舟山群岛新区农村土地流转问题研究.pdf

管理观察 Management Observer 总第 592 期 第 29 期 2015 年 10 月 中旬出版 87 国务院 2011 77 号文件正式批准设立舟山群岛新 区，这给舟山经济发展带来巨大的发展机遇。新的机遇 对舟山带来新的要求，迫切需要舟山构建起强大的土地 支撑体系，以满足舟山群岛新区发展对土地的需求，充 分发挥舟山地域经济发展优势。 一、舟山群岛新区农村土地流转意义 （一）形成舟山群岛新区经济效应的需要 舟山群岛新区作为国家经济发展的一项重大决策， 被纳入十二五规划，肩负着重要的经济拉动效应重任。 农村土地流转是实现这一战略决策的重要保障，舟山群 岛新区必须要进一步推动农村土地流转，加强农村土地 流转的整体规划，优化现有农村土地资源，突出土地流 转重点，形成成熟的土地供应链，确保新区发展对土地 资源需要。 （二）推进城乡经济一体化发展的客观要求 舟山群岛新区要进一步提升农村土地利用效率，进 一步盘活闲置土地资源， 为更多企业、 人口落户拓展空间 ； 完善土地流转体系，实现土地流转农民的市民化转变， 为农民创造就业机会，稳定经济收入，提升农民土地流 转积极性，推动城乡经济一体化发展。 （三）保护流转农民土地权益的客观要求 舟山群岛新区土地流转研究有助于保护农民土地合 法权益，保障流转农民的土地使用权、收益权、处置权、 转让权等，在平等自愿的基础上，引导农民切实履行好土 地的处置权与转让权， 突出农民在土地流转中的权益主体。 （四）完善土地市场与稳定使用秩序的需要 舟山群岛新区对于农村土地市场化研究，将有助于 进一步推动农村土地市场化操作，使土地流转有序、合 法流转，实现流转土地价值的最大化，同时也合理调整 农用土地和流转土地的合理比例，稳定农村土地市场。 二、我国部分先进地区农村土地流转实践 （一）土地流转主流形式 纵观当前我国农村土地流转的形式来看，主要存在 出租、转让、股份、置换等几种主流形式。出租是指土地 出租主体将土地使用权出租给寻租者、收取租金的一种土 地流转形式。出租者可以是单一个体，也可以以共同体的 形式集体出租；转让是指土地权益所有者将土地所有权或 者使用权转让给新的权益主体转让者获取转让金的一种土 地流转形式，转让期限可以是短期，也可以是长期或者无 限期；股份包括入股与合作经营两者形式，是指原土地权 益所有者通过入股或者共同合作经营实现土地使用权的转 移；置换是指将土地作为置换物，置换双方通过置换的形 式实现第三方权益与土地之间的置换获取土地使用权的一 种土地流转形式，例如置换宅基地、社会福利等。 （二）土地流转实践探索 湖州模式：湖州市为了解决乡镇企业土地需求、围 绕土地使用权进行试点。具体做法是先实现流转土地使 用权的合法化，再进行土地评估，最后进行土地流转， 保持集体所有权不变。 芜湖模式：芜湖模式是国土资源部批准的试点模 式，其范围主要包括两个方面，工业园区与镇区规划， 具体做法是土地在符合镇区总体规划的基础上，由政府 统一实行流转，流转形式不限，但须征得土地所有者的 同意，并签订合同。 广东模式：广东模式的一个显著特点是自下而上， 它以最基层的农村组织为单位， 先对流转土地实行 “三区” 划分，将集体所有制土地划为经济发展区、基本农田保 护区与商住区 , 然后根据不同区域划分实行集体招商引 资，充分凸显农民主体地位。 苏州模式：苏州模式的典型特征是土地股份合作，具 体做法是农民以股民的身份将土地作为股份入股，以分红 舟山群岛新区农村土地流转问题研究 翁伊娜 （浙江海洋学院，浙江 舟山 3 1 6 0 0 0 ） 摘要：舟山群岛新区农村土地流转是形成舟山群岛新区经济效应的需要，是推进舟山城乡经济一体化发 展的要求。相关工作人员要善于借鉴土地流转先进地区的经验，结合舟山土地流转实际；建设相对成熟 的农村土地流转市场，合理调控农用土地与流转土地量比，确保土地流转政策与国家法律政策衔接等， 促进舟山群岛农村土地流转的有序、稳定、高效推进。 关键词：舟山群岛 农村 土地流转 88 国家治理与政府效能 的方式获取收益的一种土地流转形式。土地流转基于保证 农业用地性质不变，由土地股份合作社具体实施，收益采 取保底与浮动分红相结合、政府辅以补贴与奖励的形式。 南海模式：南海模式典型特征是土地开发出租，推 动农村土地的市场化运作。 具体实施是由政府向农村基层组织统租土地，实现 土地集体开发与流转，再实现政府层面的返租或者对外 流转，这样就有效保护了流转土地农民的合法利益，规 避土地流转过程中的矛盾。 三、舟山群岛新区农村土地流转的启示 根据国内先进地区农村土地经验与舟山在农村土地 实践中取得的经验，舟山群岛新区土地流转可以围绕三 字方针：建、控、衔。 （一）建：建设相对成熟的农村土地流转市场 目前舟山群岛新区已经行了相对成熟的市场经济运 行模式，农村土地流转应当纳入总的市场经济运行模式 大背景中，突破传统家庭承包责任制，建设相对成熟的 农村土地流转市场。 首先，建立完善的农村土地市场化流转体系。舟山 群岛新区在加强农村土地流转市场调研的基础上，针对 舟山群岛农村土地实际，建立起完善的农村土地市场化 流转体系，涵盖农村土地使用权制、风险防范机制、权 益保障机制、政府扶持机制、纠纷化解机制、流转程序 与标准等配套体系建设。其次，建立符合舟山实际的土 地流转评估体系。舟山群岛新区农村土地市场化推进很 大程度上取决于土地流转评估体系，尤其是要做好土地 价值评估与风险评估。对于绝大部分农村土地流转的农 民来说，他们往往更关注土地流转的实际利益与土地流 转过程中存在的风险。为了进一步推动农村土地流转市 场的形成， 舟山群岛新区政府要深入农村土地流转市场， 尤其是深入舟山群岛及周边地区，从自身实际出发，加 强现有农村土地流转市场调研，把握土地流转的利益与 风险，采取切实措施调动农民土地流转积极性。再次， 建设成熟的农村土地流转平台。舟山群岛新区要发挥市 场在农村土地资源流转中的积极作用，从宏观上致力于 推动农村土地流转平台建设。一方面，要最大化发挥市 场的支配作用，推动舟山作为渔业农村市场土地资源各 要素的自由优化与组合；另一方面，要积极发挥新区政 府的引导与调控作用，通过宏观规划、政策扶持等，促 进农村土地流转市场的有序稳定形成与运作。 （二）控：合理调控农用土地与流转土地量比 舟山群岛新区农村土地流转不是基于实现农村土地 的“非农化”，舟山群岛新区要在国家总的土地资源“集 约、节约”大方针下，合理调控农用土地与农村流转土 地的数量比例。 首先，严格规划与控制流转土地量比。舟山群岛新 区由于特殊的地域位置，土地资源总量较低，如何使土 地资源满足舟山日益发展的经济需求，舟山群岛新区必 须在推进农村土地流转的过程中严格做好宏观规划，严 控现存农村土地流转的数量，严格遵循“集约节约”的 土地资源利用方针。一方面，最好农村土地流转工作， 已满足舟山群岛新区经济发展对土地资源的需求；另一 方面，通过行政引导，实现农村土地资源粗犷型利用方 式向精致化运用转变，促进农村土地流转的有序、高效 推进。其次，实现土地流转增量向增值转变。舟山群岛 新区土地流转必须要形成长远的利用理念，从传统的重 视“数量”向“质量”转变。政府要做好宏观规划，加 强对农村基层组织土地流转指导，高瞻远瞩，要将农村 土地流转纳入城乡发展总规划之中，合理规划，根据不 同地区经济发展对土地资源的实际需求，制定好土地流 转与供应的年度指标，严控农村土地流转总量，追求农 村土地资源的最大价值，形成可持续的土地资源供应关 系，确保舟山群岛新区土地资源的可持续供求。 （三）衔：确保土地流转政策与国家法律政策衔接 中国社会发展法制化程度越来越高，舟山群岛新区作 为国家经济发展战略的重要组成部分，必须要走在法制化 道路上。在农村土地流转过程中，舟山群岛新区必须要确 保各项土地开发与流转政策与国家土地政策与法规的衔接。 首先，在法制化前提下推进农村土地流转。舟山群岛要深 入解读国家有关土地政策与法律，依据国家现行土地法制 定适合舟山群岛新区发展的土地资源开发政策方针，改革 现有不合理的土地制度，农村土地流转要切实做到有法可 依，有法必依。其次，要根据自身实际灵活地制定土地流 转政策与方针。舟山群岛新区要根据自身实际与舟山群岛 土地流转的实践， 开拓思路， 遵循现有的国家方针法律法规， 灵活而不教条，积极开拓创新，不断完善地区土地资源开 发法律法规，确保农村土地流转的有序公平推进，保障农 村流转土地农民的合法权利与利益，消除土地流程过程中 一切不和谐因素，促进社会和谐发展与经济持续发展。 总之，相关人员要认识舟山群岛新区面临着新的发 展机遇，做好农村土地流转工作对于实现舟山群岛新区 的新飞跃具有重大意义。我们要借鉴先进地区土地流转 工作的先进经验，加强自身土地流转工作实践思考，进 一步解放思想，开拓进取，促进舟山群岛新区土地流转 市场的有序稳定推进，早日实现舟