人民币跨境结算支付系统制度安排的缺陷及其完善.doc

人民币跨境结算支付系统制度安排的缺陷及其完善modernaccounting金融视角人民币跨境结算支付系统制度安排的缺陷及其完善舒雄(中国人民银行上海总部200120)【摘要】健全的制度是支付系统安全运行的基石,也是维护参与者信心的关键.我国跨境贸易人民币结算系统建设存在的主要问题是:支付系统的法律位阶较低,支付结算运行环境存在不确定性;依托大额支付系统的人民币跨境支付系统运行规则不适应跨境支付的需求;没有建立制度化的跨境支付结算纠纷处理机制.本文借鉴国际主要贸易结算货币支付系统的建设经验,提出完善我my,-民币跨境支付的法律制度应着手解决的若干问题.【关键词】跨境支付法律制度建议为了促进贸易和投资便利化,帮助我国企业规避主要国际结算货币的汇率风险,积极应对国际金融危机,2009年4月813,国务院决定在上海市和广东省广州,深圳,珠海,东莞开展跨境贸易人民币结算试点.2009年7月1日,人民银行联合有关部门发布跨境贸易人民币结算试点管理办法,7月3日,人民银行发布跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则.2010年4月28日,国务院批准将跨境贸易人民币结算试点扩大到北京,天津等l8个省(自治区,直辖市o2010年8月,海外人民币投资国内银行问债券市场试点启动.2011年1月,人民银行发布境外直接投资人民币结算试点管理办法,正式启动境外直接投资人民币结算试点.但是,目前我国跨境支付结算的法律基础,支付系统的运行规则,结算纠纷的解决机制,消费者权益的保护制度等方面与人民币跨境支付的需要尚存在着距离,亟需予以完善.一,跨境贸易人民币支付结算制度建设存在的主要不足十国集团中央银行支付结算体系委员会(cpss)制订的重要支付系统的核心原则指出:在所有相关的司法管辖范围内,支付系统应当具备健全的法律基础.在我国.目前人民币跨境结算业务是通过人民银行的大额支付系统办理,而大额支付系统的制度设计,运行规则均基于境内支付清算的需求,与人民币跨境支付的需求尚有差距.因此,满足跨境支付结算需要的,体现安全,高效,节约流动性原则的跨境支付制度框架建设显得很有必要.(一)支付系统的法律位阶较低,支付结算运行环境存在不确定性1.涉及支付系统的法律文件位阶较低.中华人民共和国中国人民银行法第二十七条:中国人民银行应当组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构之间的清算事项,提供清算服务.具体办法由中国人民银行制定.目前,关于支付系统的制度规定都属于规范性文件层次,如:(1)中国人民银行办公厅关于印发(大额支付系统业务处理办法(试行),(大额支付业务处理手续(试行)及(大额支付系统运行管理办法(试行)的通知(2002年9月9日银办发2002217号);(2)中国人民银行办公厅关于印发(小额支付系统业务处理办法(试行),(小额支付业务处理手续(试行),(中国现代化支付系统运行管理办法(试行)的通知(2005年11月5日银办发2005287号);(3)中国人民银行关于印发(银行业金融机构加入,退出支付系统管理办法)(试行)的通知(2007年】0月22日银发2007384号);(4)中国人民银行办公厅关于印发(支付管理信息系统管理办法)(试行)的通知(2007年4月17日银办发2007100号);(5)中国人民银行关于印发小额支付系统通存通兑业务制度办法和工程实施计划的通知)x2007年6月22日银发2007203号).由于规范支付清算行为的规范性文件位阶较低,在发生纠纷,引发诉讼时,可能会造成法律适用的不确定性,人民银行规范性文件的管理意图无法实现,造成了支付清算法律环境的不确定性.这与重要支付系统核心原则系统的制度办法应当是可以强制执行的而且其后果是可预见的的要求相悖.2.结算最终性的法律基础没有确立.结算最终性是指支付系统对参与者和特许参与者发起的支付指令一经2011.6新会计一金融视角modernaccounting结算即具有最终性,其效力不受其他债权债务的影响,即不受破产法或其他法律的影响和追溯.结算最终性是维护支付结算系统稳定的基石,因为如果已结算的指令可以被撤销,则意味着所有轧差的交易都要被解退,参与者清算账户的余额会改变,将会发生一系列的连锁反应,产生系统性的影响.因此,世界各国的法律都确认了结算最终性的效力.如欧盟关于结算最终性的指示(1998年5月19日颁布)规定:(1)在充分评估支付和证券结算系统风险的同时,应先消除这些系统所承受的主要风险;(2)如果外国参与机构进入破产程序时,要确保涉及系统的稳定运行不会受到外国破产法的危及;(3)破产程序不应在一个系统中的参加者有权利和义务的追溯效力.我国证券法(修订)(2006年1月1日实施)第一百六十七条规定:在交收完成之前,任何人不得动用用于交收的证券,资金和担保物,结算参与人未按时履行交收义务的,证券登记结算机构有权按照业务规则处理前款所述财产;第一百六十八条规定:登记结算机构按照业务规则收取的各类结算资金和证券,必须存放于专门的清算交收账户,只能按业务规则用于已成交的证券交易的清算交收,不得被强制执行.上述规定,确立了证券交易结算履约优先的原则,即证券交易达成后,履约义务人已进入清算交收程序的财产优先用于清偿证券交易清算交收债务的原则.这是在法律层面第一次出现结算最终性的规定,但仅限于证券结算领域.我国企业破产法第十六条规定:人民法院受理破产申请后,债务人对个别债权人的债务清偿无效.最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第十条规定:人民法院决定受理企业破产案件的,应当制作案件受理通知书,并送达申请人和债务人.通知书作出时间为破产案件受理时间.案件受理通知书作出的时间与案件受理通知书送达的时间存在时间差,这期间发生的已结算支付指令的效力尚无法律规定.因此,企业破产法的规定会导致对已结算支付指令的追溯,影响支付系统的稳定性.3.净额结算缺乏相应的法律基础.与国际上的净额结算(又称轧差)安排相比,我国尚未在法律层面明确轧差安排的法律地位,仅在人民银行颁布的一些文件中对轧差安排作出规定,也没有轧差结算风险防范的具体规定.同时,净额结算在我国企业破产法中的效力不明确.在涉及交易主体破产时,净额结算可能面临无效的法律风险.(二)大额支付系统的运行规则不适应跨境支付的需求跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则第一新会计2011.6十七条规定:境内代理银行在代理境外参加银行与境内结算银行办理人民币跨境资金结算业务时,应通过中国人民银行的大额支付系统办理,并随附相应的跨境信息.目前,我国的大额支付系统的运行规则,是基于国内支付结算需求的考量,其制度设计,运行规则与人民币跨境结算的需求尚有不少差距.主要表现在:1.运行时间不能完全满足跨境结算的需求.目前,我国大额支付系统的运行时间是北京时间9:o017:o0.系统运行时间是8个小时.而美国联邦资金转账系统(fedwire),从2004年5月17日起,系统的运行时间从每日18个小时延长到了21.5个小时.清算所银行间支付系统(chips)是跨国美元交易的主要清算渠道,系统运行时间长达20小时.较长的系统运行时间使美元跨行支付清算系统能够为全球跨境贸易,以及外汇,证券等金融市场交易提供更加安全,便捷和高效的服务.我国大额支付系统的运行时间,只适应亚洲地区的人民币跨境结算,而对于与我国处于不同时区的南北美洲,欧洲,非洲等地的人民币结算业务带来了不便.随着人民币资本项目逐步开放,人民币在海外金融市场上的外汇和证券交易会对支付系统运行时间提出更高的要求,当前支付系统的运行时间需要大幅延长.2.单一的全额实时结算不能满足小额跨境支付的经济性要求.出于确保资金安全和方便信息统计监测的需要,我国目前的跨境贸易人民币结算的境内跨行支付业务均通过大额支付系统办理.该系统以实时全额方式进行结算,这种结算方式主要适用于大额和高级优先的资金转账.其优点在于实时完成支付的最终结算,不会产生信用风险,缺点是对系统参与者流动性需求较高,同时由于支付是逐笔实时进行结算的,因此,系统处理单笔业务的成本较高.由于我国跨境贸易人民币结算一律通过大额支付系统办理,使用在小额,非紧急的支付情况下,相对不经济.chips系统之所以广受跨境美元支付业务的欢迎,其主要原因在于它采用了混合支付系统构架,减少了对大业务量支付系统参与者的流动性要求,显着降低了大型跨国商业银行的清算资金成本.但是包括二代支付系统在内的大额支付系统,目前均未在真正意义上提供该功能.3.账户结构分散,不利于风险管理和流动性控制.我国采用分散式账户管理结构,各银行主要以分行为单位在当地人民银行开立清算账户,大额支付系统直接参与者数量众多,一方面增加了支付指令处理的复杂性,降低了系统运行效率,另一方面也增加了银行资金管理难度,增加了整体流动性需求.4.流动性支持功能未能有效发挥.一是日间透支功能尚未启用.我国的大额支付系统设计了日间透支功能,中国人民银行法第二十六条规定:中国人民银行可以根据需要,为银行业金融机构开立账户,但不得对银行业金融机构的账户透支,但该功能一直没有启用.二是自动质押融资安排基本未被采用.自动质押融资,是我国大额支付系统重要的流动性融资方式.但是该功能启用以来,仅发生数笔自动质押融资业务,远未达到系统预定设计目标.其原因,(1)大额支付系统分散式账户管理结构与中央债券综合业务系统集中式账户管理不一致,产生了银行通过大额支付系统分散进行资金转移支付与银行通过债券系统集中融资的矛盾;(2)自动质押融资额度小,且利率相对较高;(3)排队安排不尽合理.大额支付系统虽然可以通过设定优先权调整排队次序,但对排队指令基本按照先进先出的原则进行处理,没有充分利用系统支付信息,在先进先出基础上,采用按金额大小重新排序的迂回排队方式,没有充分利用系统来账信息使来账与往账指令有效匹配,最大限度地节约系统流动性资金.(三)没有建立制度化的跨境支付结算的纠纷处理机制根据中国人民银行法第二十七条的规定,中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构相互之间的清算事项,提供清算服务.该规定为人民银行协调银行间的清算纠纷提供了法律依据,但对于银行与支付结算消费者之间纠纷的处理方面,人民银行与其他相关部门职责不清,缺乏制度化的支付服务纠纷解决机制和消费者权益保护机制.中华人民共和国消费者权益保护法(1993年10月31日颁布,1994年1月1日起实施)规定:消费者为生活消费需要购买,使用商品或者接受服务,其权益受本法保本法未作规定的,受其他有关法律,法规保护.经营者为消费者提供其生产,销售的商品或者提供服务,应当遵守本法;本法未作规定的,应当遵守其他有关法律,法规.根据该规定保护的范围是:消费者为生活消费需要购买,使用商品或者接受服务,其权益受本法保护.这一条款将大部分支付服务排除在消保法保护之外.支付服务商品较之普通商品具有特殊性.一是支付服务商品具有无形性,由于金融支付服务商品没有可供评定其价值的外形和质地等要素,因此消费者的交易判断完全依赖于金融机构一方所提供的相关信息.二是支付服务消费者与一般消费者相比,支付服务消费者在知识水平,信息收集和处理能力,交涉能力和经济承受能力等各方面与金融机构之间存在着巨大的差距,仅依靠自身的力量很难正确有效地把握支付服务商品的重要信金融视角息和规避不适当的风险.由于支付服务商品具有无形性,专业性和风险性的特点,使得支付服务消费者在交易中处在严重的信息不对称状态.因此,有必要制订相应的法律,给予支付产品消费者以保护,矫正消费者与金融机构之间的信息不对称状态,维持两者在信息的收集,掌握,辨别和理解等各方面的力量均衡.二,国际贸易主要结算货币支付系统制度建设的特点(一)支付系统的法律环境1.美国支付系统的法律环境.在美国,各州在支付系统范围内,都采用了统一商法典的4a条款.该条款确立了结算最终性的法律地位.承认轧差结算的效力,规定资金转账系统中的每个发起人对每个接收行所欠的债务总额,在该系统制度允许的范围内可以通过抵消发起人的往来余额以及应用系统中其他成员所欠的债务总额来清偿.2.日本支付系统的法律环境.在日本没有一部统一的或综合性的法律来管理支付和证券的结算,而是由很多法规综合在一起形成了支付和证券结算的法律基础.支付方面的法律包插预付卡法,资本金认定法,银行法,邮政储蓄法,邮政资金转账法和邮政汇票法;证券结算方面的法律包括:公司和其他债务证券的簿记转账法(后称公司债务证券转账法);支付轧差安排方面有金融机构参与的特定金融交易的抛售轧差法对清算进行约束.3.欧盟支付系统的法律环境.欧盟关于支付与证券结算系统最终性的指令规定:(1)假定转账指令登录到系统的时间先于破产程序开始的时间,转账指令和轧差在法律上应当是可执行的,而且在某个参与者进入破产程序时,应当约束第三方.(2)在破产程序开始之前,有关取消已缔结的合同和交易的法律,法规,制度和惯例不应导致轧差的解退.(3从系统制度定义时刻起,转账指令不可以由该系统的参与者或者第三方撤销.(4)当参与者参与系统的时间早于破产程序开始的时间,该破产程序不应对其参与系统产生的或者与其参与系统有关的权利和义务具有追溯效力.(二)国际主要结算货币跨境支付系统的运行规则1.主要美元支付系统运行规则.(1)联邦资金转账系统(fedwire).fedwire资金转移系统在流动性风险管理方面,为了保证系统顺利运行,美联储对系统用户提供透支便利.主要有如下特点:一是对日间透支进行收费;二是设定透支上限;三是要求为日间透支提供抵押.信用风险的管理方面,一是利用账户余额监控系统2011.6新会计一金融视角modernaccounting对指定机构的支付活动及日间账户余额进行实时监控;二是利用日间透支报告和定价系统对金融机构的透支活动进行监督;三是利用风险管理信息系统提供科学的信用和风险管理决策.(2)清算所同业支付清算系统(chipso为了最大限度地提高各国金融机构美元支付清算资金的流动性,chips系统采用以下运行机制加强流动性风险管理:一是双边和多边轧差机制,在出现支付指令排队的情况下,chips会主动搜寻能够配对抵消的排队指令,对其进行双边或多边轧差计算,以减少排队情况;二是双边及多边信用限额,chips用双边及多边信用限额来控制信用风险,减少排队支付指令,提高结算效率;三是风险共担机制,chips规定在一天清算结束时,若有一家或多家银行出现清偿问题,且这些银行找不到为其代理的清算银行的话,则被视为倒闭,这时,由其造成的损失由其余各成员行共同承担,以确保一天清算的完成.2.日元支付系统运行规则.bojnet于1988年建成,由日本银行运营,相当于我国现代化支付系统中的大额支付系统.2008年,日本银行推出第二代bojnet的计划,在原有大额支付系统的基础上,引入流动性节约机制,以提高系统参与者的资金运用效率.第二代bojnet运行规则设计:一是排队和撮合账户.在第二代bojnet运行之前,参与者在bojnet都开设了主账户用于资金清算,该账户可日间透支.第二代bojnet运行之后,系统要求参与者开设q/o(queuingandoffsettingaccount)账户,该账户不允许出现日间透支或日终余额,每个系统参与者在日间需要从主账户转移一定量的必要资金到q/o账户,该账户可用于轧差结算.二是流动性节约机制.系统引入了队列和撮合功能,运作方式与chips基本相同.3.欧元支付系统运行规则.德国全额实时支付结算系统rtgspl,该系统由德意志联邦银行于1999年至2001年间建成,是一个综合的,节约流动性的全额实时结算系统.该系统具有以下特点:一是面向欧洲的开放式访问和具有流动性支持功能.该系统向所有在欧洲注册的信用机构和投资公司开放.rtgspl维护日间账户,向账户提供和从中提取流动性资金(流动性桥接).具有多种灵活的支付选择方式(快速支付和限制性支付).二是具有流动性节约机制.该系统将流动性节约机制运用到系统的全额结算程序中,快速支付队列面向事件进行优化,在全面考虑对冲交易的前提下,通过复杂的,区别对待的算法,持续进行队列调整,从而产生最小化队列,改进吞吐量和加快结算.三是具有多种流动性控制选择.rtgsp1的每一个参与者可以根据自己的需要,精确控制对流动性的使用;四是交互式信息和控制系统.新会计2011.6rtgspl提供全面的实时信息,用户能通过网络根据自己的信息控制自己的交易处理,只要交易未被最终结算,所有重要的行为参数(支付的头寸,处理类型,执行时间设置,取消支付)均可修改.从上述国际主要结算货币支付系统的制度安排,我们可以得到以下启示和借鉴:一是健全的法律基础是支付系统风险管理的根本,支付系统的法律应足以消除支付结算过程中的不确定性,特别是应在法律层面保护已经结算的支付指令不受其他有关债权债务的法律(如破产法,合同法)的追溯.二是支付系统应当清楚地规定信用风险和流动性风险的管理办法,支付系统所提供的支付手段.对用户来讲应当时是实用,高效的,符合经济性原则.三,完善我国跨境贸易人民币结算法律制度的建议(一)健全和完善人民币跨境支付结算体系运行的法律基础1.在法律层面确立人民币跨境支付结算系统的制度框架.建议制订支付系统法,将目前分散在法规,规章关于支付系统准入,系统参与者的权利义务等规定上升到法律层次.明确支付结算系统运行的主体及法律责任.2.确立结算最终性的法律地位.为了维护支付系统的安全与稳定,避免因个别结算参与人的破产,倒闭等原因对支付系统运行带来了连锁反应,建议在支付系统法或其他法律中规定,支付系统对参与者和特许参与者发起的支付指令一经结算即具有最终性,其效力不受其他债权债务的影响,即不受破产法或其他法律的影响和追溯.3.确立净额(轧差)结算的法律效力.尽管我国跨境贸易人民币结算目前通过大额支付系统进行,实行的是逐笔实时结算,不涉及净额(轧差)结算的问题,但是从世界主要货币跨境结算支付系统发展的趋势看,混合系统已成为发展方向,它将实时全额结算系统的及时性和延迟结算系统在流动性使用方面的效率结合起来.因此,我国亦应在法律层面明确净额(轧差)结算的法律效力,净额(轧差)结算开始后,有关取消已缔结的合同和交易的法律,法规和规章,不能导致轧差的解退.(二)完善跨境贸易人民币支付清算系统的运行规则在法律层面,为支付清算系统确立便利,高效,节约流动性的运行规则提供保障,扫除障碍.特别是应该修改中华人民共和国中国人民银行法第二十六条的规定,允许中国人民银行依据一定的条件,对商业银行开立的清算账户提供日间流动性支持(包括日间透支).1.大幅度延长大额支付系统的运行时问,使其与我(下转第51页)算安排的项目经费并非项目申报单位的包干经费,在项目开展过程中学校需对项目经费使用情况进行监控.预算批准安排后,财务部门应建立完善的项目经费预算指标控制体系.首先,各项目申报单位应对学校年初预算同意安排的项目经费支出内容进行分解,明细各项费用支出计划,支出科目和预计支出金额;其次,财务部门对项目经费按申报单位和职能部门进行归口管理,并单设指标账将项目分开核算,以方便项目开展过程中对经费使用情况进行监控再次,按项目单位分解的支出计划,财务部门将项目经费预算指标进行细化,按支出科目及预计支出金额录入财务管理系统并设置警戒线,在项目开展过程中对项目经费的支出进行控制;最后,在项目完工验收时,对项目经费的使用开展绩效分析,进行成本效益评价.3.运用信息化管理手段加强项目经费使用监控.信息化管理是提高财务管理效率,提升财务管理水平的重要手段,是高校加强财务管理的发展方向.高校应充分运用多年来在会计电算化核算中拥有的数据管理经验优势,将项目经费使用核算数据与校园网络平台对接,赋予单位领导,项目负责人等管理人员一定的访问权限.在会计电算化基础上,开发和运用信息化管理方式可以使项目负责人,财务人员,单位领导对项目共同开展管理,:(上接第66页)国主要贸易对象国的工作时间重合.人民币大额支付系统的运行时间必须适应人民币全球结算的需要,大幅度延长运行时间.2.改变大额支付系统单一实时全额结算的方式,建设结合全额实时结算和延迟净额结算的混合支付系统.从支付结算的效率和成本考虑,人民币跨境支付系统有必要引入全额实时结算和延迟净额结算相结合的混合模式.3.完善系统流动性风险管理的功能设计.一是改变目前支付系统清算账户的分散式管理方式,实行集中式账户管理;二是系统排队安排.应改变先进先出的单一排队模式,引入先进先出,优先级排序,最优化排序等多种排队处置办法.最大程度节约流动性需求;三是设定双边或多边信用限额,控制参与者信用风险,降低跨境清算系统运行风险.(三)建立和完善支付纠纷处理的制度和规则及时,公正地解决结算中发生的纠纷关系到支付系统的稳定.引入仲裁作为解决纠纷的手段不失为一种较好的方式.由中国人民银行主持支付结算纠纷的仲裁具有的优点是,人民银行在获取信息上有优势:一是人民银行是银行结算账户的主管部门,管理和运行着银行结随时了解和掌握项目经费的执行进度