公共政策决策中的网络媒介与公民表达权探析

公共政策决策中的网络媒介与公民表达权探析表达权是公民参与现代社会民主治理的一项基本权利，也是公民在法律范围内自由参与社会政治生活和公共事务管理具体实践活动的基础和前提。它是构成公民信息自由权的一项核心内容，因此也被称为自由表达权。表达权实现的核心在于公民思想、意见、态度、价值观在法律和社会道德规范范围内不受其它任何强制性力量限制的自由表达和传播。传播媒介既是表达权实现的重要载体和渠道，也是推动表达权向更高层次发展的重要工具。究其原因，媒介技术的发展和变迁不断为公民表达提供可资利用的便利手段和渠道。无论是印刷媒介技术还是电子媒介技术的出现，都给人类创造了前所未有的机遇和广阔的想象空间，也在不断促使人类将对自由的追求转换为社会生活中的现实。建立在互联网基础上的网络媒介的出现及在现实社会生活中的普及一方面为公民表达方式的变化带来了里程碑式的变革，另一方面网络媒介舆论又激发了公民自由表达的欲望和自信心，从而成为公民在公共政策决策中行使表达权的强有力工具和催化剂。因此，本文重点探讨网络媒介环境下，公民参与社会政治生活和公共政策决策过程表达方式，以及如何在法律规定的框架范围内进行有效的参与表达，同时避免国家及其他社会强制性力量对公民参与中的表达权进行非法、不合理的限制。一、表达权形成的渊源及网络媒介技术下的表达特征1.表达权形成的思想基础及历史溯源表达权作为现代民主政治和社会生活中公民参与公共事务管理的基本权利，是伴随着资本主义工商业的兴起、在反对中世纪宗教神权过程中产生并不断得到发展的一个基本人权概念。具体地讲，现代意义上的表达权源自于古希腊、古罗马自由辩论中形成的表达自由思想，并形成于近代出版印刷业较为发达和近代资本主义工商业发祥地的英国。因此，表达自由思想“是一个有着深刻历史积淀和丰富实践经验的思想体系，其基本的原则和属性在长期以来的大量研究和讨论中已基本确定，尽管存在着很多的争议”。实际上，古希腊罗马盛行的自由辩论传统仅仅是公民自由表达思想的一个表面性现象，而当时古希腊实行的严格的言论审查制度则是促成自由表达思想萌芽的根本性制度因素。相对于中世纪产生于英国的书报审查制度更早之前，古希腊就已经用极端的敌对手段甚至死刑对付那些宣扬与城邦主流道德、宗教观点不符的异端分子。苏格拉底因为发表了与当时雅典人格格不入的观点，被宗教法庭宣布犯有渎神罪和腐化青年罪而被判处死刑，成为西方历史上第一个因为表达思想和言论而被处死的哲学家和思想家。但是，古雅典人在公共政策制定过程中所开展的公开辩论对现代民主治理模式产生了深刻影响和有益启示。古希腊罗马的城邦民主对文艺复兴运动中欧洲表达自由思想的最终形成和不断丰富产生了重大影响。欧洲文艺复兴运动的兴起，标志着以科学、文化和人权等为主要内容的人文主义思想逐渐打破了宗教神学长期对人们思想的束缚和桎梏，为以“言论自由”为核心的表达自由思想的形成奠定了理性基础。其中，人文主义倡导的个性自由以及理性思考的观念成为近代欧洲资产阶级革命的思想基础。而现代印刷术的发明不仅标志着人类历史上媒介传播技术的重大突破，也意味着广泛的阅读和大规模的文字印刷打破了少数贵族和封建主在人们思想和精神生活中的垄断。大量书籍和报刊的刊印不仅带来了大规模的商业活动，也成为思想启蒙和反对专制的重要工具，引起了封建统治阶级的恐慌，如英国王室采取了严格的书报审查制度。在此背景下，以约翰?弥尔顿、约翰?洛克为代表的思想家发起了反对王室出版审查制度、争取以出版自由为代表的思想自由表达运动。在论出版自由中，弥尔顿指出：“因为我们想获得的自由，并不是要使我们共和国中怨怼从此绝迹，世界上任何人都不能指望获得这种自由；我们所希望的只是开明地听取人民的怨诉，并作深入的考虑和迅速的改革，这样便达到了贤哲们所希求的人权自由的最大限度。”他继而呼吁：“让我用自由来认识、抒发己见，并根据良心做自由的讨论，这才是一切自由中最重要的自由。”弥尔顿的论出版自由标志着自由主义理论思想开始形成，其本人也由此成为西方新闻自由运动和新闻自由思想发展史上的先驱和奠基人。如果说弥尔顿从反对书报审查制度角度论证了思想自由传播的重要性，那么洛克则从政治和法律的角度强调表达自由对个人的意义，他认为：“自由意味着不受他人的束缚和强暴在他所受约束的法律许可范围内，随其所欲地处置或安排他的人身、行动、财富和他的全部财产的自由，在这个范围内他不受另一个人的任意意志的支配，而是可以自由地遵循他自己的意志。”2.网络媒介技术下的表达特征表达权是包括言论自由、出版自由、新闻信息采集和报道自由以及艺术表现和集会、结社等自由在内的公民合法享有的基本人权。表达权的核心和目的在于表达自由，即发表意见的自由，这是现代民主政治社会中公民依法拥有的最基本的权利，是其它一切权利的基础。对此，马克思曾经指出：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”公民表达权的实现必须借助具体的手段和适当的方式，其中媒介技术的发展不仅为公民表达提供了技术支撑，而且成为促进公民表达形式多样化的主要工具和手段。特别是印刷技术的发明和大众传播媒介的出现成为人类思想传播、价值观念不断更新的助推器，它突破了之前少数统治阶级集团对社会精神生活的垄断和人们思想观念的钳制，对人类思想多元化的交流和社会整体进步发挥了巨大的历史推动作用。而广播、电视、手机短信及互联网等电子媒介的出现不仅拓宽了公民自由表达的时间和空间，而且成为推动公民多样化表达形态和方式的重要载体和渠道。特别是网络媒介技术在社会现实生活中的广泛普及和应用，不仅丰富了人们表达的内容，而且为人们思想、意见和观点的表达及传播搭建了方便、快捷的舞台，推动并影响了公民参与社会政治生活和与公共事务管理相关的公共政策决策的自主性、积极性和创造性。这种以网络媒介传播技术为途径的表达自由呈现出与传统媒介时代截然不同的特征： 一是表达主体的自主性、积极性、复杂性和广泛性。网络媒介对于公民表达的重要意义就在于它再一次颠覆了社会政治精英群体对社会占据主导地位的意识形态、思想观念和精神文化传播的控制和垄断，为一般社会公众和社群组织提供了思想表达和意见交流的大众化平台。同时，也直接导致了公共事务管理和公共政策决策过程中参与主体的自主性、积极性、广泛性和复杂性。网络媒介技术发展带来的公共决策中公民表达的自主性和积极性已经引发了政府及公共事务管理部门的高度重视。特别是在涉及到与普通公众切身利益相关的公共政策决策方面，通过网络媒介进行调查和征询正在逐步成为决策过程不可缺少的环节和关键步骤。不仅如此，网络媒介传播编织的虚拟社区空间和参与网络媒介传播活动行为主体的匿名性不仅使得舆论主体不容易被辨识，而且客观上减轻了公民因为公开表达意见而导致被惩罚的担忧和心理压力，从而使舆论主体通过网络传播活动进行意见表达更加主观随意，呈现出较强的广泛性和复杂性。二是意见表达的瞬时性和发散性。网络媒介的重要特征之一就是信息的海量性传播，这种海量性信息的存在一方面满足了公民知情的需要，另一方面也使得大量信息存在具有瞬时性，因为网络媒介参与主体对事件的关注点处于不断的变化中，而网络媒介快捷的信息传播速度也导致了大量网络舆论瞬时呈现扩散性的发酵状态。这种瞬时扩散性特征一方面与网络事件被炒作的程度和重要性及猎奇性密不可分，同时也与众多网民网络围观心理密切相关。这种情况表明，由网络事件引发的网络舆论意见领袖发挥的舆论支撑作用不仅很容易被其它更具有轰动效应的网络事件所耗散，而且也很容易受到其他舆论意见主导者从事件不同角度发展得出的相反意见攻击而溃败。三是意见表达的迅速聚焦性和时效性。网络媒介与传统媒介相区别的一个重要特征就是前者能够凭借强大的技术支撑优势，在极为短暂的时间使被曝光事件成为具有热点新闻价值的焦点事件，从而吸引社会公众的眼球，点燃舆论和意见表达的烈焰。这种对相关事件的聚焦有可能是因为网民大规模随意跟帖所形成，也可能是事件本身确实具备了足以成为被关注的热点所致。但是，网络舆论有关某一事件的聚焦往往具有一定的时效性，很少像平面媒体那样能够对于同一个事件进行长时间大幅度的跟踪调查。这不仅因为网络媒介信息传播的多样性能在短时间内转移一些网民的注意力，更是因为网民对网络事件普遍呈现出喜新厌旧的鲜明特征。二、公民参与公共政策决策中的表达权及其特征对公民参与社会政治生活和公共事务管理的研究是现代政治学的重要内容，“在有关政治的理论研究和经验研究中，参与都是一个核心的概念”。麦克弗森指出，公民只有不断直接地参与社会和国家的管理，个人的自由和发展才能充分实现。公民参与是现代社会民主治理中体现公民对公共领域事务关注并通过各种途径和方式影响或试图影响政府公共决策的行为和活动，又可以称为公共参与或公众参与。总体上讲，公民参与不仅是公民政治权利和法律权利的体现，更重要的是公民充分自由获取公共政策决策信息、自由表达政治意见、自觉合法参与公共政策决策的过程。公民参与公共政策决策是公民表达权在政治领域的集中体现，或者说是公民表达权的载体和手段，而实现表达权则是公民参与的目的。在公民参与的诸多领域中，公共政策决策参与是集中体现公民表达权的重要领域，它是指公民或社群组织通过适当方式合法地参加公共政策决策过程并施加影响的行为或表达公共领域建构的思想、意见、态度和观点的过程。从这个意义上说，公民参与公共政策过程本身就是为实现表达自由而采取的各种影响政府组织或公共当局的一系列有目的性的行动，反映出作为个体的公民私域利益或非公共当局组织的集体利益与公共领域所承载全局利益之间的互动关系。因此，实现表达权是公民参与公共政策决策的根本目的。公民参与公共政策决策过程中的表达权呈现如下几个方面的特征：第一，表达权主体的排他性。对公共政策决策的参与是普通公民为了自身利益而采取的影响政治体系构成或政府运行过程的行动，因此参与公共政策决策中实现表达权的主体具有明确排他性。那些专门从事政治活动的职业人士如政治家、政客、政府官员、政治骨干、政治候选人及职业院外活动分子及政府组织或对公共资源拥有权威分配的那些机构和组织所采取的政治活动，不属于公共政策决策中行使表达权的主体范围。对此，亨廷顿和纳尔逊在难以抉择发展中国家的政治参与中指出：政治参与就是“平民试图影响政府决策的活动”，这就明确地排除了职业政治人士作为政治参与主体的可能，尽管亨廷顿是从政治参与而非公共政策决策的角度谈论参与主体。但是，一个明确无误的事实是，对公共政策决策过程的参与是政治参与的最集中和具体体现。由于对公共政策决策的参与主要是“平民或多或少影响政府人员的选择及（或）他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动”，因此，那些专门从事政治活动的职业人士及政府组织或那些对公共资源拥有威权性分配的机构行动就成为公共政策决策中表达权主体所要影响或改变的目的对象。就此而言，这些人及机构均应该排除在公共决策中行使表达权的范围之内。第二，表达方式的受限性和可变通性。公共决策参与过程中的表达方式通常会受到法律的诸多限制，而且这些限制在不同的国家和地区或同一个国家的不同时期表现各不相同。也就是说，公共决策参与中的表达方式在不同的制度环境里受到限制的范围和程度也不同。在同一个国家的不同时期，由于执政主体代表的阶级利益不同，对公共决策表达的限制也会有差异。在一个时期内被法律禁止的表达方式，在另外一个时期有可能成为合法的表达。特别是在政权发生革命性突变时，这一特征表现尤其明显。表达方式的可变通性主要指公共政策决策参与者根据形势变化而对表达策略及表达手段进行的调整，如区域发展中因为群众对所在地方政府的征迁政策不满，但是按照正常程序又不能改变地方政策的决策，于是就采取诸如越级上访或其它过激的行为。虽然这些表达方式在一定程度上超越了法规许可范围，但由于表达主体诉求具有一定合理性以及未对公共安全造成重大而明显的损失，所以一般都不会受到法律的惩罚。但是，这种表达方式的变通转换所承受的法律风险仍然是很大的。 第四，不同阶层社会群体的利益诉求差异造成了对网络媒介信息解读和使用存在差别。这也造成了公民对公共事务管理参与目的和表达的不同甚至对立，不仅诱发新的社会矛盾，而且还会导致社会阶层撕裂。随着我国社会进入关键转型期，改革和发展进入深水区，不同利益之间的博弈愈加激烈，一些深层次社会矛盾和问题逐渐显现。这种情况表明公共政策决策满足所有社会阶层和公民的利益诉求不仅是不可能的，而且不同的人在决策参与中对同一个事件从不同角度分析考量就会得出不同甚至对立的思想、观点和意见，从而导致参与公共事务决策的方式或手段产生重大的差异，有时会形成激烈的对抗。而网络媒介传播的虚拟性、开放性不仅使得信息传播主体不容易被辨识，而且客观上减轻了担忧因为进行公开表达而有可能导致被惩罚的心理压力，降低了公民逾越社会道德规范参与公共事务所带来的不安全感以及违法犯罪的门槛。在客观上促成了一些公民将网络作为非理性发泄或散布谣言、中伤蛊惑的场域，出于私利原因借助对公共决策个案的不满对现行政治制度进行诋毁、攻击甚至煽动其他社会公众采取过激行为扰乱社会治安。第五，网络媒介为不同阶层社会精英参与公共事务管理决策的表达提供了分流的渠道和途径。社会分层是现代社会具有的基本特征，与社会分层相应的是各阶层都有代表其阶层群体政治、经济、社会利益的精英分子，可以称为“阶层精英”。阶层精英的行为和思想代表其所在阶层进行利益表达诉求，如果其他社会阶层长期忽视这些阶层精英的利益表达和诉求，势必会引发他们的心理挫折感，从而选择激烈方式引发社会的关注。而网络媒介为不