行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析.pdf

第1页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:37 首页首页政务公开政务公开法规规章法规规章法制动态法制动态立法征求意见立法征求意见行政执法监督行政执法监督行政复议行政复议党务建设党务建设2010年8月21日 星期六2010年8月21日 星期六 行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 【2007-08-08】 张岳文张岳文 中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）和中华人民共和国治安管理处罚 法（以下简称治安管理处罚法）两部法律都是为了维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政 机关履行管理职责，规范行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违反法律、法规 和规章但尚未构成犯罪的行政管理相对人实施制裁的法律制度。这两部行政法律的贯彻实施是我 国社会主义民主法制建设中的一件大事，对于促进依法行政，特别是对公安机关及其人民警察依 法履行管理职责，转变政府职能，规范和改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会稳定，构 建社会主义和谐社会都具有重大意义。笔者，试对行政处罚法和治安管理处罚法规定有关方面在 实践中如何适用的问题进行比较分析，从而为正确地适用这两部法律寻找有效的途径。 一、两部法律的立法目的及原则分析 行政处罚法是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的，并于同 年10月1日起施行。治安管理处罚法是2005年8月28日第十届全国人大常委会第十七次会议审 议通过的，并于2006年3月1日起施行。虽然两部法律制定和施行时间前后相隔十年的时间，但两 部法律的立法目的有许多共同之处，它们立法目的都是以维护公共利益、维护社会秩序为前提， 以保护公民、法人和其他组织合法权益为主要目的，以保障行政机关（公安机关）有效实施行政 管理，监督行政机关及其工作人员正确实施行政处罚为出发点，两者的立法依据都是根据宪法而 制定的。两者立法目的主要区别在于行政处罚法是规范具有行政处罚权的机关依法履行职责，约 束和限制行政机关依法行使行政处罚权，防止行政处罚权的滥用，确保行政相对人不受行政机关 的非法处罚；治安管理处罚法是规范和保障公安机关及人民警察依法履行治安管理职责，规范重 在约束和限制警察权力，保障重在促进警察权力行使管理职责的有效性，确保公民、法人和其他 组织的合法权益不受警察权力的随意% 害。因此，两部法律都具有控权法的性质。行政处罚法相 对于治安管理处罚法来说属于一般法，也可说属于公法的范畴，治安管理处罚法属于特别法，是 第2页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:37 为了维护社会治安秩序、保障公共安全而制定的属于专门法的范畴。从两者的立法目的，我们不 难看出两者的立法原则，也各有侧重，但基本原则大体相同，行政处罚法和治安管理处罚法的基 本原则，贯穿两法的始终，体现了两部法律的精神实质，对行政处罚和治安管理处罚设定与实施 具有普遍指导意义的基本原则。行政处罚和治安管理处罚对行政相对人实施行政（治安）处罚必 须遵循： （一）法定原则。 （一）法定原则。具体体现为：一是对行政相对人（违反治安管理行为人）实施行政处罚 （治安管理处罚）必须有法律依据，即“法无明文规定不处罚”是现代法治的一般原则，也是处 罚法定原则的重要内容。它要求受到行政处罚（治安管理处罚）的行为必须有明确的法律、法规 和规章规定应受到处罚的违法行为，法律、法规或规章没有明确规定的，行政机关（公安机关） 不得对之进行处罚；二是行政处罚（治安管理处罚）必须是依法取得行政处罚权的行政机关（公 安机关）或其他组织实施，包括具有行政处罚权的行政机关、公安机关（含派出所）、法律法规 授予行政处罚权的具有管理公共事务职能的组织和受到行政机关（公安机关）依法委托的组织， 除此之外，任何机关、组织和个人均不得实施；三是实施行政处罚和治安管理处罚必须遵循法定 程序。这既是包括行政处罚法、治安管理处罚法规定的程序，也包括其他行政法律规范规定的处 罚程序，遵循法定程序是正确实施行政处罚和治安管理处罚的重要保障，有利于维护行政相对人 的合法权益。因此，程序合法是行政处罚和治安管理处罚有效成立的重要要件之一，违反法定程 序行政处罚和治安管理处罚无效。 （二）公开、公正的原则。 （二）公开、公正的原则。行政处罚和治安管理处罚公开原则是体现社会主义民主的一项程 序原则，公开原则主要体现在三个方面：一是依据公开，即对违法行为给予行政处罚（治安管理 处罚）的规定必须公布，信息公开，让行政相对人知晓，未经公布的一律不得作为行政处罚和治 安管理处罚的依据；二是处罚过程公开。在行政处罚和治安管理处罚过程本身要以公开的方式进 行，在执行管理或处罚职能的时候，要表明身份，说明理由与具体意见，要让相对人能明确理 解，了解管理和处罚事务，充分体现对相对人的尊重和行政权本身的有力监督。三是处罚结果公 开。在行政处罚和治安管理处罚过程中如果形成了一定的法律结论，在作为处罚决定前应当告知 行政相对人作出处罚决定事项、理由及依据，允许行政相对人陈述、申辩和质证；公正原则要求 行政处罚和治安管理处罚应当适当、合理。要求行政机关和公安机关的执法人员要秉公执法、不 徇私情，在实施处罚时，必须查明事实，以事实为依据，做到处罚内容与违法行为的事实、性 质、情节以及社会违害程度相当，不得滥用自由滥量权，避免畸重畸轻、轻重失当，特别是在进 行治安管理处罚时尤为重要，体现了刑法的“罪刑相当”的原则在非刑事法领域的延伸，也是对 刑法基本原则合理吸收，确保了以制裁为特征法律体系在原则上的统一。 第3页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:370 （三）教育与处罚相结合的原则。 （三）教育与处罚相结合的原则。行政机关和公安机关实施行政处罚和治安管理处罚的直接 目的是纠正违法行为，法律的制裁并不是最终目的，制裁也不是唯一的法律调整手段，对违法者 和广大人民群众进行教育，提高法制观念，使广大人民群众自觉地遵守法律，维护法律，这就要 求执法者在进行处罚的时候要运用说服、规劝、晓之以理的方法，使管理更具有人性化，坚持以 人为本的执法理念，从而使处罚起到更好社会效果。 （四）尊重和保障人权，保护公民人格尊严的原则。 （四）尊重和保障人权，保护公民人格尊严的原则。十届全国人大二次会议通过的宪法修正 案把“国家尊重和保障人权”写进宪法，是当代中国民主宪政和政治文明的最新发展。切实遵循 宪法的人权原则，就要将尊重和保障人权贯穿于立法、执法、司法和执政、行政各环节之中。行 政处罚法在保障人权方面主要体现在保护相对人的合法权益原则，为了保障行政相对人合法权益 不受行政机关肆意侵犯，行处处罚法赋予行政相对人在行政处罚中就有陈述、申辩、质证和听证 权，申请行政复议、提起行政诉讼的权利和要求赔偿的权利。在行政处罚法第32条明确规定 陈述、申辩是行政相对人的一项权利，行政相对人为保护自己的合法权益，即使实施了违法行 为，也可以向行政机关提出自己的意见，为自己申辩，不得因行政相对人陈述和申辩加重处罚。 第41条规定：行政机关及其执法人员在行政处罚决定之前应当向行政相对人告知给予行政处罚的 事实、理由和依据，或者拒绝听取行政相对人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立。尊重和保 护人权在上述法律条文得以体现。治安管理处罚法在第21条、第79条、第83条、第94条、第 98条规定，将尊重和保护人权贯穿于治安管理全过程，同时着眼于限制公权力的滥用，限制警察 滥用职权，防止警察以权谋私，协调公民与警察之间关系，从而使坚持尊重和保障人权，促进公 权力正当行使，两者并重，使尊重和保障人权的执法理念渗透到每个人的内心深处，成为全社会 所有成员的自觉意识和行动，使尊重和保障人权的宪法原则在全社会得到普遍遵行。 二、两部法律处罚种类和适用分析 行政处罚法将行政处罚的种类确定以下七类：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物； 责令停产停业；暂扣或者吊销许可证或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他处 罚。而治安管理处罚将治安管理处罚确定为以下五类：警告；罚款；行政拘留；吊销公安机关发 放的许可证；限期出境或者驱逐出境。两部法律都列举处罚种类，行政处罚法规种类比治安处罚 法处罚种类多两种，处罚的种类在两法中具有非常重要的法律价值，它是关于具体处罚手段与类 型的法律规定，它是从法无明文规定不受法律追究的基本原则出发，用明确的形式规定处罚种类 是非常重要的，这是因为划分处罚种类是正确设立和实施处罚的前提，是做到事罚相应、罚过相 当的基础，对保证行政处罚和治安管理处罚的合法、合理、高效、可行，无论从理论和实践角度 都具有重要意义。 第4页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:370 行政处罚法第23、24、25、26、27、28、29条，上述七条对如何适用行政处罚的规定作了明 确的规定，行政机关在查处行政违法案件时，必须遵循首先纠正违法行为的原则，无论对违法行 为人处以何种行政处罚，都应当首先责令违法行为人改正或限期改正违法行为，而不以罚代纠。 另外，对有些违法行为人虽然实施了违法行为但情节轻微、行为人不能及时纠正违法行为，也可 免予行政处罚。在行政处罚中，根据理性精神要求和立法精神，行政处罚法在适用上规定了一事 不再罚的原则适用规定，也就说行政机关对于违法当事人的某一违法行为，只能依法给予一次处 罚而不重复处罚，这一原则规定的目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护行 为人的合法权益，适用这一原则规定必须注意两个方面的问题：一是必须针对行为人的同一违法 行为，认清同一违法行为必须先区分“同一违法行为”和“同类违法行为”。不再罚只限于对行 为人的同一违法行为而同类违法行为不受该原则的限制。二是行政处罚法禁止两次以上罚款处 罚，这就意味着对同一违法行为其他行政机关给予不同类型处罚，行政处罚并未禁止。但对同一 违法行为，一个行政机关已经给予罚款处罚的，其他行政机关不得再次给予再次罚款处罚。其次 行政处罚法对法律规定不满14岁的人有违法行为，精神病人或者不能控制自己行为有违法行为不 予处罚，同时还规定违法行为应当减轻的情形，并规定了当事人的违法行为构成犯罪时，行政处 罚和刑罚在哪些情况下可以折抵的适用情形，最后规定了行政处罚在两年内未被发现，不再处罚 的规定；治安处罚法第11、12、13、14、15、16、18、19、20、21条违反治安管理行为人适用规 定，并对法律规定的不满14岁的人，有违反治安管理行为；精神病人、盲人或又聋又哑的人，不 予处罚或减轻处罚，对醉酒的人违反治安管理，要给予治安处罚；对有两种以上违反治安管理行 为的分别决定、合并进行，最长行政拘留为二十日，同对单位违反治安管理的对主管人员和直接 责任人予以处罚，并规定违反治安管理减轻处罚或者不予处罚的情节和从重处罚的情节，最后规 定了违反治安管理在六个月内没有被公安机关发现，不再处罚的决定。两法从适用处罚规定上基 本上保持法制的统一性，也表现和刑法及其相关法律的适用性，主要不同点就在于对处罚时效的 规定，行政处罚规定两年未被发现、治安处罚规定6个月未被发现，说明对公安机关处罚时效的 限制更为严格，行政处罚和治安管理处罚的期限，都是从发生之日计算，但违法行为有连续或者 继续状态，从行为终了之日进行计算。 三、行政处罚和治安管理处罚程序分析 法律是实现社会公平正义的过程，程序公正能够发挥特殊的作用。通过行为程序规范来控制 行政权力的行使过程，这是被各国行政法治实践证明的一条正确途径。行政处罚法和治安管理处 罚法，从法律规定的告知听取陈述与申辩，再到特别程序听证的设立，使两法构筑了一条系统保 障行政相对人的程序性制度的网络，从程序上规范和制约行政机关和公安机关依法履行职责、行 使行政权力具有极其重要的法律价值。所谓行政程序，是指行政主体实施行政行为时所应当遵循 第5页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:37 的方式、步骤、时限和顺序。其中行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时 限、顺序构成了行政行为的时间表现形式，行政程序因此在本质上是行政行为的空间和时间表现 形式的有机结合。作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，行政程序是实现行政法治 的重要前提；行政程序发达与否，经常成为衡量一国行政法治的重要标志。行政处罚法在行 政程序上设立行政处罚的基本程序和特殊程序，即简易程序、一般程序和听证程序，实现了我国 行政立法行政程序上的创新和突破。该法在程序方面归纳有以下几点：一是明确规定了行政机关 的告知义务和当事人的陈述和申辩权利。在具体规定行政处罚的简易程序，一般程序和听证程序 之前通过第31条和第32条规定了行政机关的告知义务以及当事人的申辩权利，从而将行政相关的 告知义务和当事人的申辩权利放在了非常突出的位置。这种结构上的安排是可以理解的，因为这 是两项填补我国行政程序法制空白的规定。是行政处罚程序立法的精华所在，它不仅改变了传统 的行政处罚方式，而且更加特别强调了行政执法人员必须严格遵守和自觉执行。行政处罚法 第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、 理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行 政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人 提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”针对实践中一些行政机关人员“官尊 民贱”思想严重，在处罚时不准被处罚人申辩，如申辩，则加重处罚的“态度罚”现象，行政 处罚法第32条第2款明确规定：“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”上述规定与英美 等国“自然正义”以及“正当法律程序”的基本要求是吻合的，表明我国行政处罚程序已开始与 国际先进水平接轨，其次为切实保障行政机关遵守第31、32条的规定，履行其告知义务，并认真 听取当事人的申辩，行政处罚法第41条明确规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决 定之前，不依照本法第31条、条32条的规定向当事人告知行政处罚的事实、理由和依据，或者拒 绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩的权利除 外。”在具体行政程序立法中，明确规定重要程序导致实体行政行为无效，行政处罚法是第 一次。二是首次规定了听证程序。行政处罚法在行政程序上，引进了听证程序，从而从制度 上保障了行政相对人的合法权益。行政程序中的听证是行政机关以准司法程序向当事人履行告知 义务和听取当事人申辩的活动，听证的准司法性表现在听证采用类似司法审判的对审结构，即在 中立的第三方主持下，争议双方表述不同观点、互相辩驳和质证。通过听证质证、澄清案件的事 实及法律依据，以便行政机关根据案件事实、理由和依据、依法作出判断和处理。行政处罚 法对听证程序范围作了明确规定，仅限于责令停产、停业、吊销许可证或者执照、较大数额的 罚款等行政处罚，行政机关在作出处罚之前，应当告知当事人有要求听证的权利。如当事人要求 听证，行政机关应当组织听证，并不得要求当事人承担听证费用。三是行政处罚法中还规定 第6页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:370 了办案与决定处罚分开的法律制度，实行作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离的原则。为 了加强对行政处罚权力的监督和制约，克服和防止腐败，除当场处罚以外。行政处罚法规 定，执法人员查明事实后，应当提出处理意见，由行政机关负责人进行审查，依法给予较轻处罚 的，由行政机关负责人决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，要由行政机 关负责人集体讨论决定。同时规定除少数法律允许当场收缴罚款的例外情形，作出行政处罚决定 的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到处政处罚决定书之日起15日内， 到指定的银行缴纳罚款。银行应当将收到罚款直接上缴国库。此外，对行政机关当场收缴罚款的 条件和程序作了严格规定。 对于治安管理处罚法而言，成功吸收了行政处罚法在行政程序上的规定，但由于治安管 理处罚法的特殊性质，更加注重了依法行政、人权入宪的立法原则，准确体现行政程序在该法中 具体运用。其主要体现在以下几个方面：一是在简易程序上的规定与行政处罚法不尽相同，治安 管理处罚法第100条规定“违反治安管理行为事实清楚、证据确凿，处警告或者二百元以下的罚 款的，可以当场作出治安处罚。第101条同时规定。”当场作出治安处罚决定的，人民警察应当 向违反治安管理行为人出示工作证，并填写处罚决定书。处罚决定书应当场交付被处罚人，有被 侵害人的，并将决定书副本抄送被侵害人，同时经办的人民警察应在二十四小时内报所属公安机 关备案。”这与行政处罚法规定给予行政相对人处50元以下的罚款才适用简易程序不同，这是为 了与中华人民共和国道路交通安全法相衔接，体现了法制的统一的原则。同时第104条对当 场收缴罚的幅度和数额比行政处罚法规定的可以当场收缴罚款的情形予以相应的调整，将20 元以下提高到50元以下，该项规定比较符合我国国情和公安机关及其人民警察执法的实际。二是 在治安处罚的一般程序中，对行政处罚法规定进行了细化，具体规定了调查、决定、执行三个最 基本的执法程序，对案件的受理、证据的收集、回避、传唤、询问的期限、询问场所、方式，询 问中的语言帮助检查制度、检查笔录、扣押制度、鉴定制度、治安处罚的权限、行政拘留具体规 定、违反治安行为人的陈述与其他证据关系，行为人的陈述和申辩权处理结果，治安处罚的告 知、决定宣告及送达，治安案件的办理期限，以及执行收缴罚款、暂缓执行行政拘留的规定，当 事人的权利救济等方面予以明确，从程序上体现了尊重人权和无罪推定的法律的本质。三是治安 处罚法对行政处罚法的听证程序进行了吸收，并对听证范围进行了明确界定：治安处罚法第98条 规定“公安机关作出吊销许可证，以及处二千元以上罚款的治安管理处罚前，应当告知违反治安 管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听 证。”赋予了违反治安行为人听证的程序启动权，明确了公安机关应当及时依法举行听证的义 务，从而保障当事人在听证中的程序权利落到实处。在规定以上治安管理处罚程序的基础上，还 规定治安管理处罚法未规定的程序适用行政处罚法的程序。 第7页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:37 四、行政处罚法和治安处罚法法律责任规定分析 根据行政处罚法的有关规定，行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度，县级以上 人民政府应当加强对行政处罚的监督检查公民、法人或者其他组织对行政机关作出行政处罚，有 权申诉或检举，行政机关应当认真审查，发现行政处罚错误的，应当主动纠正。作为实际执行行 政处罚权的行政机关及其工作人员在行政管理活动的过程中，一定要严格在法定的职权范围内公 正、合法地履行其职责，否则就要承担相应的法律责任，这里的法律责任是指行政机关及其工作 人员违反法律规定实施行政处罚时，所应承担的法律上的不利后果。行政机关及其工作人员违反 法律规定实施行政处罚时，所承担的法律责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责任三种， 行政机关工作人员承担行政处分责任的情形主要有：没有法定规定的行政处罚依据中而实施行 政处罚行为的；擅自改变行政处罚种类、幅度实施行政处罚行为的；违反法定的行政处罚程 序而实施行政处罚程序的；违反行政处罚法第18条关于委托处罚的决定；行政机关对当 事人进行处罚不使用罚款，没收财物单据或者使用非法定制发的罚款，没有财物单据的；行政 机关违法自行收缴的以及财政部门违法向行政机关返还罚款或者拍卖款项的；将罚款、没收的 违法所得或财物截留私分或变相私分；执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物， 收缴罚款据为己有，情节轻微，不构成犯罪的；使用或者损毁扣押财物，对当事人造成损失 的；违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害，给法人或者其他组织造 成损失的，情节轻微，不构成犯罪的；行政机关为牟取本单位私利，对应当移交司法机关追究 刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，拒不改正，尚不构成犯罪的；执法人员玩忽职守， 对应当予以制止或处罚的违法行为不予制止，处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、 公共利益和社会秩序遭受损害，情节轻微不构成犯罪的。行政赔偿责任的情形主要有：行政机 关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的；行政机关违法实行检查措施或者执行措 施，给公民人身或者财产造成损害，给法人或者其他组织造成损失，上述两种情形必须依照国 家赔偿法的规定予以赔偿。承担刑事责任的情形有：行政机关将罚款、没收违法所得或者财 物截留私分或变相私分，情节严重，构成犯罪，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依 法追究刑事责任；执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物，收缴罚款据为己有， 构成犯罪，依法追究刑事责任；行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财 产造成损害的，给法人或者其他组织造成损失的，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任； 行政机关为牟取本单位私利，对应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑 罚，有徇私舞弊、包庇纵容违法行为的；执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行 为不制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的， 第8页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:37 情节严重构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任。对此， 也应以玩忽职守罪追究行为人的刑事责任。 治安管理处罚法在规定法律责任方面更加体现了尊重人权的执法理念，这是因为公安机 关及人民警察在执法过程中，行使的是国家公权力，其权力的运用直接关系到当事人的切身利 益，关系到执法的统一，关系到法律的公正和法律的尊严。在现代社会中，约束和限制警察权 力，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受警察权力的随意侵害，这体现了本法的控权法的 性质。因此，治安管理处罚法将法律责任改为执法监督更加体现时代的特征和社会的进步。第 一，规定了公安机关及人民警察执法原则。其基本原则要求依法办案、公正执法、严格执法、高 效执法、文明执法。公安机关及其人民警察在办理治安案件中要严格按照治安处罚法及其相关法 律的规定，履行职责。既要严格按照实体法办案，也要严格遵守程序法办案。禁止法外办案，拒 绝行政机关、社会团体和个人的不当干涉。在办理治安案件中要做到事实清楚、定性准确、处罚 适当，平等地对待相关的相对人，确保公正的原则。要严格遵守法律的规定，严守工作纪律，不 能从个人主观好恶出发，出于公正做到不谋私利、不徇私情，在公正优先的前提下，兼顾效率； 同时要文明执法，对被处罚人既要尊重人权、尊重人格，又要体现法律的尊严，体现法律的凛然 正气，体现法律的不可侵犯性，禁止对违反治安行为人打骂、虐待或者侮辱。二是规定了公安机 关及人民警察在办理治安案件时要自觉地接受社会和公民的监督，对监督的对象、监督手段、监 督的后果上进行了明确的规定，任何单位和个人都有权向公安机关或人民检察院、行政监察机关 检举、控告，上述机关必须依据职责及时查处，不得推诿或包庇、纵容，否则也要承担法律责 任。三是公安机关及人民警察违反法律规定要承担法律责任，主要行政法律责任、行政赔偿责任 和刑事责任，承担行政法律责任的情形有：刑讯逼供、体罚、虐待、侮辱他人的；通过询问 查证的时间限制人身自由的；不执行罚款决定与罚款收缴分离制度或者不按规定将罚款没收财 物上缴国库或者依法处理的；私分、侵占、挪用、故意损毁收缴、扣押的财物的；违反规定 使用或者不及时返还被侵害人财物的；违反规定不及时退还保证金的；利用职务上的便利收 受他人财物或者谋取其他利益的；当场收缴罚款不出具罚款收据或者不如实填写罚款收据的； 接到要求制止违反治安管理行为的报警后不及时出警的；在查处违反治安管理活动中，为违 法犯罪行为人通风报信的；有徇私舞弊、滥用职权、不依法履行法定职责的其他情形的等，对 直接负责的主管领导和其他直接责任人员给予相应的行政处分。上述行为，情节严重的构成的犯 罪的要承担刑事责任。承担行政赔偿责任主要是公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯了公 民、法人和其他组织合法权益的行政行为，符合国家赔偿法等有法律规定的构成要件，要承 担国家赔偿的责任。 五、行政处罚法和治安管理处罚法立法主要不足及完善 第9页行政处罚法与治安管理处罚法规定之比较分析 2010-8-21 12:52:37 行政处罚法和治安管理处罚法虽然在立法上实现许多突破和创新，但也存在立法上不足的问 题，笔者认为主要存在以下几个方面的问题：一是行政处罚和治安管理处罚体制分散。我国现行 的行政处罚体制，授予国家行政机关和法律法规授权的具有公共管理职能的事业组织，这是按 照“谁管理、谁处罚”的原则分配处罚权，这一原则更多地考虑了处罚的效率以及管理机关的便 利，而没有在行政处罚中设立必要的制衡机制。我国行政处罚在实践中滥用权力的现象之所以严 重，不能不说与我国行政处罚体制中缺乏国家机关间相互制衡的机制有关，在处理个案时行政处 罚体制的高度集中是我国行政处罚产生腐败的温床；治安管理处罚法将治定管理处罚授予了县级 以上公安机关，以及县级以下公安机关的派出所，其他公安机关（如铁路、民航、森林、边防、 消防）等公安机关是否具有治安管理处罚权，法律并未明确。二是行政处罚法和治安管理处罚法 在程序立法上的问题。行政处罚法规定行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作 出行政处罚决定的事实、理由及依据，但是行政机关如果没有将全部事实、理由及依据告知当事 人，而只是告知其中的一部分，应当如何处理，是否