泛珠九省(区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析.pdf

2 0 6 年 第 2 期 s 。 i。 。 。 d T 。 盏 翟 毫 。 m 。 R 。 。 h d o i ： 1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 0 0 07 6 9 5 2 0 1 6 2 3 0 0 1 泛珠九省 ( 区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析 李伟权，方盛雄，谢 景 ( 暨南大学应急管理研究中心，广东广州 5 1 0 6 3 2 ) 摘要：泛珠九省 ( 区)在应急管理方面的合作处于全国领先水平。通过对九省 ( 区)的应急干部进行问卷调查 研究，泛珠九省 ( 区)应急管理干部对 目前应急管理发展情况总体评价较好 ，他们已经对重大突发事件形成基 本共识，同时也认为当前重大突发事件政府应急管理也存在一定的问题。泛珠九省 ( 区)应急管理人 员根据 当 前的应急管理规律与问题，应进一步建设与完善运作机制同，变革当前的管理模式，构建相应的政府应急管理 新的体系，加强合作机制建设。 关键词：突发事件； 政府应急管理； 泛珠三角 中图分类号：I ) 0 3 5 文献标志码：A 文章编号 ：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 1 6 )2 30 2 3 7 0 8 The I nv e s t i g a t i o n a nd An a l y s i s o f Pr e s e n t S t a t us o f Go v e r n m e n t Em e r g e n c y M a n ag e m e nt i n Pa n Pe ar l Ni n e Pr o v i nc e s L I We i q u a n，F ANG S h e n g x i o n g ，XI E J i n g ( E m e r g e n c y Ma n a g e m e n t R e s e a r c h C e n t e r ， J i n a n U n i v e r s i t y ， G u a n g z h o u 5 1 0 6 3 2 ， C h i n a ) Ab s t r a c t ：On t h e b a s i s o f t h e s t u d y o n e me r g e n c y mana g e me n t s t a t u s o f P an P e a I 1 Ni n e P r o v i n c e s ，w e f o u n d t h a t the d e v e l - o p me n t o f o u r g o v e r n me n t e me r g e n c y ma n a g e me n t a t a l l l e v e l s i s n o t v e r y g o o d T h e l e a d i n g c a d r e s h a v e r e a c h e d c o n s e n s u s o n t h e b a s i c u n d e rs t a n d i n g o f ma j o r i n c i d e n t s ； t h e r e a l s o h a v e s o m e p r o b l e m s e x i s t i n t h e g o v e rnm e n t m a n a g e me n t s y s t e m， a n d t h e c a d r e s i n c h a r g e n e e d t o s t u d y mo r e a b o u t t h e l a w o f e me r g e n c y ma n a g e me n t an d t h e g o v e rnme n t e me r g e n c y ma n a g e m e n t m o d e 1 T h e i n v e s t i g a t i o n p o i n t s o u t t h a t c a d r e s n e e d t o u n d e rs t and t h e c u r r e n t s i t u a t i o n o f ma j o r e v e n t s ，r e f o r m t h e c u r r e n t ma n a g e me n t mo d e，a n d b u i l d t h e n e w s y s t e m o f g o v e r n me n t e me r g e n c y ma n a g e me n t a c c o r d i n g l y Ke y wo r d s ： e me r g e n c y；g o v e rnme n t e me r g e n c y man a g e me n t ；P a n P e arl Ni n e P r o v i n c e s 1 研究背景 经历过多次 自然灾难和重特大事故的考验 ， 我国 各地方政府的突发事件应对能力在不断地提升。在 我国工业化、 城镇化快速发展的时期 ， 各种风险、 矛盾 交织并存 ， 突发事件的复杂性、 关联性 、 危害性和应对 难度在增加， 迫切需要政府提高应急管理能力。近年 来在多次特大突发事件甚至是巨灾突发事件情况下 ， 我国的各级政府都将应急管理作为保障公共安全、 促 进社会和谐稳定的重要工作。泛珠三角区域九省 ( 区) ( 福建 、 江 西、 湖南 、 广 东、 广 西、 海南 、 四川 、 贵 州、 云南) 地域相邻， 突发事件关联性强， 加强应急管 理 区域合作对共 同提升应 急管理能力 和水平具有十 分重要的意义。为了更好地应对跨区域突发事件， 全 面提升政府应急合作机制建设 ， 2 0 0 9年九省 ( 区) 政 府应急管理办事机构主要负责人举行联席会议， 签订 了 泛珠 三 角 区域 内地九 省 ( 区 ) 应 急 管理 合作 协 议 ， 开启了大区域政府应急管理合作的先河。那么， 经过了几年的工作 ， 泛珠九省 ( 区) 政府应 急管理 的 现状如何 ， 取得了哪些成效， 还存在哪些问题?这些 都需要进一 步总结 ， 以更好地规 划泛珠九省 ( 区) 政 府的应急管理体系。为了更好地了解重特大突发事 件政府应急管理的现状， 我们对当前的政府应急管理 体系进行了相应的分析 ， 对政府应急能力进行了有效 的评估， 并针对泛珠九省( 区) 的政府应急管理专业 人员进行了调研 ， 泛珠九省( 区) 的调查数据很大程度 上应当反映了全国的应急管理现状。本研究项 目的调 查， 可以为改善政府应急管理模式、 完善相关体制， 尤 其是不断加强区域性合作机制改革提供有效参考。 2 研究方法与数据来源 作为泛珠九省 ( 区)应急管理合作机制的一部 收稿 日期 ：2 0 1 6 0 31 6 。修 回日期 ：2 0 1 60 62 7 基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目 “ 网络时代参与式公民发展与回应型政府治理研究”( 暨南启明星项目1 2 J N Q M 0 1 1 ) ；广 东省自然科学基金项目 “ 非常规突发事件下政府应急管理中网络舆论受众逆反心理预警关键技术研究” ( 2 0 1 5 A 0 3 0 3 1 3 3 1 8 ) ； 广东省文科重点研究基地暨南大学应急管理研究中心重大项 目 “ 环境污染诱发的群体性事件应对与治理研究”( J D 0 0 8 ) 2 3 8 李伟权等：泛珠九省 ( 区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析 分 ，广东省政府应急办与暨南大学应急管理学院联 合举办学 ，自2 0 0 8年始承担起全国应急管理专业 学 生本、硕、博的培养任务；同时，该学院每年都承 担泛珠九省 ( 区)各级应急领导 干部 的培训工作 ， 本文所用数据均 由本研究 的项 目组 ( 以下简称 “ 项 目组)对泛珠九省 ( 区)各级政府应急管理负责人 到暨南大学进行培训期间收集 。 2 0 1 5年 3月至 2 0 1 6年 1月 ，暨南大学共承担了 泛珠九省 ( 区) 十多个 班 的培训 工作 ，包括 各 省 ( 区)厅部 门地级市领导班 、区县领导干部 培训 班 和应急办主任班以及其它应急管理部门班等，项目 组对于每个班 的学员进行问卷调查 ，对象涉及泛珠 九省 ( 区)政府应急办主任和副主任 、政府副秘书 长、地级市分管领导 ( 副市长 )及有关省部直属部 门分管领导。本次调研共发 出问卷 2 6 0份 ，收 回问 卷 2 1 0份 ，回收率 8 0 ， 其 中有效问卷 1 8 1份 ， 有效 回收率为 8 6 1 9 。 本次调查 的受访 者 中，年龄在 4 05 0岁 的 占 4 3 1 ，3 0 4 0岁 的占 3 4 3 ，3 0岁 以下及 5 0岁 以上 的 共 占 2 2 1 ；学 历 在 本 科 及 以 上 的 占 8 4 5 ；行政级别位于处 级及 以上 级别 的 占 3 7 ； 工作年 限位 于 13年 的 占 5 6 9 ，47年 的 占 3 4 3 。此外 ，受访人员 中担任应 急办主任 的人员 占4 9 2 ，地方分管领导 占 1 1 6 ，省部直属部 门 分管领导占 1 2 7 。从上述受访者基本状况所反 映 的信息来看 ，本次受访 对象具有较高 的文化素养水 平 ，处于地方政府应急管理 的领导地位 ，有一定 的 应急管理实践经验 ，因而 ，通过对受访者所填 问卷 的分析来认识 、判断 目前泛珠九省( 区)重大突发 事件政府应急管理现状具有一定的可信度， 为课题 研究提供了有价值 的参考。 3 重大突发事件的政府应急管理现状评价 3 1 泛珠九省 ( 区)应急管理体系建设现状的基本评价 政府应急管理体 系是应 急管理 的核心 内容 ，本 课题组从应急管理保障体系、科级支撑体系、宣传 培训体系、区域合作体系、工作体系、平台建设体 系、基层应急管理工作体系 、志愿者 队伍体 系 8个 方面来衡量应急管理体系建设情况 ( 如表 1 ) 。 表 1 泛珠九省 ( 区)政府应急管理体系建设情况评价 调查结果表 明：受访者 中超过一半 的人数 ( 大 于 5 0 )认为其所在地区或部 门的应急管理体 系在 应急管理保障体系、应急值守和信息 报送工作体系 以及基层应急管理工作体 系方 面正处于发展 中。这 表明泛珠九省 ( 区)的地方政府在应急管理工作中 注重应急保障、信息传送和基层应急管理工作体系 的建设 。同时 ，根据统计分 析发现 ，2 0 4 的人认 为应急管理科技支撑体系缺乏，1 8 8 的人认为区 域合作体系缺乏，而认为应急志愿者队伍体系缺乏 的占2 7 1 。相对于其他方面 ，受访者认为这 3项 体系的建设严重缺乏。 统计结果表明，目前应急管理工作局限于以本 地区、本部门内部的建设，区域间的合作比较缺乏； 同时，应急管理工作也以政府部门的人员为主导， 没有注重发挥体制外人员 的作用 ，无法充分地调动 社会上的资源。 3 2 所在地方或部 门应急管理规范化运作情况分析 应急管理规划化运作情况是了解 应急管理的重 要要素 ，它是衡量对政府应急管理发展情况的重要 内容。根据广东省应急办提 出的 6个 标准指标对其 进行评价，这 6个指标经过多次提出，已经为泛珠 九省 ( 区)各应急管理部 门接受 ，因此 ，不存 在理 解 的问题 。表 2是从 常态化 、基层 化、社会化 、科 学化 、有序化和法治化运作角度来考察应急管理工 作程度的结果。 表2 泛珠九省( 区) 政府应急管理工作规范运作实现程度评价 常态化运作 基层化运作 社会化运作 科学化运作 有序化运作 法制化运作 调查表 明： ( 1 )8 5 5 的被调查者 同意甚至有 些人完全 同意其所在地区或部 门应急管理工作 已经 实现了常态化运作，即应急管理不再是纯粹的应急， 而是成为日常工作的重要组成部分。 ( 2 )7 6 2 的 被调查者认为其所在地方或部 门应急管理工作 已经 实现了有序化运作。 ( 3 )在基层化和社会化运作方 面 ，分别有 7 4 6 和 5 3 6 的被调查者 同意本地 区 或本部 门已经实现了基层化 ( 以基 层为主导 ) 、社 会化运作 ( 社会参与) ，但是也有 4 1 4 被调查者 认为本地 区并 未实现社会化 运作。 ( 4 )6 5 7 和 5 8 的被调查者 同意其所在地 区或部 门已经实现 了 法治化 和科 学化 运作 ；同时，又 分别 有 2 8 7 和 O 0 n n 0 n 0 O l l O l l 8 4 1 2 O L 互 2 5 8 4 9 3 7 4 4 5 7 B娩 甜 勰 4 9 4 4 4 O 墨 ； 2 6 8 7 强 H 李伟权等：泛珠九省 ( 区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析 2 3 9 3 5 4 的被调查者不同意该判断。 由上可知 ，目前就泛珠九省 ( 区)政府应急管 理部 门而言 ，大部分 已实现了常态化和有序化运作 ， 表明应急管理工作 已成为政府 日常工作 的一部 分 ， 有较完整、有序 的管理流程 。同时，在应急管理工 作基层化和社会化上，被调查者的态度和认同度差 别较大 ，反映出目前 地方政府 或者 部 门间应急管理 发展状况不一 ，差别较大 ，有 的地 区或部门发展 得 比较健全，能够实现应急管理工作运作的基层化和 社会化，而有的地区或部门应急管理工作落实得不 到位，还有待改进和加强应急管理工作的运作。最 后，值得注意的是，关于应急管理工作是否实现法 制化运作的问题上 ，虽然有超过一半 的被受访者认 同已实现法制化 ，但是仍然还有 2 8 7 的人不 同意 该看法 ，也反映 出不 同地 区或部 门间应急管理工作 法制化程度不一 ，有些地 区或部 门法制化建设不完 善有待进一步完善，人为因素还是主导，而社会化 问题更是 比较突出。 3 3 应急管理工作及应急管理能力现状的评判 对政府应急管 理工作 现状 的判断主要包括了对 政府应急管理能力 的判 断、应 急处 置协 调联 动能力 的评估 、专业化救援水平 以及社 会参与程度和公众 应急意识的问题 ，这些 主要表现 出应 急干部个 人判 断 ，但大体上反 映出实现的状况 。表 3是调查 的具 体情况 。 表 3 泛珠九省( 区) 政府应急管理工作状况评价 由表 3可知 ： ( 1 )5 9 1 的被调查者同意 当前 基层应急管理能力薄弱 ，还有 3 2 0 的被调查者完 全同意该看法 。 ( 2 )8 3 5 的被调查者同意甚至部 分完全同意 当前应急处置协调联动能力不强。 ( 3 ) 9 7 8 的被调查者同意甚 至部分完全 同意当前应急 救援专业水平有待提升。 ( 4 )6 4 1 的被调查者同 意当前应 急 管理 的社会 参 与程 度较 低 ，并且 还有 3 1 5 的人持完全赞同的态度。 ( 5 )6 4 1 的被调 查者 同 意 当前 公 众 应 急 意 识 较 弱 ；同 时 ，还 有 3 3 7 的被调查者对此看法持完全同意的态度。 调查结果表 明，虽然近 5年来基层应急能力逐 步增强 ，但总体上看 ，基层应急管理能力还是 比较 薄弱的，需要更进一步地提高。这也与基层政府作 为应对突发事件的排头兵，但缺乏足够的资金、物 资、人员等投入现状有关；另一方面，我们在肯定 近5年来地方政府应急救援能力明显提高的基础上， 也要看到应急救援专业 化方面存在 的不足。泛珠九 省 ( 区)政府间应急管理区域合作体系才刚起步， 政府间联动能力不强， 目前还没能有效发挥 区域 间 的协调合作、优势互补等能力。大部分的被调查者 都 同意甚至是完全 同意 当前应急管理 的社会参与程 度较低、公众应急意识较弱 ，这与前 面关于近 5年 来所在地区或部 门应急管理工作成效 的评价 中对公 众应急意识是否提高 的评价结果相一致 ，我们也可 以与前文中提到 的政府不太注重应急志愿者队伍体 系建设相联 系。从分析 中可 以看 出，政 府需要加强 与体制外力量的联系，充分地利用和调动一切资源。 3 4 近 5年所在地 区或部 门应急管理工作成效评判 近年来 ，泛珠九省 ( 区)的应 急管 理工作在 全 国来说都 是具 有 领先 水平 的。从 调研 来看( 见表 4 ) ：( 1 )8 8 9 的被调查者 同意甚至部分人完全 同 意近 5年来其所在地 区或部 门应急管理体 系基本形 成 。( 2 )9 3 4 的被调查者同意其所在地区或部 门 突发事件防范水平不断提高。 ( 3 )分别有 8 7 9 和 8 7 3 的被调查者认为其所在地区或部门近 5年来 应急救援 能力 明显提升 ，基层应 急能力 逐步增 强。 ( 4 )在公众应 急意识是否 明显提高方面 ，7 0 8 的 被调查者同意该看 法，同时又有 2 7 6 的被调查者 不 同意 。 表 4 近 5年泛珠九省 ( 区) 政府应急管理工作成效评价 m z。 s s：- - o ， z s z。 。 s s 。 z o 。z z s s。 统计结果表明：近 5年来，随着政府对应急管 理工作的必要性、重要性等方面认识的提高，突发 事件应急管理工作取 得较 大的成效 ，尤其是在突发 事件防范水平上的能力不断提高，表明政府正逐步 转变以往 “ 重救轻防”的工作方式；但同时，关于 公众应急意识方面 ，还有部分人认 为并没有取得 明 2 4 0 李伟权等：泛珠九省 ( 区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析 显提高，这表明政府应急管理工作还需要加强宣传 教育方面的工作 ，培养公众 的应急意识。 3 5 所在地 区或部 门基本应急管理能力的评判 对于 自身政府或部 门的应急管理能力判 断在很 大程度上代表 了该地区的应 急管理状况。项 目组根 据危机管理理论，从准备、预防、预警、应对、救 援、保障等角度分析 目前政府应急管理的能力 ( 见 表 5 ) 。 表 5 泛珠九省 ( 区) 所在地 区或部 门 政府基本应急管理能力评价 从以上数据分析表 明，大部分 的被调查 者 ，即 超过 5 0 的人认为 目前其所在地 区或部门应 急管理 能力只具备一般水平 ，其 中，被调查者认为较差所 占比重较大的则是监测预警能力 ，占 1 4 9 。从数 据来看 ，在所有的应急管理能力 中，地方政府或部 门的监测预警能力不足 ，侧重对重大突发事件发生 后的处置 、救援能力的建设 ，忽略对监测 预警 能力 的建设 和提高 ，政府 还有浓 厚 的 “ 重救 轻 防”思 想 ；同时，政府基础设施抗灾能力 、防灾准备能力 、 预防和应急能力等方面能力一般 ，也反映出 目前政 府应急管理投入上的不足，尤其 是基础设施 、硬件 上的投人上。 3 6 最需提 高突发事件应对能力的人 员情况调查 关于最应该提高突发事件应对能力 的人员调查 ， 目的在于 了解 目前应 急人员 的能力提 升需求方 向， 如表 6所示 。调查 表明： ( 1 )6 9 2 的被调查者认 为应该提高各级政府党政一把手 及各单位负责人 的 突发事件应对能力 ； ( 2 )1 5 7 的被调查者认 为应 该提高公安、消防、卫生、民政等专业救援人员的 应对能力；( 3 )1 9 5 的被调查者认为应该提高基 层工作人员的突发事件应对能力。通过方 差分 析进 行多重 比较 发现 ，在调查 中，科级及 科 级 以下 被 调查者与副处级 以上行 政级别 的被 调查 者在各 级 政府党政一把手、乡镇干部和应急救援专业队伍 能力提高方 面存 在显 著差异 ，结果显 示 ，基 层工 作人员认为 自身被认 可度 较低 ，获得培 训 的机会 较少 ，倾向于在处理危机事件时将责任交与上级 领导 。 表6 应急管理工作中最需提高重大突发事件 应对能 力的人员( 选 3项 ) 4 重大突发事件的政府应急管理处置情况分析 为了解被调查者在处置突发事件 时对重大突发 事件 的认识 ，遇到的难题 、政策法规 、预案、基础 设施等是否适用，以及现场决策等方面的问题，进 行了以下调研 。 4 1 各类重大突发事件处置难度认识的排序 按照重大突发 事件 的性质 、危害等方面 ，课题 组对重大突发事件进行了 1 1项分类 ，要求被调查者 根据 自身处置突发事件的经验及对突发事件 的认识 ， 选 出 3项最难处置 的突发事件并按照处置难度进行 排序。通过 1 8 1位调查者对事件排序结果 ，按照事 件处置难易程度将权值分别定义为 3 、2 、1 ，调查结 果如下 ( 见表 7 ) ：( 1 )群体性突发事件权值为 2 1 3 ， 排在首位 ；( 2 )恐怖袭击权值为 1 4 2 ， 排在第 2位 ； ( 3 )公共卫生 安全领域事件权 值为 1 4 0 ，排在第 3 位； ( 4 )网络舆论事件权值为 1 3 4 ， 排在第 4位； ( 5 ) 自然灾害权值为 1 1 4 ，排在第 5位 ； ( 6 )国家 安全权值为7 6 ， 排在第 6 位；( 7 )后面依次为重大 安全生产事故 、城市 灾害 、经 济危机 、外 交事件 、 重大交通事故。 表7 最难处置的重大突发事件 (选择 3项并排序) 李伟权等 ：泛珠九省 ( 区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析 2 4 1 笔者将统计结果与2 0 0 5年余廉等 关于我国 政府对重 大突发事件管理现状 的问卷调查 与分析 一 文中对各类突发事件的排序结果进行比对后发现， 人们对重大突发事件 的判断发生 了很大变化。2 0 0 5 年调查 中，排在第 1和第 2位 的公共卫生安 全领域 突发事件和 自然灾害下降到了第 3和第 5位 ，而群 体性突发事件、恐怖袭击和网络舆论事件上升到了 第 1 、第2和第4位。对比结果表明，我国各类社会 矛盾所引发 的突发事件数量 、危害程度、社会影 响 力处于上升趋势 ，成为政府处置突发事件新 的难点 和重点。人们对突发事件的认知不止是事件的损失 和影响 ，也把 国家安全 、社会稳定作为判断 的重要 依据；另外，网络舆论事件地位也有所上升，成为 政府应急管理的重要事项。 4 2 导致突发事件扩散与恶化以致难以应对的因素排序 应急管理事件传播扩散与恶化通常导致事件难 以把控。对 当前政府应急管理工作现状 的调查表明， 9 0 以上的被 调查者 认为基层 应急管 理能力 薄弱 ， 应急救援专业化水平有待提高，公众危机意识较弱。 由于互联网、手机等新媒体 技术 手段 的应 用 ，以至 于突发事件 的引发 因素增多 ，事件 复杂度 增大 ，难 以预测。事件 的监测预警 、政府 的错误应 对、媒体 的过度反应 、社会公众危机 意识 的不足等 ，都可能 成为导致突发事件扩散与恶化以致难 以应对 的因素， 直接影响政府应急管理能力和效率。对 重大突发事 件处置过程中影响处置效率的调查表明，导致突发 事件扩散与恶化以致难以应对的因素排序具体如表 8所示 。 表 8 导致重大突发事件扩散与恶化以致难以 应对的因素 ( 选择 3项并排序) 上述结果表 明，事前监测功能不足、发现不及 时 、对事件 的早期识别 有误、导致政府错误应对和 媒体反应过度是 导致 突发事件扩散与恶化 以致难 以 应对的最主要因素。当前应重点研究如何建设系统 的预警预控管理体系 ，加强对突发事件的监测预警 ， 提高对事件的早期识别和判断能力，并对新闻媒体 进行适当的引导，以提高政府对 重大突发事件 的处 置能力。 4 3 应急管理过程中领导现场决策的主要参考导向 在对重大突发事件 中领导现场决策的调查表 明： ( 1 )5 5 2 的被调查者 反映 ，重大突发事件 的决 策 参考了专家或专家组的意见；( 2 )2 3 0 的被调查 者认为决策应遵从上级领导的意见 ；( 3 )9 2 的被 调查者参考 了群众意见 ； ( 4)9 6 的被调查者反 映，重大突发事件 的决策 主要取决 于本部 门或本人 的意见 ；( 5 )2 9 的被调查者参考 了媒体意见。具 体见表 9所示 。 表9 重大突发事件现场决策主要参考导向的评判 调查结果表 明，政府部 门在重大突发事件 的处 置过程中， 主要借助专家或专家组等外部知识系统 作为决策支撑 ，应急处置更具科学化 、专业化。 4 4 政府应急管理 工作现有预案适用性的评价 制订和完善重大 突发事件应急预案 ，并 开展各 种形式 、各个层面 的应急演练 ，是 预防突发 事件 的 发生及降低损失 的有力措施和重要保证。为 了解重 大突发事件应急预案在突发事件应对 中是否具有适 用性并发挥其应有 的作用 ，进行 了调查 ，调查结果 表明：( 1 )4 2 的被调查者认为 ，现有应急预案可 操作性不强 ； ( 2 )2 8 2 的被调查者认为 ，现有应 急预案系统性不够； ( 3 )1 8 8 的被调查者认为， 现有应急预案更新不及时 ；( 4 )4 4 的被调查者反 映 ，本部 门不存在应急预案。 调查结果表 明 ，虽经过多年修改完善 ，目前分 部 门、分行业的方法编制的应急预案仍然存 在系统 性不够、种类繁多 、更 新 不及 时 、可 操 作 性 不 强 的问题 。在今后 的预案建 设 中 ，如何 更好 地结合 预案进 行 适 当 的 演 练 ，及 时发 现 问题 ，更 新 预 案 ，提高预案的可操作性 ，仍是非常重要的研究 课题 。 4 5 重大突发事件处置 中与媒体关系的处理 调查表明 ( 见表 1 0 ) ： ( 1 )1 3 5 的被调查者 认为，在重大突发事件处置中，社会传媒是需要管 理 的一项重要工作 ； ( 2 )6 8 8 的被调查者在重大 突发事件处置中对媒体进行了引导；( 3 )1 4 O 的 被调查者在重大突发事件处置 中对媒体进行 了必要 的限制 ；( 4 )3 7 的被调查者在重大突发事件处置 中让媒体 自由报道。 2 4 2 李伟权等：泛珠九省 ( 区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析 表 1 0 重大突发事件处置中与媒体关系的评判 表 1 1 重大突发事件应急管理方面目前存在的主要问题 调查表 明，大部分被调 查者在重大突发事件 的 处置过程中， 认为应该适当考虑媒体的作用， 对媒体 进行必要的引导和限制，以防媒体 过度反应导致事 件迅速恶化，但媒体意见不能作为决策的重要参考。 一 定程度上说 ，对媒体进行防控是应急管理 的重要 内容。 4 6 应急平台建设及其在重大突发事件处置中的作用 应急指挥平台建设在政府应急管理 中占据着重 要的地位 ，政府官员对其 的使用与评价在很 大程序 上反映了其价值 。应急平 台的建设及在突发事件处 置 中的作用 的调查结果表 明：2 6 0 的被调查 者反 映应急指挥平 台已经建立并发挥作用 ；2 3 8 的官 员认为 已经建立 了平 台但是并未发挥作用 ；6 0 6 的被调查者反映平 台已建立或正在规划 中，还未发 挥作用 ，但担心浪费 ；1 0 4 的被调查 者反映没有 建设规划。 从调查上看 ，应急指挥平 台建设 中的平 台利用 率低 、高成本造成的浪费问题成为平台建设的阻碍。 利用电子政务平 台、整合各部 门现有平 台资源、建 设跨区域的应急指挥平台、降低 应急指挥平 台建设 成本 、提高平台利用率成为当前研究 的重要课题。 5 当前我国重大突发事件管理模式及区域合作问题分析 5 1 现有应急管理存在较 多的问题 调查表明 ( 见表 1 1 ) ：5 7 0 的被调查者反 映， 我国重大突发事件 目前存在 的主要 问题是缺乏统一 的协调机制 ；4 6 9 的被调查者还反映缺乏事 先的 预警预控职 能；5 1 4 的被调查 者反映重救轻 防思 想方面的问题 。 将 以上调查结果进行分类 ，表 明我 国重大突发 事件的管理模式存在以下几个方面的问题：( 1 )缺 乏统一的应急管理协调机制。在应急管理过程 中条 块分割 严 重 ，行 业 问、部 门 间 缺 乏 沟 通 和 合 作。 ( 2 )重救 轻 防思 想严重 ，侧重 于对救 灾能力 的建 设 ，对事前 的灾害监测 、风 险排查 、预警预控系统 建设不够重视。 ( 3 )应急管理 队伍中人员 的专业素 质不高 ，缺乏对社会公众 的防灾意识教育 ，防灾文 化还未形成。 5 2 应急管理社会参与度低 ，相关政策不完善 调查表 明 ( 见表 1 2 ) ：9 5 1 的被调查者认 为 社会参与应急管理的相关政策还很不完善 。调查结 果表明，目前的应急管理体制以政府应急为主，还 没有建立起政府 、企业 、非政府组织 、非营利组织 等社会组织及社会 公众 的全面危机应对 网络，公众 自救互救能力较弱 ，社会的稳 定性 和抗 冲击能力有 待加强。 表 1 2 对目前社会参与应急管理相关政策完善程度的意见 5 3 应急产业水平较低，应急管理科技支撑体系不完善 调查表明 ( 见表 1 3 ) ：8 3 9 的被 调查者认 为 当前我国应急产业发展已经起步 ，但水平较低 。 表 1 3 当前 我国应急产 业发展水 平的评价 李伟权等：泛珠九省 ( 区)重特大突发事件政府应急管理现状的调查分析 2 4 3 调查结果表 明 ( 见 表 1 4 ) ：4 2 的被调 查者认 为我国应急管理科技支撑体系刚刚起步；3 7 的被 调查者认为我国应急管理科技支撑体系处于发展阶 段 ，还很不完善。 表 1 4 当前我国应急管理科技支撑体系的评价 调查结果表明 ，我 国应急产业发展过程 中还面 临很多问题 ，关键应急装备发展缓慢 ，应 急产业 目 前尚处于自发状态，相关产业政策滞后，应急产品 推广不 足、市场不 成熟 ；应急指挥 平 台使 用率低 ， 监测预警系统覆盖面窄 ，条块分 割导致信 息共享不 够；应急管理科技 支撑研究 与建设缺 乏长远 规划 ， 相关政策 、法律法规还很不完善 。 5 4 区域合作体 系及泛珠九省 ( 区)应急管理 区域 合作 评价 关于应急管理区域合作体系的评价 ，调查表 明： 6 2 4 的被调查者反 映我 国应急管理区域合作体系 处于刚起步或缺 乏阶段 ；3 3 7 的被调 查者反映应 急管理合作体系处于发展状态 ，还不完善 。广东省 是我国应急联动 、区域合作 开展 比较早 的省份 ，在 省内建立了分区域的应 急管 理联 动机制 ，并积极探 索与港澳台三地的应急合作交 流；泛珠 三角地区 区 域合作机制也于 2 0 0 9 年建立。但应急管理区域合作 交流仍停留在浅层，效果不明显，仍需进一步进行 实质性的合作 。 泛珠三角区域内地九省 ( 区)地域相邻，突发 事件关联性强 ，在 2 0 0 8年年初抗击 8 0年一遇 的低 温雨雪冰冻灾害和支援 “ 5 1 2 ”地震灾 区抗震救灾 中已经初步尝试 过互通信息 、资源共享、加强联动 取得一定的成绩。2 0 0 9年至今 ，泛珠三角区域 已签 署 了 泛珠三角区域 内地九省 ( 区)应急管理合作 协议 和 泛珠三角区域 内地九省 ( 区)应急管理 年度合作项 目 ，出台了 泛珠内地九省 ( 区)突 发事件应急联动机制管理办法 ，并举办了 4次泛珠 三角区域 内地九 省 ( 区)应急管理 合作联席会 议。 作为国内大区域首个应急管理合作组织，在整合区 域内应急资源、探索建立合作机制、实现区域优势 互补方面做了有益的尝试。当问到 “ 你认为泛珠九 省 ( 区)应 急管理合作机制情况如何 ? ”调查结果 表明：( 1 )4 2 的被调查者认 为泛珠九省 ( 区)应 急管理合作还停 留在浅层 ，需要进一 步细化 ； ( 2 ) 4 2 的被调查者认为发挥 了作用 ，有 一定 实质性 的 合作 ；( 3 )7 7 的被调查者认为合作机制还未起 到 应有的作用 。 泛珠九 省 ( 区)地 域 相邻 ，突发 事 件 关联 性 强 ，泛珠九省 ( 区)应急管理区域合作机制 的建立 搭建 了泛珠三角 区域 内地九省 ( 区 )应急管理交流 合作平 台，并 已经 编制 了泛珠 三 角 区域 内地跨 省 ( 区)特别重 大、重大矿 山事 故救援应急预案 等应 急预案 ，取得 了一定 的成效 ，但 合作 尚处 于浅层 ， 合作机 制需进 一步完善 ，在资 源共享 、互 通信息 、 应急合作基层化 、人才培养 、应 急产业 规划 等方面 还需进行创新性的探索。 6 调查结论及建议 尽管存在着 问卷调研分析 的局 限性 ，但本课题 组相信 ，上述调查 的结果在很 大程度上反 映了全 国 应急管理 的现状 。调查结 果表 明，泛珠九 省 ( 区) 的政府应急管理官员对 于 自身应急管理 的认识应 当 是清晰的 ，但我 国当前政府应急管理无论是体系 的 建设还是管理效率 ，还有在突发事件应对与处置上 ， 都需要更多的改革思路与发展。 第一，政府应急管理体系需要进一步建设与完 善运作机制 。政府应急管理官员对于应急规范化运 作的认识是相 当充分 的，但是其规 范化运 的。要不 断提高基层应 急管理 能力 ，应急救援专业 化水平有 待提升。另外 ，由于应 急管理公众 应急 意识较弱 、 防灾意识教育不足、社会参与程度较低 ，政府 在这 方面应 当有更多责任进行公众应急教育 ；同时 ，应 当创造更多的条件 ，让更 多的公众和非政府 组织参 与应急管理过程 中来 ，形成 系统的社会应急 管理体 系。另外 ，应急预案建设依然是 当前政府应 急管理 突显的问题 ，其 主要 问题在 于现有应急预案可操作 性不强 ，同时应急预案太多且不够系统 ，发挥不 了 应有的作用 ； “ 重救轻防” 思想依然明显 ，应急预 警预控职能建设、专业救援队伍建设依然需要加强。 第二 ，政府应急管理 的跨 区域合作 已经基本形 成 ，有 了实质性 的合作 ，但合作并没有进入深层次 的领域。调查结 果表明 ，政府 间应急处置协调联动 能力不强 ，应急 管理 统一协调 机制还不成熟 。泛珠 九省 ( 区)政府应当针对跨区的合作机制进一步深 化 ，对应急管理 的相关 领域制定 更多 的合 作方案 ； 同时，协调 、高效应对跨 省 ( 区)重大突发公共事 件，关键是机构保障机制、法律保障机制、绩效评 估机制和财税转移支付机制等相关机制的构建与 完善 。跨区域深层次的合作是今后发展的重要 方 向。 第三 ，我国的政府应急管理在下列方 面需要进 一 步加强与完善：目前在应急管理的科学研究支撑 体系方面还不够完善 ，政府应当针对应急产业水平 ( 下转第 2 4 8页) 梁邦龙等 ：基于 H T F WB M算子的多属性关联决策方法 1 2 X I A M M，X U z S He s i t a n t f u z z y i n f o r m a t i o n a g g r e g a t i o n i n d e c i s i o n ma k i n g J I n t e r n a t i o n a l J o u rnal o f A p p r o x i ma t e R e a s o n i n g ， 2 0 1 1 ，5 2 ( 3 ) ：3 9 54 0 7 1 3 X I A M M，XU Z S ，C HE N NS o m e h e s i t a n t f u z z y a g g r e g a t i o n o p e r - a t o r s w i t h t h e i r a p p l i c a t i o n i n g r o u p d e c i s i o n m a k i n g J G r o u p D e c i s i o n a n d Ne g o t i a t i o n ，2 0 1 3，2 2 ( 2) 1 4WE I G W， Z H A O X F， L I N RS o me h e s i t a n t i n t e r v a l v alu e d f u z z y a g gre g a t i o n o pe r a t o r s a n d t h e i r a p p l ic a t io n s t o mu l t i p l e a t t rib u t e d e c i s i o n m a k i n g J K n o w l e d g e B a s e d S y s t e m s ，2 0 1 3 ，4 6( 1 2 ) ： 435 3 1 5 Z H A O X F， L I N R ，WE I G WH