国家基础权力研究述评__基于财政分析的视角

2010年第 4期中山大学学报 (社会科学版 )No . 4 2010 第 50卷JOURNAL OF SUN YAT?SEN UN I VERSI TYVo. l 50 (总 226期 )( SOCI AL SCIENCE EDITI ON)G eneralNo . 226 ? ? * 收稿日期: 2009?07?07 ?基金项目: 广东高校优秀青年创新人才培育项目; 中山大学 211工程!三期行政改革与政府治理研究项目; 2009年 中山大学青年教师起步资助计划 ?作者简介: 黄冬娅 ( 1978?), 女, 重庆合川人, 哲学博士, 中山大学政治与公共事务管理学院、 行政管理研究中心、 城 市治理与城市发展研究所、 政治学研究所讲师 (广州 510275)。 ? M ichaelM ann, The Sources of SocialPower , Vo.l II :the Rise of Classes and Nation? States , 1760? 1914, Ca mbridge : Ca mbridge University Press , 1993, p. 59 . # ?JoelS. M igda,l Strong Societies andW eak States : State?Society Relations and StateCapabilities in theThirdW orld, Prin? ceton, N. J . : PrincetonUniversity Press,c1988. 国家基础权力研究述评: 基于财政分析的视角 * 黄 冬 娅 ? ? 摘? 要: 国家基础权力的发展是国家政权建设的核心问题之一。国家基础权力区别于国家专制权力, 指 国家实际渗透到市民社会, 在其统治的疆域内执行决定的能力。在现有研究文献中, 研究者不仅将影响国家 基础权力发展的因素归结于政权的性质和类型, 而且有力地揭示了财政汲取与财政供给对国家基础权力的影 响。一方面, 统治者财政汲取的追求推动了国家基础权力的发展, 国家财政汲取的需求、 规模、 来源和方式等 对民族国家是否能够存活、 国家政权的性质以及国家行政体系的规模和发展程度产生了重大影响; 另一方面, 财政供给的不同方式以及财政理性化的过程还影响了国家基础权力发展的不同路径, 在国家能力建构过程 中, 财政体制理性化改革对于推动国家基础权力发展具有重要意义。对这些基于财政视角的研究, 有的研究 者也提出了批评, 认为它们是基于欧洲国家形成的狭隘经验。这些争论为深入探讨和反思财政问题与国家基 础权力发展的关系, 提出了亟待解答的课题。 ? ? 关键词: 国家基础权力; 财政汲取; 财政供给; 国家政权建设 ? ? 中图分类号: D03? ? 文献标识码: A? ? 文章编号:1000- 9639( 2010) 04- 0166- 06 ? 曼恩 (Mann)在国家的自主权力 %一文中区分了两个重要的概念: 国家专制权力 ( Despotic Power of the State)和国家基础权力 ( Infrastructure Power of the State)。前者指国家精英可以不经过与市民社会常 规、 制度化的协商妥协而单独采取一系列行动的权力, 它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力; 后者指国家实际渗透到市民社会、 在其统治的疆域内执行决定的能力, 它是一种国家通过其基础结构 ( Infrastructure)渗透和集中协调市民社会活动的权力 。 米格代尔 (M igdal)认为, 曼恩提出的 国家基础权力 !指的就是国家的 社会控制能力!, 它不仅包 括了国家机构和人员的下沉, 而且还包括国家配置资源以实现特定目的的能力和管理民众日常行为的 能力, 是国家成功地以其规定的规则取代人们自身行为倾向或者其他社会组织规定的行为规则的能 力 # 。同时, 国家实现社会控制的目标必然要依靠国家代理人。在欧洲国家的形成历史中, 从封建国家 向绝对主义国家转变意味着崭新的行政体系的构建, 统治者通过行政体系将其社会控制的触角延伸。 随之而来的问题就是统治者如何有效地监控代理人不偏离社会控制的目标, 将其意志贯彻下去。在国 166 家社会控制的过程中, 国家代理人监控的重要性使得它成为国家基础权力研究中不可分割的组成部分。 国家基础权力和国家专制权力的区分, 可以帮助我们厘清国家的 范围 !( scope)与国家的 强度 ! ( intensity) 或国家的 范围!( scope)与国家的 力量 !( strength)之间的关系。在曼恩看来, 国家强弱指 的就是国家基础权力的强弱, 而国家专制权力的强大并不一定导致国家基础权力的弱小, 在一些专制权 力较弱的宪政国家, 国家基础权力同样可能十分弱小#。与此相似, 厄特曼 ( Ert m an)、 亨廷顿 ( Hunting? ton)和斯考切波 ( Skocpol)也都认为, 权威主义国家也可以因高度制度化的官僚行政体系而拥有强大的 国家基础权力Francis Fukuyama ,The I mperative of State ?building ,Journal of D emocracy, Vo. l 15, No . 2(April 2004),pp. 17? 31 . M ichaelM ann, The Autono mous Power of the State , in John A. H all ed . , States inH istory,Oxford:B. Blackwel, l 1986, pp . 60?61. Sa muel P . Huntington, PoliticalOrder inChanging Societies , N e w Haven: YaleUniversity Press ; Theda Skocpo,l States and SocialRevolutions: A Co mparativeAnalysis of France, Russia, and China, New York: Ca mbridgeUniversity Press , 1979, p. 162 ; Thomas Ert man, Birth of the Leviathan: Building States and Regimes inM edieval and Early M odern Europe, Ne w York: Ca mbridge University Press , 1997, p. 10 . DavidW aldner , State?Building and LateDevelopment,Ithaca , N. Y. : CornellUniversity Press , 1999. M axW eber , Econo my and Society: AnOutline of InterpretiveSociology, Vo. l III , Ne w York: Bedm insterPress , 1968, p. 1010. 的私商广泛存在, 俸禄的攫取和交易超出了统治者控制的范围 。 在这种世袭制行政体系中, 统治者往往采取出巡和管辖权的分割等来防止官员对于公职的独占, 但 是, 世袭制行政体系的最终变化来源于贸易和货币经济的发展。贸易和货币经济的发展使得统治者可 以通过追求利润导向的垄断主义来满足其经济需要, 在税收收入大幅度增加的基础上提供行政官员稳 定的薪水和相连带的职务晋升, 从而避免了职位垄断 (Office Far m ing)和买卖官职。在财政理性化的过 程中, 世袭制逐渐地演变为理性官僚制行政体系 # 。 第二, 以不同财政供给方式为基础的行政体系具有不同的运行基础。在官僚制和世袭制两种不同 的行政体系下, 国家的社会控制和代理人监控能力存在相当大的差异, 在一定程度上导致了不同国家的 基础权力差异。在绝对主义国家形成的初期, 君主要将其统治触角延伸, 就不得不花钱购买人员以组成 行政体系和军队。在这个过程中, 一些国家的统治者利用官职买卖以及雇佣军来克服建立官僚机构和 军队过程中的经费不足。但是, 这种世袭制行政体系会带来无法克服的监控难题, 无可置疑地侵蚀着国 王原本就有限的权力, 国家的收入被转移到这个腐败的官僚系统日益增加的薪俸上, 雇佣军也背离国王 的目标而追求自我利益, 日益膨胀的官僚体系不断消耗财政收入并带来了国家的负债, 从而又导致了国 家更加庞大的财政需求 另一方面, 世袭制 行政体系建立在私人忠诚和行政职能承包的基础之上, 带来了严重的代理人监控问题。有的研究者强 调世袭制本身作为一种有效的制度安排, 是统治者在一定社会经济条件下追求财政收入最大化的理性 选择; 另一些研究者认为, 在世袭制之下, 统治者对国家代理人的监控处于失控状态, 国家代理人对于既 得利益的追求和维护阻碍了统治者改革的推行和实施。即便国家已经拥有足够的财政汲取和专业人才 来建立一个理性的官僚制, 国家代理人的失控也使得国家基础权力的演变不得不面对某种路径依赖, 从 而规导了国家基础权力演变的轨迹。 二、 财政汲取与国家基础权力发展 在关于国家基础权力的研究中, 研究者还将国家基础权力的发展放在具体的历史环境中, 考察财政 汲取的需求、 来源、 规模和方式对于民族国家存活、 现代行政体系建立、 规模扩张及其发展程度的影响, 从多个侧面揭示了财政汲取问题在国家基础权力发展过程中发挥的重要作用。 第一, 国家是否能够成功地汲取足够的财政收入, 直接影响到民族国家的存活, 这一点在欧洲国家 形成的过程中尤为明显。其时, 一个全球范围内的民族国家体系并未形成, 财政实力是决定这些新生民 族国家能否在国家间战争中存活下来的最为关键的因素, 进而决定了民族国家力量的强弱和兴衰。蒂 利 ( T illy)就认为, 1500年之后的欧洲, 一个政治体能否存活下来并最终成为一个民族国家, 取决于其统 治者是否采取了一系列行动来建立一个可以有效地汲取所需资源的机构。 第二, 财政汲取是国家行政体系建设的根本动力, 统治者财政汲取的追求推动了国家基础权力的发 展。战争的压力推动了统治者将其权力向下延伸, 以此汲取所需的资金, 从而创设了国家行政体系, 现 168 中山大学学报%社会科学版?2010年第 4期 # 就算有独立的公共 财政, 统治者也会追求税收的增长, 因为税收最大化可以增加统治者私人的权力和威望, 带来各种私 人物品 同时, 在从依靠各种独立中介人到建立国家的直接统治的过程中, 统治者们不得不为了财政收 入、 人力和各种战争需要而与资本家以及社会其他阶层讨价还价。社会各阶层对国家提出了无数的新 要求, 包括养老金、 穷人救济、 公共教育和城市规划等等。由此, 国家从战争机器演变成了一个多功能的 组织。 第三, 财政汲取的不同需求和经济背景影响了行政体系的不同规模和发展程度。蒂利考察了欧洲 国家建设过程中不同国家行政体系规模差异产生的原因。他认为, 不同战争类型对资金的不同需求导 致了统治者对资金汲取的不同压力, 财政汲取需求越大, 国家行政体系可能相应地越庞大。此外, 财政 汲取的不同社会经济背景也产生了对汲取资金的行政体系的不同需求: 俄国是非商业化的农业经济, 因 而, 国家建设属于强制力密集型, 庞大的官僚系统在农业部门汲取资金; 威尼斯有相当发达的商业, 所 以, 国家建设属于资金密集型, 依赖关税和消费税这些容易征收的税种, 不需要庞大的行政机构 (。具体 来说, 税源越小, 商业化程度越低, 越难以征收到足够的给养战争的税收, 财政机构延伸的范围就越广; 反之亦然 )。 财政汲取的不同来源还影响到国家行政体系的不同发展程度。依靠国外贸易而不是国内经济的税 收时, 国家财税机构一般会欠发展, 因为收取关税不需要一个精密的财税结构。进而, 根据交换理论, 当 政治精英不需要对国内民众收税时, 他们也不需要创造那么多的公共服务部门, 因为他们不需要获得地 方纳税人的服从。并且, 如果国内税收水平很低, 国家对于经济管理只承担很少的责任, 也就不需要创 设监管、 货币和其他经济管理机构。 第四, 财政汲取最大化目标是产生世袭式和官僚式两种不同行政体系的重要原因。财政供给的不 同方式是导致世袭式和官僚式两种行政体系相区别的经济基础, 而究其根源, 两者都是统治者追求可 能的财政收入最大化而采取的制度安排。阿丹特 ( Ardant)认为, 生产的不足、 市场发育的不充分以及 169 国家基础权力研究述评: 基于财政分析的视角 # G ianfranco . Pogg, i The D evelopment of TheM odern State: a Sociological Introduction, Stanford, Cali. f : Stanford University Press , 1978; Charles T illy , Reflections on theH istory ofEuropean State? M aking ,in CharlesT illy ed . , TheFor mation ofNationalStates inW esternEurope; Tho mas Ertman, Birth of the Leviathan: Building States and Regimes inM edieval and Early M odern Europe, New York:Ca m? bridge University Press ,1997 . M argaret Lev,i Of Rule and Revenue, London: University of California Press ,c1988, p. 14 . JohnA. C. Conybeare ,The Rent?Seeking State and Revenue D iversification , W orld Politics , Vo. l 35, No . 1( Oct . , 1982),pp. 25? 42 . CharlesT illy , Entangle mentofEuropeanCities and States ,inCharlesT illy andW i m P . Blockmans eds. , Cities and the Rise of States in Europe, A. D. 1000 to 1800, Boulden : W estvie w Press, 1994, pp. 8? 9. CharlesT illy , Coercion, Capital, and European States, AD. 990? 1990, Ca mbridge , M ass . , BasilBlackwel.l 1990. CharlesT illy , W arM aking and State M aking as Organized Cri me ,in Perter B. Evans eta,leds . , Bringing the State Back in, Ca mbridge : Ca mbridgeUniversity Press , 1985, p. 182 . John L. Ca mpbel,l The State and FiscalSociology , AnnualReview of Sociology, Vol19(1993), pp. 163? 185. 前工业社会税收征收、 税负分配和税收评估的困难等社会经济条件的限制, 决定了统治者征收的税 种及其征收方式。世袭制行政体系正是在社会经济条件和统治者财政汲取能力不协调的情况下采 取的以求税收最大化的方式 。同样, 科林 ( Collins)对 17世纪法国税收的研究提出, 正是世袭制行政 体系下那些看似无效率的因素, 比如高昂的征收成本、 特权和包税人等, 使得国王能够征收到足够的税 收。凯瑟 (K iser)也认为, 世袭式行政体系产生于统治者无法监控其代理人, 而只有通过包税人等方式 来实现统治向社会的渗透; 在监控无法实现的情况下, 包税人等制度安排可以减少监控成本, 从而是一 种有效的制度#。 利维用交易成本分析国家基础权力演变, 揭示了统治者追求财政收入最大化的目标如何影响国家 基础权力的演变。其核心论点是: 统治者的目标是追求税收收入, 但不能随心所欲。她系统地考察了统 治者在税收最大化过程中受到的各种制约, 包括讨价还价能力、 交易成本和贴现率 当政治精英很难达成这样一个妥协方案时, 他们 就会创设一个绝对主义国家来增加下层阶级的税负。虽然国家基础权力的发展享有相当于国家政权 性质的独立性, 但是, 国家政权性质无疑对国家基础权力的发展具有相当重要的影响。在厄特曼看来, 与独裁国家相比较, 英国、 瑞士这样的宪政国家在建立现代官僚体系上更有优势: 一个强大的议会以及 公共领域可以为改革者提供最为关键的支持, 来克服既得利益的反对, 消除世袭制的陋习, 从而推动国 家基础权力的发展(。 三、 欧洲经验的局限 以上关于国家基础权力研究的文献大部分以欧洲现代国家形成的历史为经验基础, 而后发展国家面 对的国际环境、 国内条件和国家职能都发生了重大变化, 欧洲早期现代国家形成的经验无可避免地存在着 历史的局限。对这些以财政问题作为国家政权建设之核心的研究, 一些学者从不同侧面提出了质疑。 研究者反思了财政收入与民族国家存活以及国家行政体系规模和发展程度的关系。比如, 在第三 世界国家, 现代世界体系的建立使得战争已经不再成为民族国家是否存活的基础, 财政汲取也已经不再 是民族国家是否能够存活的关键。在蒂利对欧洲国家演变的分析中, 国家形成 !亦即一种前所未有的 组织形成、 产生及其非预定性、 非方向性的发展过程; 与欧洲国家不同, 第三世界国家经历的是 国家建 设 !的历程, 新兴的国家已经不可能通过战争来改变它们在这个体系中的位置, 军事力量、 财政能力并不 170 中山大学学报%社会科学版?2010年第 4期 # 当政府享有很高的合法性的时候, 也更可能采取强制力的方式汲取财政收入; 当能够从国际资源 中获取财政收入的时候, 政府往往有能力拒绝和国内阶层进行谈判妥协; 此外, 鉴于现代大多数国家的 立法机构成员与纳税人交叠重合的程度很低, 最大的纳税人往往是对政治发挥很小作用的公司等主体, 因而, 纳税人往往采用资金赞助等方式来达到一些个别、 专门的政治目的。在他们可以通过各种方式来 影响税收机构正