待遇，体现了社会保障社会性的基本原则。2004年颁布的工伤保险条例也在修改。尽管在条例中没有出现先行赔付的概念。但劳动部有关官员对此做出了合理解释：工伤保险条例依然要遵循社会保障法的基本原则。一些具体条例将在其他相关的司法条例中规定。除上述正在征求意见阶段的法律以外，2007年12月通过的劳动争议调解仲裁法对用人单位违反国家规定，拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的情况也做出了规定。包括劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理；劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令等。这些条例，为实行先行赔付后对于工伤保险金的追缴，提供了法律保障。5.3.2、工伤保险“扩面”工作，为先行赔付的实施提供了基本保障先行赔付的前提应该是建立在工伤保险制度覆盖