西部地区新型城镇化的法治保障研究.pdf

管理观察 Management Observer 总第 548 期 第 21 期 2014 年 7 月 下旬出版 162 1. 新型城镇化建设的提出 我国城镇人口占总人口的比重已经超过 50%，作 为一个国家经济发展的重要标志，“城镇化”受到了 各方关注，传统模式的城镇化发展作为我国经济增长 方式的一条主线起到了很大的作用，但背后潜藏的诸多 矛盾、问题也日益凸显。新型城镇化提出城镇群体化， 重视中小城镇发展，科学布局，重点解决“双二元结 构”，发展第三产业，新的型城镇化概念更强调“绿色 城市”和“智慧城市”，意味着城镇化发展从传统的粗 放型向集约高效型发展转变， 坚持可持续发展的观点， 不再单纯的强调城镇化速度和规模，而是要求城镇化 质量和内涵。 2. 法治对新型城镇化建设的重要性 推进新型城镇化建设无疑就是是一个综合性的社会 治理创新过程，特别是在城乡一体化过程中，如何保障 进程的健康可持续，除了有效的政策，合理的行政手段 之外，体现着公平正义的法制应该说是政策制度稳定持 续的有效保障。 2.1 加强法治建设，有利于在新型城镇建设中发挥 农民的主体作用 新型城镇化的主导者、引导者和推动者是政府，而 建设的客体和主体都是农村，对政府的满意度和农民的 参与程度很重要的说明了新型城镇化的建设是否体现了 人民群众的利益，是否让广大主体平等的享有了权力， 西部地区新型城镇化的法治保障研究 田之珍 （中共平凉市委党校，甘肃 平凉 744000） 所以在新型城镇化建设中加强法治建设，有利于落实“国 家尊重和保障人权”的宪法原则，树立尊重农民首创精 神的理念，统一广大农民群众的思想，营造起全体参与， 全体支持的良好气氛，在履行义务的同时，享有了充分 的权力，便会形成一种上下自觉的行为。 2.2 加强法治建设，在城镇化进程中有利于建设法 治政府 城镇化建设法制化也是遵行政府法治论规范要求， 制度是否合法，项目是否优质，干部是否清廉等都关乎 着城镇化建设的成功与否，权力的不受限制势必导致权 力至上，腐败普遍化，构建以人本的价值法治秩序，健 全法制制度， 不仅仅是保证社会良性发展， 政府稳定前行， 更是提升公信力和满意度的必经之路，把“权力关进笼 子里”才能获取公众的支持，减少社会矛盾，在新型城 镇化推进过程中侵犯社会主体合法权益、社会公平正义 缺失、国家政策异化概率最低化。 2.3 在城镇化进程中加强法治建设，有利于城乡社 会稳定 新型城镇化涉及到的从大的方面来讲，一方面新 型城镇化中涉及到的土地问题，赔偿问题，社会保障 等利益相关的问题，如果没有全面有效的法律体系进 行监督，就容易引起冲突矛盾，发展为群体性事件； 第二个方面，城镇化发展到了一定阶段，现实利益的 冲击和社会两极分化加剧，生存压力极易产生不平衡 感、遗弃感，信访渠道的不畅通，使得人们的自我控 制力下降，容易造成矛盾尖锐化。无论哪种制度缺乏 了法律的规制都会走向极端，所以说在新型城镇化建 摘要：新型城镇化是新型工业化、信息化、农业现代化发展的核心动力，是推动经济社会健康持续 发展的巨大引擎。构建推进新型城镇化建设的法治保障体系，有利于发挥农民的主体作用，有利于推进 依法行政、建设法治政府，有利于维护城乡社会和谐稳定，有利于因地制宜、规范推进新型城镇化。当 前，西部正处于推进新型城镇化建设的重要战略机遇期，必须要充分运用法治思维和法治方式推进新型 城镇化建设。 关键词：西部地区 新型城镇化 法治 作者简介：田之珍，甘肃省中共平凉市委党校讲师，法学教研室副主任。 7下黑白.indd 1622014-7-21 16:54:46 社会管理 163 设过程中一定要加强法治建设，充分体现公平，正义， 突出社会资源的公平享有。 2.4 在城镇化进程中加强法治建设，有利于规范发 展 根据实践经验我们看到各地的城镇化发展过程中都 出现了不规范的现象，在追求增值利益的驱动下，出现 了盲目扩大城市边框，滥用征地，无规划开发，工业引 进泛滥，土地城镇化远远超过了人的城镇化，因此法治 城镇化建设，可以保障规划的严肃性，权威性，可持续 性，城镇化的无序现象归根结底是由于法律的缺失，追 责制度的缺失，通过立法将惩治条例化，有利于地方政 府结合各地工作基础、资源差异，有利于树立尊重自然、 保护自然的生态文明理念，制定出长远有效城镇化发展 规划。 3. 构建与完善我市新型城镇化法律制度的 立法对策 3.1 完善城乡规划法律制度， 建立统一的城乡规划 体系 应城市化的发展和市场经济的需求，规划制度势必 要从“城市问题”逐步发展为以整体协调为核心的城乡 统一规划。 建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前 提， 我们现在城镇化依然具有明显的城乡二元化特点， 对城市和农村分而治之，区别对待，由于政府在城镇 化发展战略上偏重城市，导致优质资源大部分流向城 区， 贫富差距拉大 。 所以要改变 “城市、 农村” 二分法， 必须突破城区、郊区、乡镇、村庄行政界限，规划先 行且统一规划，避免先建设后治理，一定要改变规划 各成一体规划关系，统一划分规划范围，明确所有建 设活动重点集中在城乡居民区内，也应该对于类似水 源地、生态区、保护用地区、无工业区这样的区域要 进行禁建区划分，并且一旦规划确定，就不能随意改 变，要引入评估机制，法律监督和违规司法审查程序， 对不按照规划执行的，既要有效的监督体制，也要有 强硬的法律惩治制度，防止浪费人财物的同时形成布 局合理、分工有序、开放互通、绿色环保的城乡空间 结构。通过立法规定规划过程中必须公示的内容和公 众参与的阶段，全民监督。 3.2 深化户籍制度改革，有序推进转移人口市民化 有序推进农业转移人口市民化，是提高城镇化的核 心所在，传统的户籍制度在很大程度上制约了我国城镇 化发展的进度，城乡一体化的实质是为了不断缩小城市 和农村差距，部分农民在转移到城市中后不能完全市民 化，不能平等享受和城镇居民一样的权力和义务，也会 制约农民的转移意识，无法充分实现农村富余劳动力的 转移。因此在户籍管理方面首先应该立法规定公民有依 法迁徙入籍的自由，用法律来规范，让社会自主调控， 改变以行政调控的方式，去掉与户籍挂钩的医疗报销， 入学教育，就业，购房等政策，统一标准，规定住户在 依法取得所在地户籍之后，无论是以何种形式依法取得 居住权的公民享受同等权利，消除阶层化，降低农民转 移到城市的生活成本。 3.3 推动土地使用权制度改革，推进农村资源资本 化 3.3.1 改革征地制度。以不征收为原则，除国家为 了公共利益需要依法征为国有外，缩小征地范围，同时 赋予国有和集体土地同等权益，在不改变集体所有权性 质的基础上，办理集体建设用地审批使用手续。 3.3.2 加快推进农村土地使用制度改革。在流转收 益分配方面，要统筹照顾所有者权益和政府投入回报， 集体建设用地所有权人出让、租赁、作价出资入股建设 用地使用权的，其出让收益主要归土地所有者所有，各 级人民政府可按出让、租赁、作价出资入股总额的 30% 左右收取土地流转收益；用作公共服务建设的部门费用。 要允许将依法取得的集体建设用地使用权进行抵押融资， 满足土地使用权人的融资需求。抵押权实现时，允许对 集体建设用地使用权进行处分，允许集体建设用地与国 有土地使用权一样，可以出让、转让出租给任何具备条 件的市场主体。 3.3.3 建立规范统一的城乡建设用地交易市场。实 现城乡统一的土地管理制度 , 允许集体建设用地使用权 进入市场，并完善土地产权市场交易制度，规定土地产 权交易必须在注册交易机构进行。统一集体建设用地使 用权价格机制，严格遵守“同地同权同利”原则。 3.4 统一城乡社会保障制度，推进城乡基本公共服 务均等化 新型城镇化的建设依然是坚持以人文本，必须从人 的需求出发，以此为落脚点推进发展平等城镇化，城乡 公共服务均等化是平等城镇化的一个重要方面。 一是针对城乡公共服务均等化发展的需要，深化制 度改革，特别是建立起促进城乡公共服务均等化发展的 人事制度，比如制定进城务工人员权益保护条例， 明确在农村劳动力向城镇转化过程中， 享有的合法权益， 建立起有序转移的制度保障，统一城乡人力资源市场， 城乡劳动力管理一体化， 对农民进城以后的岗前培训， 就业安置，基本生活保障等具体规定，加大城乡公共服 7下黑白.indd 1632014-7-21 16:54:46 社会管理 164 务优质资源双向对流的力度。二是要建立城乡统一的义 务教育体制，促进城乡义务教育的均衡发展，使城乡孩 子享有均等的受教育机会。三是要建立城乡统一的公共 医疗卫生体制，实现医疗机构资源均衡分配，逐步降低 自费比例的同时，也要降医疗总费用的支出。四是要建 立城乡统一的社会保障体制，可以将转移到城市稳定居 住或已经和就职企事业单位建立了长期稳定的劳动合同 的居民的基本养老保险纳入城镇企业职工劳动职工基本 养老保险范围，提高已经参加农村养老保险的农村居民 社会养老补贴，实现逐步并轨过程。 3.5 创新社会治理制度，实现依法治国 社会融合是城乡一体化社会治理创新的重点。推 进城乡融合要创新管理机构，现有的城乡流动人口管 理分属多个部门，管理权力分割，管理责任不明，阻 碍了公民的城乡流动。设立流动人口管理局 ( 或城乡 移民管理局 )，综合各部门流动人口管理职能，整合 资源，建立新的流动人口管理载体，对流动人口进行 动态和网络化管理，方便农民和市民城乡流动顺畅而 快捷。 同时要提高社会矛盾自我消解的能力，要鼓励城乡 非政府的社会服务组织多样化发展，赋予他们的社会管 理功能，支持社会组织完善城乡服务网络，并健全统一 在根源。目前我国仍然处于社会主义初级阶段，人们的 物质文化生活水平还有待进一步提高，这就使得社会的 主要矛盾仍然是人民内部的社会利益矛盾，物质利益的 差别是造成我国当前社会矛盾频发的根本原因。因此， 建立健全利益公平分配和补偿机制就成为化解社会矛盾 的一项关键举措。 2.5 建立良好的“政府民众”双向互动机制 社会矛盾的化解不是依靠政府单方面努力就能解决 的。社会矛盾既涉及到政府也涉及到社会中的某些群体 和个人，因此有效的化解社会矛盾，需要各方利益主体 共同努力。建立社会矛盾的化解机制就要求建立起良好 的“政府民众”双向互动机制。政府对民众的利益诉 求有所反应，民众也应对政府的行为进行评价和信息反 馈，通过政府与民众之间连续的沟通与协商，最终实现 社会矛盾的成功化解。 3. 结语 当前的社会矛盾是我国改革开放 30 多年来经济社 会快速发展过程中各种问题和矛盾长期累积的集中爆 发，虽然近些年来表现的更为剧烈和频繁，但“冰冻 三尺，非一日之寒”，我们要认识到这些社会矛盾的 解决是不可能一蹴而就的，需要包括政府、社会组织 和全体公民在内的全社会的长期共同努力，才能够最 终顺利的度过当前的社会矛盾凸显期。社会矛盾防范 与化解的机制构建既包括社会矛盾防范机制的构建也 包括社会矛盾化解机制的构建，前者是后者的前提， 后者是前者的保障，在具体的社会管理实践中，两者 要相互配合、形成合力才能够达到有效消解社会矛盾 的目的。 参考文献： 1郭志远.我国基层社会矛盾预防与化解机制创新研究J. 安徽大学学报 ,2014(2) 2 张帆 . 转型期社会矛盾的成因分析及预防协调机制研究 D. 重庆理工大学 ,2010 3 赵丽琴 . 社会转型期农村纠纷解决机制的建构 J. 法制 与社会 ,2010(3) 登记管理制度，依法监管，加快形成依法自治的现代社 会组织体制。 还要形成廉洁公正的社会理念，尤其要严格要求政 府人员的公共责任，强化责任意识、法治意识。杜绝有 些管理部门有权力的都去争，要服务的都推诿，担责任 的都扯皮。加大廉洁道德建设，规范公共管理行为，建 立完善预防腐败体制机制，侧重依法预防，依法治理， 加强腐败预警，构建责任政府，逐步形成公平正义的社 会环境。 参考文献： 1