地震灾害下淮安市应急物流体系的完善策略分析.pdf

2 0 年 第 2 期 s 。 i。 。 。 d T 。 盍 j 。 m 。 R 。 。 h d o i ：1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 0 0 0 7 6 9 5 2 0 1 1 2 3 0 1 9 地震灾害下淮安市应急物流体系的完善策略分析 胡田田，李春茹，王苏芳 ( 淮安信息职业技术学院，江苏淮安2 2 3 0 0 3 ) 摘要 ：地震频发已成为城市的主要灾害之一，淮安市地震 灾害救助体 系的架构已经引起相 关部 门的高度重视。 结合淮安 目前应急物流 系统存在的问题，针对可能发生的地震灾害风险，从 交通基础设施、应急物资保障、调 拨运输、组织协调机制、信息化等方面，提出完善策略 ，为政府提 高区域应急管理水平和应急处置能力提供有 益参考。 关键词：地震灾害；应急储备；防灾避险；应急预案 中图分类号：F 2 5 3 9：F 2 5 9 2 文献标识码：A 文章编号：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 1 1 )2 30 0 7 8 0 4 Re s e a r c h o n I mp r o v e me n t S t r a t e g y o f Eme r g e n c y Lo g i s t i c s S y s t e m o f Hu ai an a g a i n s t Ear t hqu ake Di s a s t e r HU T i a n t i a n，L I C h u n r u，WANG S u f a n g ( H u a i a n C o l l e g e o f I n f o r m a t i o n a n d T e c h n o l o g y ， H u a i a n 2 2 3 0 0 3 ， C h i n a ) Ab s t r a c t ：E a r t h q u a k e h a s b e c o m e o n e o f t h e m a j o r d i s a s t e r s i n c i t y H u a i a n e me r g e n c y l o g i s t i c s s y s t e m a g a i n s t e a r t h - q u a k e d i s a s t e r h a s a r o u s e d g r e a t a t t e n t i o n f r o m r e l e v a n t d e p a r t me n t s T h i s p a p e r a n a l y z e s t h e i mp r o v e me n t s t r a t e gy o f e me r - g e n c y l o g i s t i c s s y s t e m aga i n s t e a r t h q u ak e d i s a s t e r f r o m t h e p e rsp e c t i v e s o f t r a n s p o r t a t i o n i nfr a s t r u c t u r e ，e me r g e n c y ma t e r i al s u p p o r t ，t r a n s p o r t a t i o n a l l o c a t i o n，o r g a n i z a t i o n a n d c o o r d i n a t i o n me c h a n i s ms ，a n d i nfo rm a t i o n，e t c ，i n o r d e r t o i mp r o v e g o v e r n m e n t c a p a c i t y i n r e gi o n a l e m e r g e n c y m a n a g e m e n t Ke y wo r d s ：e a r t h qu a k e ；e me r g e n c y r e s e r v e s ；d i s a s t e r h e d g e ；e me r g e n c y p l a n 1 地震频发成为城市的主要灾害之一 尽管当今世界科技发展 日新月异，对地震灾害 的预报已经发展到相当水平，但局部性、区域性 、 地区性 的，甚至是国家和全球范 围的突发性地震时 有发生 ，给人们造成毁灭性的打击 。中国位于世界 两大地震带 一一环 太平 洋地震 带 与欧亚地 震带 之 间 ，受太平洋板块 、印度板块和菲律宾海板块的挤 压 ，地震断裂带十分发育。2 0世纪以来，中国共 发生 6级以上地震近 8 0 0次 ，遍布除贵州 、浙江两 省和香港特别行政区以外所有的省、自治区、直辖 市。北京时间 2 0 0 8年 5月 1 2日四川发生 的汶川大 地震 ，不仅造成了近7万人遇难，而且导致了大面 积山体滑坡 ，河流湖泊岸边坍塌，城镇 、村落成为 废墟。灾区在人命、财产、资源等方面损失十分 惨 重。 2 淮安市地震构造及震情分析 淮安市位于四大地震带之一的郯城营E l 地 震带边缘，该地震带包括从宿迁至铁岭的辽宁、河 收稿 日期 ：2 0 1 1 0 5 0 6，修回 日期 ：2 0 1 1 0 7 0 6 北、山东、江苏等省的大部或部分地区，是我国东 部大陆一条 强烈地 震活动 带。1 9 7 4年 海城 7 4级 地震就发生在这个地震带上，据记载，本带共发生 4 7 级 以上地震 6 0余 次。其 中 7 7 9级地震 6 次 ，8级 以上 地震 1次 。表 1列 明 了淮 安 市 2 0 0 0 年以来震级大于 3 O级 的地震 。 淮安市本土发生的最大地震是 1 6 2 4年 1 1月 2 O 日发生在盱眙的 5 0级地震 ，淮安市区近年来发生 的最大地震是 2 0 0 5年 1 0月 1 2日2 2时 5 5分 5 1秒 以清浦区城南 乡为震 中的 3 5级地震。结合淮安市 所在区域的地震构造及相关历史数据，不能排除今 后发生破坏性地震的可能性 ，而近年各地地震频发 给城市带来的毁灭性打击，其惨痛的经验教训仍应 引起我们的重视。根据淮安市地震部门权威发布， 不能排除淮安市今后十年内发生六级以上破坏性地 震的可能，从全国范围来看，同样强度的地震，发 生在江苏省内所造成的人员伤亡和经济损失及影响 比起西部地区要大得多。可以说是 “ 小震大灾” 。 淮安市地震灾害救助体系的架构已经引起相关部门 的高度重视 。 胡田田等：地震灾害下淮安市应急物流体系的完善策略分析 7 9 表 1 淮安市 1 9 7 0年以来 M = 3 0级地震目录 序号 地震时 司 震中位景 震级 焦 月 日 北纬 东经 参考地名 M L 1 1 9 7 O 1 0 2 9 3 2度5 4分 1 1 9度o 6分 金湖闵桥 4 7 2 1 9 7 2 0 7 0 8 3 3度 1 2分 1 1 8度4 2分 洪泽湖 3 0 3 1 9 7 4 0 5 2 3 3 3度 1 8分 1 1 8 度 4 4分 洪泽湖 3 8 4 1 9 7 5 O l 1 5 3 3度2 0 分 1 1 8度5 4分 洪泽北 3 O 5 l 9 7 O l 1 2 3 3度0 9分 1 1 8 度 3 4分 盱眙j E 3 4 6 1 9 7 0 3 2 6 3 3度 1 5分 1 1 8 度 4 3分 洪泽西南 3 6 7 1 9 8 5 0 2 0 9 3 3度4 6分 1 1 9度 l 4分 淮阴区 3 0 8 2 O 0 5 1 0 1 2 3 3度3 4分 1 1 8 度 5 8分 淮安 3 5 数据来源：根据淮安市地震局内部资料整理 3 淮安市地震灾害应急物流存在 的问题分析 3 1 道路 交通基础设施 的抗震可靠性较低 城市道路交通系统是城市抗震系统的重要组成 部分，它既是物资运输的通道，又是震时职员疏散、 派遣营救职员的通道，是生死攸关的抗震救灾生命 线。淮安市交通基础设施技术等级较低且分布极不 均衡， 交通系统的抗震可靠性较低。至 2 0 0 9年底， 淮安市高速、一级公路比重只有 1 0 7 ，等级航道 只占全部航道的3 4 7 ；而四级及四级以上航道仅 占1 1 ，枢纽设施等级水平低 ，数量少，规模小， 布局不尽合理；枢纽集疏运体系不畅通，衔接不紧 密，造成枢纽设施利用率差，发展滞后。 淮安市道路交通资源分布也不均衡。淮安市区 交通条件最佳，交通方式齐全、布局合理、结构完 善，线路等级水平较高，对内、对外联系均方便； 涟水、盱眙交通条件次之；洪泽、金湖交通条件较 差，缺乏高等级的线路，对淮安境外联系欠缺。由 淮安市与省内其他地区高等级公路及高级、次高级 路面数据分析可以得出淮安市的交通基础设施抗震 可靠性仍处于劣势。 3 2 城市规划防灾避险功能相对落后 随着城市现代化进程的加快，人民生活水平的 不断提高，淮安市整体防灾避险功能已经落后于经 济建设发展。主要表现在：( 1 )市区单体建筑物防 灾避险功能弱。市区高层小高层建筑林立，在强烈 破坏性地震发生后，建筑物倒塌所占地面面积扩大， 其压埋厚度同样加大，对市民逃生构成了极大的威 胁，对震后的快速抢险救援造成极大困难。单体建 筑物的容积加大，水、气、电等居民生活必须的设 施的点和面相应增大，由此引起的地震次生危害的 危险性加大。而广大农村民居抗震能力更是十分薄 弱。( 2 )建筑物间的活动空间相对减少：虽然与国 内的一些大城市相比淮安人口密度不大，但受到近 年土地价格的约束，建筑物间的活动空问越来越小， 淮安市区的人 口密度逐渐攀升，社区本身的防火、 通风、采光、休闲娱乐场所的能力降低，用于灾民 逃生的通道和应急避险的安全场地不足。 ( 3 )道路 交通水路错杂，桥梁众多，一旦发生严重破坏性的 地震， 城内及其与外界交通中断的可能性极大，一 些生活必需的物资短期内供应将非常困难。 3 3 城市应急物流网络建设缺乏统一规划 城市应急网络可视为由两个部分组成：城市应 急管理网络与城市应急物流网络。其中应急物流网 络由紧急救援物资储备网络和配送网络构成。由于 应急物流具有突发性、不确定性，所以难以实现 1 0 0 的物流服务水平，同时也造成了它的弱经济 性。如何优化应急储备和应急配送网络成为城市应 急管理体系中一项重要的决策。在应急物流网络中， 应急服务设施选址具有十分重要的地位，其布局必 须纳入城市规划，同时应急服务设施一经建立就将 长时间运营，它不仅与运行费用直接相关，而且对 工作效率及控制水平将会产生很大的影响。如何在 淮安市后续城市建设规划工作中将抗震防灾应急物 流网络建设纳入其中，在设置应急服务设施之前， 就充分考虑其布局的合理性，正确的选择应急服务 设施的地理位置，包括物流结点、救灾避险通道、 避难所等基础设施、降低其运行费用，提高工作效 率。后续淮安机场的建设与淮安市的应急避险体系 的有机结合，发挥其在应急救灾中的支撑作用，体 现航空运输的 “ 生命线”意义也是今后城市应急网 络规划建设的重中之重。 3 4对地震应急物资储备的重视度不高 破坏性地震尤其是重大地震或特别重大地震发 生后所进行的地震应急工作，与作战有类似的地方。 我国古代关于 “ 兵马未动，粮草先行”的作战名言 也可适用于地震应急，那就是应急物资的准备应该 做在地震发生之前。地震灾害人命关天，应急行动 必须快速有效。不论是灾区内部的应急反应还是外 部的应急救援，没有相应的物资，赤手空拳是不行 的。有了人，有了物，才能使应急行动产生实际效 果。地震应急中，应急物资是其支撑救援的条件， 而且事先要有准备，随时都能用上。等到地震发生 以后再去匆匆忙忙准备，那就会贻误应急的最佳时 间，丧失减轻灾害损失的有利时机目前，江苏省内 还没有较大的救灾物资储备库，离淮安最近的一个 较大的储备库是芜湖的救灾物资储备库。淮安本地 也没有具规模的救灾物资储备库，救灾物资储备分 散在各个部门，加之仓库数量较少，仓库管理及物 流设备比较落后，物资装卸搬运机械化水平较低， 难以对重大灾害实施快速响应。如何确保在紧急状 态下筹措到所需物资，提高政府保障公共安全和处 置突发公共事件的能力，最大限度减少和降低各类 灾害造成的损失，必须高度重视并加强淮安市应急 物资储备与管理0 3 5城市应急物流配送体系不健全，缺少第三方物 流企业的参与 地震发生会破坏公路、桥梁、铁路、机场，而 8 0 胡田田等：地震灾害下淮安市应急物流体系的完善策略分析 救援机构对物资需求发生的时间、地点和规模都无 法预测，同时救援机构要快速创立配送中心，争分 夺秒配送物资以挽救生命 ，所 以应急物流配送体 系 在地震应急体系中是一个非常重要 的问题。另一方 面，虽然第 三方物流在工业 物流上 已被 广泛运用 ， 但在灾害应急物流领域还没有充分发挥它的专业化 运输和配送、仓储管理等功能，造成救援效率低下。 灾害发生时应急物质的供应是多方面的，单依靠政 府来配送会导致救援的延误，目前淮安市应急物流 体系中还未引入第 三方物流企业 ，如何引入并且充 分发挥第三方物流企业在抗震救灾中的作用，形成 其参与应急物流体系的长效机制显得尤为关键。 4 淮安市地震灾害应急物流体系完善策略 4 1 加速 交通基础设施均衡发展 ，将应急功能要素 融入综合运输体 系建设 交通基础设施 的发展水平对保 障应急物流的顺 利实施起着关键的作用，地震 时基础设施一旦发生 破坏 ，造成交通中断，后果将非常严重。 交通基础设施本身技术等级较低且分布极不均 衡导致淮安市交通系统整体的抗震可靠性仍较低。 淮安市应加大投资力度 ，构建城市高质量 网络化交 通运输线 ，平衡交通基础设施发展不平衡 问题 。运 输线路与线路之 间要纵 向到底、横 向到边 ，既有直 达线路 ，又有迂 回线路 ，一方面保证灾情发生后应 急交通运输线路全时 畅通 ，利益方面 ，对于乡镇一 级区域的经济发展也起到很好的辐射带动作用。建 立公路、铁路、航空、水路多维立体的运输网络， 确保一种方式中断时，其他方式能及时补充。具体 来说 ，包括加强公路 、水路 、铁路 网与淮安市境 内 的城区、港 口、客货场站、经济技术开发区、物流 运作设施等的衔接；并且要加强淮安市交通网络与 南京市 、扬州市 、盐城市 、连云港市 、宿迁市 、安 徽省方向的衔接，使交通网络内外通畅，充分发挥 网络交通在抗震救灾中的效能。地震灾害 中空运和 水路一般受到 的影响较少 ，可以在救灾初期发挥巨 大作用。所以在全市综合运输体系水路与航空运输 基础设施建设中，更要将应急物流的要素融人其中， 充分考虑其抗震避险与防灾救灾功能，只有运用系 统理念有意识地对应急交通资源进行规划、配置， 才能提升政府应急组织能力与服务水平，提高应急 物流效率。 与事故前的基础设施建设同样重要的，就是事 故后的基础设施抢修、恢复能力。在发生地震灾害 时，如何能够在最短时间内把路修好，是保障应急 物流系统畅通的重要基础条件。作为淮安市公路保 畅部门的公路处虽然建立一系列公路安全保畅通预 案，包括防汛、防雪灾、防火防爆、防盗防抢等突 发事件的应急预案，但尚未建立抗震防灾的路网抢 修保畅预案。建议淮安市交通局在机构整体地震应 急预案修订完善 的基础上 ，针对重点部 门制定部 门 地震应急预案 ，并定期进行应急演练。重点做好桥 梁、涵洞、急弯、陡坡、高填方、沿山、沿河等重 要交通部位定期及 时进行数据采集 ，全面掌握公路 基本状况，建立桥梁设计师与交通部门专人负责的 联动机制， 加强重点桥梁的养护修葺经费投入，灾 害发生后进行应急抢修以及灾后重建这种机制都能 发挥较好的作用 。 4 2完善城 市防灾避险规划，将应急物流体 系融入 城市整体规划建设 在后续淮安市城市规划建设过程 中，应坚持 “ 预防为主、防御与救助相结合，立足于抗防”的 方针，建立和完善地震监测预报、震灾预防、应急 救援等防震减灾体系，努力减少地震灾害损失。目 前 ，淮安市全市道路桥梁 与建 筑工程抗震按七度设 防 ( 高一度设防原则) ，如何将抗震设防的管理工 作落到实处是关键。建议 在后续工作 中着力做好抗 震设防区、地震重点监视防御区内的生命线工程和 特殊设 防类 、重点设防类工 程的抗震性能鉴定和除 险加固工作，加大对重大建设工程、特殊设防类、 重点设防类工程，尤其是学校、医院等人员密集的 建筑工程的抗震设防管理，真正确保各类工程达到 七度抗震设 防要求 。同时，争取尽早启动农村 民居 地震安全工程 ，结合新农村建设 和农村危房改造试 点工程，通过 2到 3年左右的努力，在每个抗震设 防区县内建成至少 1 处应急避难场所。 4 3 加大城市抗震防灾物资储备工作力度 ，完善城 市应急物流通道及配送体 系 应急物流最重要的作用便是将应急物资以最快 的速度送达指定位置 ，将整个应急物流供 应链分成 三个阶段 ：供应点、应急物资集配中心 以及应急物 资需求点 淮安市历来重视防汛物资的储备工作， 但对于地震应急救援物资的储备不够重视，下一步 工作首先是落实市地震应急储备专项资金，储备地 震应急救援工作所需的设备和专用救生器械以及应 急水源和食品等生活必需用品；同时还应建立应急 储备管理制度，在应急物资的实物储备方式上，实 行市场化储各和政府储备相结合，从单一的政府行 为转变为政府主导、全民参与，确保应急安全和政 府主导的前提下，尽可能发挥市场化储备的基础性 作用，避免造成损失浪费，探索市场化运作，“ 寓急 于民” 、“ 以订代储”的应急物资储备新模式，既可 减少实物储备，降低成本，还能确保应急安全，保 证应急物资的及时轮换，常备常新，使应急物资始 终保持一个 良 好的状态。 应急物资的配送是应急物流的最后一环，也是 应急物资到达指定位置的重要 的 “ 最后一公里” 。 纵观历次地震中应急物资的发放，都是通过政府工 胡田田等：地震灾害下淮安市应急物流体系的完善策略分析 8 1 作人员、救灾部队以及志愿者等组织进行，效率较 低 ，效果不理想 。因此 ，有必要完善淮安应急物流 配送体系。一是在 紧急情况下 ，可与军方联系救灾 抢险事宜，动用军用运输装备、军用运输专用线路 及相关设施 ，从而实现应急物资的快速配送。二是 全民参与应急物资的配送。地方政府动员地方部队、 志愿者、红十字总会、区域性物流网络、信誉高、 社会责任感强的第三方企业结成战略合作伙伴。供 应点 由具有全 国性或区域性物流网络的物流公 司以 及军地物流等资源组成，物资集配中心可以随时掌 握突发事件的状况 ，以最快 的速度 、最小 的成本选 择合适的供应点，从而使应急物流总成本降到最低。 4 4 建立应急物流指挥 中心协调机制 ，切 实发挥应 急预案应急预案防灾避险作用 在应急物流的组织保障体系中涉及部门众多， 其中关键部门包括：交通、铁道、民航、公路运输、 邮政电信以及物流企业、民政、红十字会、慈善协 会、政府应急办公室、海关、医药公司等。经验表 明，要及 时、有效地应对灾害袭击 ，需要建立一个 常设的、系统的应急管理机构，负责应急物资的筹 措与采购、储备与调度、运输与配送等方面工作。 在这种情况下就必然要求政府建立相应的指挥机构 和运作系统 ，对各 种资源进行 有效地协调 和调用。 应该根据市政府的结构和物流运作的机制建立一个 常设的、专业的应急物流指挥中心，及时准确地完 成应急报告与信息公布，快速组织协调应急物资的 采购、储备、调度、运输与配送，对来源多样化的 物资进行统一调度，保障应急物流高效、顺利地实 施，提升应急物流的指挥运作能力。建议在淮安市 地震应急预案中强化指挥体系的构建，并在实际演 练中加强各部门的协调联动。 在地震灾害应急救援中，关键在于把 “ 预防为 主”原则贯穿始终，事先编制周密预案和详细预案 非常重要。一个优秀的地震应急预案，能及时挽救 不少垂危的生命，最大限度的减少地震灾害带来的 损失 。继 2 0 0 5年 4月 1 7日，我 国国务 院颁 布实施 国家突发公共事件总体应急预案和2 0 0 5年 5 月 1 4日，国务院办公厅印发实施 国家地震应急预 案后 ，各地区、各部门不断完善应急预案体系， 健全应急机制、体制和法制。 淮安市地震应急预 案于2 0 0 6 年颁布，它明确了地震应急组织指挥体 系及职责 、预警和预防机制 、应急响应 、后期处理 、 保障措施等内容。建议在全市应急总体预案的基础 上，编制各部门应急预案 ( 综合与专项) 、企事业 单位应 急预案 、居 民委员会 和村 民委员 会 和社 区 ( 村镇 )应急预案 ，形成纵 向到底 、横 向到边 的应 急预案体系，同时重视应急预案的集结演练与动态 修订工作。淮安市地震应急演练在2 0 0 6 年之后就没 再进行，建议由市政府牵头，各类地震专项应急预 案单位在完善部门地震预案演练制度的基础上，明 确一名领导负责应急预案的演练工作 ，每两年至少 在全市范围内组织一次快速集结预案演练活动，并 且根据应急预案演练情况及时修订完善预案，切实 发挥预案在抗震避险中的重要作用。 参考文献： 1 谢如鹤 ，宗岩论我 国应急物流体 系的建立 J 广 州大学 学 报 ：社会科学版，2 0 0 5，1 1 ：9 91 0