人民调解制度的完善与创新刍议.doc

人民调解制度的完善与创新刍议中共合肥市委党校)2010年第1期讲堂辑要人民调解制度的完善与创新刍议曲崇明(中共青岛市委党校,山东青岛266071)【摘要】人民调解制度有利于构建多元化的纠纷解决制度;有利于-3事人实现意思自治和程序自治;有利于弥补,消除现代诉讼的缺陷和不足.为了适应现代社会纠纷解决的需要,需要大胆对其进行制度完善与创新:实行审调分离;加强人民调解的组织建设和队伍建设;构筑以人民调解为基础的大调解工作格局,充分发挥其在预防,排查,化解社会矛盾纠纷中的作用;引入正当程序机制,实现程序自由与公正;完善当事人调解激励机制.实现诉调对接.【关键词】人民调解制度完善创新一,充分认识人民调解制度在法治建设进程中的作用第一,有利于构建多元化的纠纷解决制度诉讼,仲裁,调解是现代社会解决纠纷的主要机制,同前两者相比,人民调解在计划经济时代曾受到主流意识形态的大力倡导,但在我国推进依法治国进程中,出现了片面强调借鉴西方法治经验,而忽略本土司法资源和传统调解工作优势的倾向,使得原本可以由社会自我消解的纠纷大量涌人人民法院,造成调解工作的弱化和边缘化.建立在经典法治理念之上的对自力救济的否定和法院中心地位,已经随着社会的重大变化而反映出否定之否定的规律.面对诉讼爆炸的现实时,以多元化的纠纷解决机制补充司法的中心地位,是司法发展的必然.人民调解制度可以迎合某些纠纷类型,某些人的自身利益需求.并非所有的案件都适合调解解决.有些案件如督促程序,宣告公民失踪和死亡,公益诉讼案件就不适合调解解决.同样有些案子如家庭邻里关系,劳动案件纠纷案件调解解决效果更好.我国台湾地区的调解前置制度主要适用于民事诉讼法第403条第2项规定的案件(包括财产纠纷等等)以及人事诉讼案件如离婚,夫妻同居,终止收养关系案件等.圆对于这些纠纷,当事人在起诉前必须先经过调解,否则,该起诉或被视为不合法,或被作为调解之申请.多元化有利于创新.诉讼,调解,仲裁三足鼎立的纠纷解决格局,相互之间取长补短,从不同角度满足人民群众纠纷解决的多样化需求,对于合理分配司法资源,实现案件的合理分流,具有重要的意义.人民调解制度在我国具有几千年的历史,具有深厚的历史底蕴和文化根基,在法制现代化的过程中,根据法治的精神和要义进行解构,对于我国和谐社会和法治社会的建设,具有积极的意义,而且这样做的好处还有:其变迁的成本远远低于强制性制度变迁的成本.第二,有利于当事人实现意思自治和程序自治.如果说法律(诉讼)比较适合于陌生人社会,调解更适合于熟人社会,关系型的社会.熟人之间,圈子内的人之间更多的靠伦理规范,信用,血缘,地缘等方面因素调节.费孝通先生曾对比了中收稿日期:20100111作者简介:曲崇明,中共青岛市委党校编辑部编辑,法学硕士.39国和西方社会的不同,认为西方社会中的个人如一捆捆竖立在田地里的稻秸,相互独立,由社会契约和组织将他们维系在一起;中国的社会结构则好像水面上一圈一圈的波纹,每个人都是其社会关系推出的圈子的中心,每个圈子和每个波纹都是通过某种关系联系在一起.31正因如此,我国传统崇尚和的法文化,非对抗式的纠纷解决方式始终受到青睐,而西方诉讼中心主义盛行.纠纷往往是双方当事人围绕着自身的权利(利益)而展开的,纠纷涉及到两个人的关系.当事人之间关系利益非常复杂,有经济关系,非经济关系(面子,情感),有眼前利益,长远利益.有些关系并非一锤子买卖,需要长久维持,这样的纠纷更适合调解解决,否则赢了官司输了关系,从长远来说更不划算.经济社会中的经济关系也都蕴藏了许多非经济的成分,关涉到非经济利益.当事人追求的是自身利益的最大化,在综合权衡各种利益利益之后,如果不但考虑到经济利益,眼前利益,更看好的是非经济利益和未来利益,往往看重的是纠纷的调解解决.从民事程序程序自治的角度讲,调解有利于当事人更好地实现程序自治.民事权利属于私权,属于自治的范畴.当事人可以在法律的范围内处分自己的权利,决定是否行使自己的权利,以及如何行使自己的权利,这是当事人处分原则的体现.当事人不但可以对实体权利有处分权,对程序权利也有处分权,即程序选择权,当事人会因程序的选择而给自己带来利益或不利益.当事人可以按照自己的意志,维护自己的程序利益,即因程序的选择而节省时间,费用.当事人选择程序保障程度较高但却费时,耗力的诉讼制度还是选择省时,便捷,高效但程序保障程度较低的调解制度,完全由自己决定.总之,当事人会根据纠纷的性质,与对方的关系,利益的综合权衡方面决定采用何种方式解决纠纷.人民调解对减少诉讼成本,保持当事人业已存在的合作关系,维护他们的社会形象,保守当事人的秘密,具有重要的作用.第三,有利于弥补,消除现代诉讼的缺陷和不足,我国法制现代化的进径是沿着自上而下政府推进的模式来进行的,大多以西方法律为蓝本,法制建设的过程较少考虑本土传统和人民大众的需求.人民法院的司法审判以法律为准绳,实际中还要接受社会道德,民俗习惯,当事人自身立场等方面的评判.转型期社会价值理念,道德观念多元,对于同一案件的处理结果,不同群体,不同个体常常做出不同甚至完全相反的价值评判,因而诉讼的法律效果和社会效果难以同时兼顾;法律要求案件主要事实和关联事实有力的证据来证明,而实际上二者之问并非都能建立一一对应的关系,有些案件事实可能出现无证据证明,证据有瑕疵,证据灭失,证据搜集不及时而出现无法证明的情况,出现有理而打不赢官司的现象.即使有证据,也需要专业人士来发现,取舍,搜集,证明,这些都需要知识和技巧,无论自己代理还是请人来做都需要成本.这些法律制度都有利于强者,智者,富者,二不利于弱者,贫者,愚者.辛普森案件被告可以聘请梦之队的辩护律师队伍,英国王妃戴安娜死因案证人(250人)遍及全球.难怪学者说现代西方审判是一场奢侈豪华的游戏;诉讼是一场权利利益的竞技场,当事人围绕自己的利益,以冷冰冰的法律为依据,相互之间施展了各种手段和技巧.这种机制,单方面强调竞争,忽视了双方之间应有的团结合作,极易形成一个火药味十足而人情味缺乏的丛林社会,导致法律人文主义的缺失.一个人的生存和发展,离不开社会环境和与他人的合作.换位思考,互谅互让往往是解决某些问题的根本之策.调解既着眼于双方之间现有的权益纷争,又考虑彼此之间的友谊以及合作,既注重社会效果,又考虑法律效果,既以法律为衡量准绳,又把政策,伦理道德,风俗习惯纳入自己的考量范围,往往会取得案结事了,标本兼治的效果.二,人民调解制度的完善与创新人民调解制度符合我国国情,符合法治发展规律,具有广阔的发展空间和强大的生命力.但人民调解制度根植于传统文化土壤,形成于计划经济背景下,在建设法治国家的时代背景下,显示出一些缺陷和弊端.比如,现有的调解方式落后,双方之间妥协让步的难度增大,现实中有些当事人对自身利益的重视,超过了对友好关系的维持;违法调解加剧了当事人之间,当事人与调解人之间的矛盾;调解有可能造成实体法拘束力弱化甚至造成隐形违法的倾向;调解程序的软化,灵活性演变为随意性,为权力的滥用留下了空间,等等.为了适应现代社会纠纷解决的需要,需要大胆对其进行制度完善与创新.第一,实行审调分离.调解以自愿为基础,判决以强制为特征.我国民事诉讼法将两种处理方法截然相反的纠纷解决方式揉杂在一起,主审法官既是调解员,又当裁判者,使调解活动具有潜在的威慑力,无形的强制力,影响了当事人对自身利益的决定权,增加了法官权力滥用的空间.调解业务和审判业务应该分开,实行专门组织调解为主,审判庭调解为辅的思路.可以采取两种形式:其一,充分发挥人民调解委员会,社会组织,行业协会,社会中介组织的优势,对于特定类的民事权益纠纷,人民法院通过委托调解的形式,委托上述单位或组织进行调解.人民法院(法庭)在立案前引导当事人选择先行调解.对于双方同意调解的案件,人民法院暂缓立案;当事人不同意调解或者经人民调解委员会调解在30日内不能达成调解协议的,人民法院应当依法及时立案.其二,在法院内部设立诉讼调解辅助人制度.人民法院从有关企业事业单位,社会团体或者其他组织以及具有专门知识,特定社会经验的个人中遴选诉讼调解辅助人,由当事人共同指定或共选与指定相结合的方式选择调解辅助人,协助或主持调解工作.第二,加强人民调解的组织建设和队伍建设.基层人民调解具有利民便捷,低耗性,地域性,广泛性等特点,它们的基础地位必须夯实.要健全组织网络,充分发挥社会团体,行业协会,社会中介组织在纠纷解决中的作用.工会,妇联,共青团等社会团体对各自职责职能范围内的纠纷进行调解.工会主要对劳动争议等案件进行调解,妇联主要对涉及婚姻家庭关系和妇女权益的案件进行心理疏导和劝解,共青团主要对涉及青少年权益的案件进行调解;要充分发挥行业协会具有的自治性,公益性,专业性特点,和在特定范围内利益共同,易取得共识,达成谅解的优势,利用自治力量对同行业间或与行业有关的常见矛盾纠纷进行调解;律师事务所等社会中介机构应利用其掌握法律专业知识并易于取得当事人信任的优势,化解社会矛盾,缓解诉讼压力.探索建立调解组织的市场化机制运行,达成调解协议的允许适当收费.应按照有偿和义务相结合,招聘和选举相结合,专业化和群众性相结合的发展思路,大力实施调解员资格准入制度,积极推行调解人员职业化,逐步建立起一支专职调解员与志愿者相结合,知识结构和年龄结合搭配合理的高素质调解员队伍.要进一步加快调解队伍专业化建设步伐,培养一批专业过硬,工作活跃的品牌调解员,建设一批管理规范,成效显着的品牌调解室,带动整个队伍的专业化发展.应积极完善人民调解员的培训机制,培训方式应该多样化,包括司法行政机关组织的培训,也包括人民法院开展的业务指导,包括吸收人民调解员担任陪审员等方式.政府应当根据财政部,司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见(财行2007179号)精神,加大财政支持的力度.第三,构筑以人民调解为基础的大调解工作格局,充分发挥其在预防,排查,化解社会矛盾纠纷中的作用.所谓大调解格局,指的是党委政府统一领导,综治委牵头协调,司法行政机关组织实施,信访,法院,司法,公安,民政,劳动保障,国土资源等职能部门配合联动,全社会齐抓共管,以人民调解为基础,加强行政调解和司法调解,三种调解手段相互衔接配合的多元化社会矛盾纠纷排查调处机制.在社会的转型期,在工业化,城镇化的过程中,积累了大量的矛盾纠纷,这些纠纷错综纷杂,盘根错节,处理得不好,会影响社会的稳定.比如有的涉及历史遗留问题,属于政策调整范畴;有的缘起于土地征用,房屋拆迁改造等过程中公权力与个人权利互相冲突,涉及政府机关,行政权力.这些问题,单靠一个部门的力量,是不能有效解决的.而实行资源整合,在传统人民调解组织的基础上设立大调解组织,虽然成本过高,杀鸡尚需宰牛刀,但符合转型期社会维稳的需要.大调解在人民调解的基础上发展起来的,但它不同于人民调解,它不是新建一个机构,包揽各相关部门的调解职能或越厨代庖代为履行各相关部门的调解职能,而是依赖于各相关部门调解工作网络的健全,调解工作触角的延伸以及调解职能的充分发挥;而人民调解委员会是群众自治性质的调解组织.可以探索在大调解机制下建立专家委员会制度,成员由各部门专家委员会的专家选任组成,对案件或纠纷涉及的专业性问题进行解释,指导,并对41不同部门调解过程中产生的争议和矛盾进行协调,提出解决意见.大调解机制的运行基础关键在于抓好制度建设,要重点完善四个方面的制度:运行管理制度,协调联动制度,办案责任制度,定期排查制度.第四,引入正当程序机制,实现程序自由与公正.传统人民调解不是建立在程序公正的基础上,而是来源于政治权威或组织权威.在建设法治国家的今天,应当完善权利保障机制,实现程序正义,树立人民调解制度的公信力.程序公开,调解人中立,双方自愿等等,这些都是程序公正必然的,最低的要求.但我们说坚持这些基本原则,并不是说要严格遵守民事诉讼程序,实现程序模式化.完全恪守民事诉讼程序,必然会费时耗力,影响效率,人民调解也会失去独立的价值与生命力.人民调解的程序应当坚持简化,灵活的原则,在坚持程序灵活简化的大前提下,法律应当坚持最低公正标准,并在二者之间寻求平衡点.为了实现程序的灵活与公正,人民调解可以借鉴,引入正当合理程序机制.例如规定第二十五条人民调解委员会调解纠纷,应当指定一名人民调解员为调解主持人,根据需要可以指定若干人民调解员参加调解.笔者认为,人民调解应凸现其自治性,民间性等特征,除了主动调解外,对于当事人申请调解的,可以参照仲裁庭的组织形式,把参与调解的调解员人选由指定形式改为由当事人自己选任.物色优秀调解员的人选,编成花名册,由当事人在此范围内选择自己信得过的,有能力的人作为具体承办人,这样既可以提高调解成功率,把制度的权威和人的权威结合起来,又能促使调解员千方百计提高自身素质,把不称职的,当事人不愿选聘的调解员逐渐淘汰出局.第五,完善当事人调解激励机制,实现诉调对接.要建立,完善当事人调解激励机制:建立调解激励机制.当事人通过达成调解协议解决矛盾纠纷,减轻了当事人诉累,也减轻了法院的负担.据此,法院可以通过酌情减免诉讼费的方式,激励并促使当事人采取调解的方式解决纠纷;建立调解履行激励机制.引导当事人在调解协议中约定不履行调解协议时应承担的民事责任,鼓励42当事人为履行调解协议提供担保,提高当事人自动履约的自觉性,保证调解协议及时履行,保障当事人合法权益的及时实现;健全调解瑕疵救济机制.明确当事人调解的救济途径和救济条件,强化对调解的监督,保障当事人的合法权益.加强人民调解和诉讼程序的有效衔接,实现诉调对接.要完善程序对接机制,比如:(1)实行诉前调解制