分布式新能源项目并网管理中存在的法律风险及防范措施初探.pdf

涨勰糍 。 l 压 分布式新能源项目并网管理中存在的 法律风险及防范措施初探 李 晨 ,0 1 6 5 ( 总第 1 9 3 期) 分布式能源项 目是国家鼓励 的低碳 排放和能源综合高效利用的环保节能项 目。随着常规能源供应的日益紧张和环 保呼声的高涨 ，发展分布式新能源已成 为促进节能减排的重要举措之一。第八 届全国人民代表大会常务委员会第二十 八次会议通过 节约能源法 ， 国家实行有 利于节能和环境保护的产业政策， 限制发 展高耗能、 高污染行业， 发展节能环保型 产业。第十届全国人民代表大会常务委 员会第十四次会议通过 可再生能源法 ， 从能源开发的一个侧面来规范我国能源 工业的发展 ， 其中明确规定， 国家鼓励和 支持可再生能源并网发电。电网企业应 当与依法取得行政许可或者报送备案的 可再生能源发电企业签订并网协议， 全额 收购其电网覆盖范围内可再生能源并网 发电项 目的上网电量， 并为可再生能源发 电提供上网服务。 可以说，国家鼓励和支持的分布式 新能源并 网项 目的政策导向正不断冲击 着传统的电力生产、 经营模式 ， 并不可避 免的产生较多新的问题。在解决这些新 问题的过程中，供电企业会面临新的法 律风险。这些风险可能多数时是潜在的， 但一旦爆发， 其影响将不容小视。如何运 用法律来解决这些新 问题所带来的弊 端 ， 规避电力企业所面临的法律风险， 正 是本文着力探讨研究解决的问题。 一 、分布式新能源并网申请受理环 节存在的法律风险及防范 在分布式新能源项 目管理流程 中， 并网申请受理环节是首发环节，在这一 环节中， 存在以下法律风险： ( 一 ) 无 正当理 由拒绝项 目业主并 网 申请的法律风险 中华人民共和国电力法 第二十二 条规定， 国家提倡 电力生产企业与电网、 电网与电网并网运行。具有独立法人资 格的电力生产企业要求将生产的电力并 网运行的，电网经营企业应当接受。而 国家能源局关于进一步落实分布式光 伏发 电有关 政策 的通 知( 国能 新能 2 0 1 4 1 4 0 6号) ， 国务院出台 关于促进光 伏产业健康发展的若干意见等多项行 政规章， 都明确表示 ， 鼓励开展多种形式 的分布式光伏发电应用。无论是 目前实 行的法律法规还是行政规章，都是鼓励 和支持企业、专业化能源服务公司和包 括个人在内的各类电力用户投资建设并 经营分布式发电项 目，明确规定要为项 61 目业主的分布式发电建设提供便利。供 电企业无正当理由不得拒绝项 目业主的 并网申请。 如果拒绝， 可能面临项 目业主 投诉， 由电力监管机构责令改正， 情节严 重的将面临行政处罚；直接负责的主管 人员和其他直接责任人员，可能受到行 政处分 。 因此， 针对该条法律风险， 作为供电 企业，首先应鼓励和支持本辖区内企业 或者个人投资建设并经营分布式发电项 目；为本辖区内投资建设并经营分布式 发电项 目业主申请并网提供便利，无正 当理由不得拒绝项 目业主的并网申请。 当然，如果并网确实不符合电网安全运 营的需要， 可以行使拒绝权， 但最好有一 定的技术论证 ，同时应保有对方签收的 书面函复。 ( 二 ) 并 网申请 填写不规 范的法律风 险 电力供应与使用条例 第二十条规 定， “ 供电方式应当按照安全、可靠 、 经 济、 合理和便于管理的原则， 由电力供应 与使用双方根据国家有关规定以及电网 规划 、用电需求和当地供电条件等因素 协商确定。 ” 第二十二条规定， “ 用户对供 电质量有特殊要求的，供电企业应当根 据其必要性和电网的可能，提供相应的 电力。”而体现这一条文的直接书面载 体， 就是项目业主填写的并网申请单。 故 如果由项 目业主填写的并网申请单中需 填写的项出现空白，或出现虚假错误而 未审核出来，那么并网项目建设就缺乏 依据， 甚至因虚报引发以后的违约行为， 也可能会影响购售 电法律关系的标的， 导致电费结算困难。 因此，在项 目业主填写并网申请单 的过程中，供电企业相关管理人员应认 真核对用户资料的真实性 ，指导用户填 写各类报装凭单，并认真审核由用户填 写的各种报装凭单。 ( 三) 受理并网申请效率低的法律风 险 项 目业主并网申请是整个分布式能 源管理的首个环节，国家法律法规和部 门规章都明确要求供电企业对于分布式 发电项 目业主的并网申请要给予便利， 包括由统一营业窗口受理 ，简便受理环 节和缩短受理周期等。 而 广西电网有限 责任公司分布式光伏发电并网管理指导 意见 也明确规定， 各营业窗口统一受理 并网申请， 协助客户填写 分布式光伏发 电项 目接入申请表 ， 审核客户并网申请 资料完备性。 据此， 如果供电企业办理人 员受理审批手续重复繁琐，办电周期过 长，或未实行统一营业窗口办理项 目业 主的并网申请工作 ，项目业主可能以供 电企业不作为为由，认为供电企业不履 行法定义务 ， 向电力监管部门投诉 ， 供电 企业将面临行政处罚 ；直接负责的主管 人员和其他直接责任人员，可能受到行 政处分 。 因此， 供电企业在操作过程中， 要注 意设置营业窗 口负责统一受理并 网申 请，简化受理并网申请的手续 ，中压项 目、 低压项 目的审核各自有规定期限， 应 当在规定期限内完成审核。而对于手续 不齐全的， 应明确告知用户补充， 不宜拖 延 办理。 ( 四) 未履行告知义务的法律风险 国家能源局关于进一步落实分布 式光伏发电有关政策的通知 ( 国能新能 2 0 1 4 1 4 0 6号 ) 第九条规定 ， 完善分布式 光伏发电接网和并网运行服务。在市县 ( 区) 电网企业设立分布式光伏发电“ 一 站式” 并网服务窗口， 明确办理并网手续 的申请条件、 工作流程、 办理时限， 并在 电网企业相关网站公布。再结合其 他法规要求，在受理分布式新能源项 目 业主并网申请时，供电企业是具有法定 告知义务的。应当一次性告知办理并网 申请所需的各类 资料以及业务办理渠 道，当项 目业主提交的材料不齐全或者 不符合要求时应当一次性告知。为了证 明供电企业履行其告知义务 ，应当出具 相应的书面告知文件。如果违反上述规 定， 供电企业可能受到行政处罚； 且项目 业主可能以供电企业未履行告知义务为 由， 主张并网协议无效或可撤销， 要求供 电企业承担民事责任； 如果发生纠纷 ， 供 电企业无法举证证明其履行法定告知义 务，诉讼中就会承担举证不能的法律风 险， 可能导致败诉的法律后果。 因此 ， 在管理实践中， 供电企业应当 通过营业厅、 9 5 5 9 8 供 电服务热线、 客户 服务网站 、自助服务终端等多种渠道告 知项 目业主办理并 网申请相关事宜 ， 包 括申请条件 、 申请材料 、 工作流程、 办理 期限等。 营业窗口在受理并网申请时， 应 告知项 目业主并网申请的条件、须提供 的申请材料、 工作流程、 办理期限等相关 信息 ， 并出具 广西电网有限责任公司并 网申请一次性告知书 ， 要求项 目业主签 收。 要求项目业主填写统一规范的 并网 申请表 ， 并按广西电网有限责任公司有 关规定提供相关资料。对资料不完整或 不符合要求的， 应一次性告知并出具 用 电申请资料补交通知书 ，要求对方签 收。 项目业主提供的资料不完备时， 一次 性告知需补充的资料并出具 并网申请 资料补交通知书 ， 要求项 目业主签收。 ( 五) 并网申请资料未进行完备性审 2 0 1 6 5 ( 总第 1 9 3期) 查的法律风 险 广西电网有限责任公司分布式光 伏发电并网管理指导意见明确规定了 并网申请完备性审查的诸多要求 ，在此 不再赘述。虽然完备性审查是企业内部 规章所规范的内容，但如果资料不完备 或者资料不真实 ，有可能导致错误地受 理并实施分布式新能源项目并网建设 ， 造成经济损失； 进而引起并网协议瑕疵， 供电企业有可能承担违约责任或者民事 赔偿责任；如果因受理并实施错误的并 网建设 ， 造成第三人的人身财产损害的， 供电企业还需要承担侵权的赔偿责任。 所以在受理项 目业主并网申请时审核其 申请材料的完备性和真实性，是一个很 重要的法律风险控制环节。 因此， 在管理实践 中， 必须确保以下 几方面材料的真实和完整： 1 确保项 目并网申请材料完整性， 派专人审核并网申请提交的所有材料 ， 要求客户提交的资料完整、 齐全。 2 居 民投资的分布式光伏发电项目 需提交的并网申请资料如下 ：申请人身 份证明材料( 身份证、 户 口簿或护照 ) 原 件及复印件 ；项目拟建设地点的物业产 权证明文件 ； 如项 目位于共有产权区域， 还需提供业主委员会出具的项 目同意书 或所有相关居民家庭签字的项 目同意 书 。 3 非居民投资的分布式光伏发电项 目需提交的并网申请资料如下：项 目业 主法人营业执照或组织机构代码证 、 法 人代表身份证明材料；项目拟建设地点 物业产权证明文件、 土地证明等文件； 如 项 目采用合同能源管理方式，还需提供 与电力用户签订的能源服务管理合同； 导致供电营业范围调整的，还需提供能 2 0 1 6 5 ( 总第 1 9 3 期) 源主管部门出具的证明。 4 审核项 目业主提交资料是否真 实， 认真比对原件与复印件， 必要时可要 求出具权威部门证明材料。 ( 六) 项 目业主主体资料瑕疵的法律 风 险 这一风险是较常见但却易忽略的法 律风险。 在项 目申请阶段， 会出现实际项 目业主与申请并网主体不一致，实际电 力用户与用电报装资料的用户不一致的 情况。而根据我国 民法通则 第五十五 条规定，民事法律行为应当具备下列条 件 ： ( 一)行为人具有相应的民事行为能 力； ( 二) 意思表示真实； ( 三) 不违反法律 或者社会公共利益。 民法通则 第五十 八条规定， 无民事行为能力人实施的、 限 制民事行为能力人依法不能独立实施的 民事行为无效。 因此， 项 目业主的主体资 料实质上就是签订合同相对人的主体身 份资料。合同主体适格是合同成立并生 效的前提条件，也是合问受到法律保护 的前提条件。合同主体是否适格直接决 定合同的效力、合同主体能否独立承担 民事责任、 是否能够履行合同。 如果项目 业主的主体资格不明， 导致合同无效、 主 体无履行能力或资格，最终会影响电力 上网和电费结算。 因此，申请并网的项 目业主为法人 或其他组织时，供电企业相关人员应要 求其提供并审查核对营业执照、组织机 构代码证、 法人代表身份证明( 主要负责 人身份证明) 、 具体经办人的授权委托书 及其身份证或工作证。对于该项 目申请 人是 由多个主体构成，比如合伙、联营 等， 可以视情况特殊处理 ， 如其指定其中 一 个为共同代理人，应有明确约定的授 权委托书，最好能报经所在企业法务审 瀛瓣簿 。 1 压 核。 而申请并网的项目业主为自然人时， 应要求其提供并审查核对居 民身份证 ( 军人证、 护照、 驾驶证、 户 口本、 回乡证 等) 、 代理人的授权委托书及其身份证。 ( 七) 审核并网申请后未合理安排现 场勘查的法律风险 公司明确规定， 对于中压项目， 供电 局计划发展部应在收到申请资料后完成 接入条件审核并组织现场勘查 ( 营销部 和项 目业主参与) ， 并在现场勘查后出具 并网意向函。 对于低压项 目， 区县局营业 部应在收到申请资料后完成审核、组织 现场勘查( 项 目业主参与 ) ， 并出具并网 意向函。 但实际过程中， 部分供电企业人 员责任心不强 ，往往在审核用户申请资 料后未及时组织现场勘查；或者未通知 项目业主共同参与现场勘查，也未如实 详细记录现场情况并要求参与勘查的各 方主体签字确认。 上级部门一旦检查 ， 就 自己代替业主草签一份。而根据我国民 事诉讼法相关规定 ，这样极易导致现场 勘查行为没有法律效力； 一 旦发生纠纷 ，项 目业主会以现场 勘查行为无效为由主张缔约过失责任 ， 要求供电企业承担赔偿责任。 因此，供电企业在收到项 目业主申 请资料后， 应及时审核、 组织现场勘查 ， 参与现场勘查的主体必须符合规定。中 压项 目由供电局计划发展部与营销部、 项目业主共同参与现场勘查 ；低压项 目 由区县营业部门和项 目业主参与现场勘 查。现场勘查时应当如实详细记录现场 情况并要求参与勘查的各方主体签字确 认 。该现场勘查记录应和相关用户报装 资料一并归档保存。 ， 日I 。 麓 =、 接入系统方案制和审批环节 的法律风险及防范 并网意向复函的批复后，随之而来 的是接入系统方案的编制与审批，作为 分布式新能源项 目并网管理中不可或缺 的组成部分，应当符合法律法规以及部 门规章的要求， 避免出现以下法律风险： ( 一 ) 接入 系统方案提 供不 当的法律 风 险 制定接人系统方案对整个并网工程 建设至关重要，接入系统方案的制定应 遵从安全、经济、合理和便于管理的原 则。 接入系统方案合理与否 ， 不仅直接影 响电网的结构合理和运行安全 ，而且关 系电力生产 、 经营的可靠性和电能质量。 但是， 由于电力供应与使用专业性强 ， 如 在制定接人系统方案时发生偏差，而项 目业主不能识别，导致后续签订的合同 存在隐患 ， 一旦发生纠纷 ， 直接导致电费 结算分歧， 或造成其他损失。 一旦发生纠 纷 ， 从目前司法实践看， 法院会因为供电 企业的专业优势地位，而要求其承担更 多证明责任 ，供电企业如果不能提出能 证明用户过错的强有力证据，会为此承 担违约责任或者侵权责任。 因此 ，供电企业应严格按照接入系 统方案审查的相关制度，规范接入系统 方案的审查工作 ，制定提供正确合理的 接入系统方案 ；且必须要求项 目业主在 接入系统方案上签字确认 ，并保存相关 证明材料 。 ( 二 ) 接入 系统方案确认书的签署与 有效期计算的法律风险 根据公司现行规定 ，接入系统方案 存在一个有效期问题。当接入系统方案 超过了有效期时将被注销 ，需重新办理 审批。 因此 ， 供电企业一方面应当在审批 完成之后及时要求项 目业主签署确认 书， 以明确有效期的起算时间， 同时明确 告知接入系统方案有效期，并说明逾期 后果 ； 另一方面， 当项目业主持接入系统 方案实施并网建设时应当注重审查该方 案是否已经超过了有效期。如果系统方 案超过有效期 ， 就应当坚决予以注销， 而 不能图方便进入实施程序。 三、 签订并网协议环节的法律风险 及防范 分布式新能源项 目管理流程中， 签 订并网协议环节既是关键环节，也是法 律风险易发的环节。 主要的法律风险有： ( 一 ) 签订 并网协议 的主体不适格 的 法律风险 合同法 第九条规定“ 当事人订立 合同，应当具有相应的民事权利能力和 民事行为能力。当事人依法可以委托代 理人订立合同。 ” 故如果签订并网协议的 主体不适格，就会导致并网协议存在效 力瑕疵； 实际项目业主可能以与供电企业间 无并 网协议为由不服从并 网和调度管 理； 如果项 目业主履约能力不足 ， 生产 、 经营的电力不符合质量要求时，供电企 业也无依据追究责任。 那么，不适格的情形有哪些呢?首 先 ， 与无民事行为能力人订立并网协议， 从实践来看 ， 主要包括以下几种情况： 项 目业主为法人或其他组织的，无营业执 照或执照被吊销，或伪造营业执照等资 料的；项 目业主以法人或其他组织的内 设机构或无营业执照的分支机构与供电 企业签订并网协议 ；以村民小组为主体 签订并网协议 ；用户营业执照上的名称 与其公章上的名称不一致；签约主体为 限制民事行为能力人。 其次 ， 签订合同的 对方没有代理权或超越代理权。 因此 ， 在签订并网协议时， 供电企业 计划部应征求营销部、 系统部、 审计部、 法律归 口部门、项目业主意见后草拟并 网协议 ； 各部门根据国家、 行业等的相关 规定、相关要求对并网协议进行审核并 出具审查意见 ， 局领导批复。 相关人员应 严格审查签订并网协议的主体是否符合 规定。 对签订协议主体的身份证明材料、 授权委托书内容进行合理、 谨慎审查； 对 身份证、 营业执照、 税务登记证 、 行业许 可证等证件原件与复印件仔细核对 ， 避 免疏漏。如果已经与不适格主体签订并 网协议的，应及时催告适格主体予以书 面追认 ， 供电企业可以拟定授权委托书、 书面追认( 承诺) 函件范本供实际项 目业 主使用。 在 日 常管理中， 供电企业法务人 员应对具体业务人员加强签约主体方面 的法律知识培训 ，以避免与不适格主体 签订并网协议。 ( 二 ) 并 网协议格式条款的 法律风险 并 网协议公司已经 出具 了相关范 本， 但在实际签订时， 会出现该填写的部 分没有明确填写 ， 约定不明的情况 ， 或者 填写疏忽， 造成错误。在实践中， 相关办 理人员应着重审核是否存在上述问题。 关于并网协议是否为格式合同， 目 前有待商榷。 但基于风险防控的角度 。 签 订合同时，有条件的供电企业应对合同 格式条款尽到提示和说明义务。 四、 接入系统工程设计和建设 与并嘲验收调试环节的法律风险 及防控 设计、 建设、 验收调试均是施工过程 2 0 1 6 5 ( 总第 1 9 3 期 ) 的有机组成， 可合并阐述。在这一阶段 ， 存在的主要风险有： ( 一) 工程设计审核 中有瑕疵的法律 风 险 电力供应与使用条例 第二十四条 规定，供电企业应当按照国家标准或者 电力行业标准参与用户受送电装置设计 图纸的审核，对用户受送电装置隐蔽工 程的施工过程实施监督，并在该受送电 装置工程峻工后进行检验 ， 检验合格的， 方可投入使用。 根据 电力供应与使用条 例 的规定， 供电企业有义务确保受电工 程设计符合国家标准或者 电力行业标 准。并网相关设计方案一经确定并且进 行了安装施工，如果存在设计方面的缺 陷，需要改造时不仅难度大而且会造成 相当大的经济损失。由此产生的受电工 程故障纠纷 ， 不仅影响电费的结算， 供电 企业也可能承担违约责任或侵权责任。 因此， 供电企业应当严格审核、 查验设计 单位资质。对电网配套工程设计文件审 核工作应依照接人系统方案和国家相关 标准开展， 审核结果应书面答复客户。 ( 二 ) 工程竣 工后未严格组 织验 收的 法律 风 险 分布式新能源项目完成备案 ，且本 体工程和电网配套工程竣工后，项 目业 主可向营业窗口提出并网验收申请 ， 供 电企业应组织相应验收。不符合验收标 准的， 应当一次性告知解决方案， 符合验 收标准的组织相关部门着手准备购售电 合同的签订等工作。 在实践中， 容易出现 的风险有两方面，一是项 目业主提出验 收申请后 ，未及时组织相关部门和人员 进行验收， 影响项 目进程 ， 可能受到业主 投诉， 甚至承担违约责任 ； 二是项 目验收 不合格时，未及时告知项 目业主解决方 2 0 1 6 5 ( 总第 1 9 3期) 案， 属于法定义务不履行 ， 可能受到业主 投诉