对我国垄断行业深化改革的研究.pdf

管理观察 Management Observer 总第 540 期 第 13 期 2014 年 5 月 上旬出版 118 从我国2005年国务院颁布 “非公36条” 、 2010年 “新 36 条”到近些年中央一直强调垄断行业改革来看，中央 在政策层面通过放宽市场准入方式鼓励民营企业进入垄 断行业。但最近几年，诸如国企大举收购民企、民营资 本进入垄断行业难、垄断行业收入分配偏高、垄断暴利、 收费高但服务差等问题受到各界高度关注，引发了“国 进民退”、“国企垄断论”等方面的热议，引发了所有 制或垄断行业私有化之争。 回顾过去十多年的垄断行业改革，在肯定其成绩的 同时， 也应该看到不足。 许多深层次的问题依然没有解决， 尤其是最近几年的垄断行业改革迟迟迈不开步伐、甚至 出现局部的倒退现象。目前垄断行业剩余的改革任务艰 巨而复杂，垄断行业国有企业改革某种程度上关系着国 有经济在新形势下的历史命运。当前的垄断行业改革已 进入“深水区”，必须突破以往的市场结构重组和股份 制改革等传统改革思维，超越私有化之争，重新审视和 推进垄断改革。 一、我国垄断行业深化改革特点及难点 与英美国家的垄断改革相比，我国垄断改革具有较 大差别或独特之处：其一，最大的不同在于没有进行大 规模私有化，重组后的市场基本由几家国企主导。其二， 各类的行政垄断和垄断行业如影随形，政府握有大量土 地、矿产等众多生产要素的配置权，政府对市场控制力 非常强。 其三， 国有企业的在位优势、 规模经济优势明显， 即使放宽市场准入， 民营企业进入后也难以与国企竞争。 其四，我国垄断行业覆盖领域广，并涉足发电、银行等 竞争性领域或烟草等非国计民生的领域。其五，垄断国 对我国垄断行业深化改革的研究 邓 燕 （财政部财政科学研究所，北京 100142 ） 企的“去行政化”任务尤其艰巨，“国企高管从政、政 府官员从商”的双向流动依然普遍。其六，我国的立法 不完善、 “立法部门化”现象严重，行业规制独立性不够、 能力不强，垄断行业经营环境较差。如电监会作为规制 结构却处于尴尬地位，甚至某些方面还不如电网企业。 垄断行业改革进行了十多年，垄断行业改革架构基 本搭建起来，但改革深化程度远远不够。垄断行业改革 一部分阻力来自于客观的经济性垄断因素， 如规模经济、 资金和技术积累等，但最大障碍来自于意识形态、行政 垄断、既得利益固化。主要的原因依然在政府方面，政 府作为垄断改革的组织者和推动者，在某种程度上又是 改革的阻碍者。 目前行政权力与垄断国企有巨大的结合内生动力和 现实需要，垄断改革最大障碍的至少有四方面的原因： 一是认为公有制实现形式、国有经济控制力很大程度上 就是体现在掌控“国计民生”的这些大型垄断国企上。 二是因为垄断领域提供的大多数产品或服务具有一定的 公共品性质或基础性产品性质，政府出于社会管理、宏 观调控目标，偏好将垄断国企作为调控手段这一便利工 具，造成了政府与国企“难舍难分、互相支撑”的局面。 三是部分政府部门利用“改革”、“宏观调控”、“关 系国计民生”等名义，有选择性的放权或收权为政府直 接干预和不肯放权提供口实，甚至不断将规制权力向竞 争性领域延伸。 四是出于既得利益或其他目标函数考虑， 政府部门与垄断国企从政治风险或经济利益方面都有结 合的意愿，导致利益局部化、利益部门化形成了利益固 化，形成了社会不公和权力寻租等现象。近些年，垄断 国企改革滞后以及既得利益固化使得改革难度越来越大， 亟需对以往的垄断改革进行反思。 摘要：我国垄断行业改革启动于 20 世纪 80 年代，实质性改革始于 20 世纪 90 年代中期，并在本世 纪初达到了改革高潮。除了少数行业（如烟草、盐业等）外的垄断行业都通过政企分离、政资分离、产 业重组、监管改革和改制上市等手段初步完成了改革任务。改革后形成的企业大都纳入国资委管理的中 央企业范畴，近些年来经营业绩持续改善、竞争力不断加强。垄断企业在推动产业结构调整与履行社会 责任等方面起到了较大的作用。 关键词：垄断行业 深化改革 特点 难点 5上黑白.indd 1182014-5-15 17:13:19 企业管理 119 垄断国企改革的应基于当前的历史阶段，改革的逻 辑起点应是公平竞争、提升效率和促进共同富裕，从防 范公共风险角度出发。深化垄断行业改革必须对垄断行 业和国企再认识、再定位，将经济目标和社会目标适当 分离、各有侧重，结合行业特性区别性进行制度安排。 二、路径选择与政策建议 垄断行业改革最终是建立“规模经济与竞争活力兼 容”的有效竞争的格局，通过系统改革和机制设计，形 成资源的有效配置、有效利用信息及激励兼容。 1. 注重顶层设计，强化“超然性”规制体系的构建 垄断行业攻坚之战应保持自上而下的强大推力，突 破既得利益的阻碍，将垄断行业改革纳入法治化轨道， 坚决反对“立法部门化”和“利益部门化”。通过立法、 深化改革进一步加强独立的规制机构、规制程序、司法 审查和公众参与等方面的规制体系构建。其中，最重要 的一点是消除行政垄断，防止“政企同盟”，使政府规 制机构能超然、独立、公平的行使职能，保持政策的延 续性和前瞻性。在成本有效监管的基础上，实行激励性 规制改革，激励企业提高效率，维护消费者和社会的长 远利益。 2. 重新定位垄断行业和垄断国企，进行细分和分类 改革 动态调整政府与市场关系，重新定位目前的垄断行 业和垄断国有企业。进一步甄别关系国民经济命脉的关 键行业， 并将这些行业的具体类别、 环节或单元进行细分。 涉及国家安全领域（如军工、航天等）的关键环节 宜采用国有形式，但不易大包大揽，可以将一般性产品 的相关环节剥离给社会；公益性领域（如文体、城市管 网等）采用国企或政府公营企业形式，建立特殊法人制 度（非有限责任），必要时纳入财政统一管理，将辖区 民众福利最大化作为主要目标；自然垄断领域（如电网、 铁路等）或战略性资源领域（如石化等），在设定适当 进入壁垒的基础上全面放开民营资本准入，通过国有控 股或参股方式保持一定的控制力，只兼顾一定的社会职 能目标；竞争性领域（如银行、电信等）基本放开，各 类企业均以追求利润最大化为主要目标，国有资本可以 逐步减持到相对控股、参股、甚至完全退出。除了股份 制改造外，所有制实现形式应多样化，比如股权转债权、 公司合营 （PPP） 、 私人主动融资(PFI)、 政府支持企业 （GSE） 等，具体的实现形式必须从具体出发作灵活性的安排。 此外，根据改革的进程及需要，逐步对稀释或退出 国计民生具有重大影响的领域的国企股权，可采用英国 等国外的“金股制度”、对公共利益进行保障。政府可 以逐步放弃管理权、甚至收益权，对公共利益和国家安 全的重大决策行使“一票否决权”或最终否决权。 对国企经济领域收缩造成的部分社会事务方面的 “缺 位”和宏观经济调控手段的缺失，应由政府通过补贴、 公私合营、完善规制体系等制度安排方式进行“补位”， 或创新建立私有公共事业公司、 类似的政府支持企业等。 对宏观调控进行规范，纳入规则化、程序化的宏观管理 的常态化轨道。 3. 放宽市场准入和强化公平竞争并举，优化市场结 构及产权社会化融合并重 当前的垄断改革需适当抑制垄断国企的在位优势， 形成多种经济成分平等竞争的格局。一是消除不合理的 行政垄断，在重新细分、定位垄断行业基础上适度放松 进入壁垒引导民企进入，促进市场公平竞争行为，尤其 是应保障公平的融资权利、 自然资源使用权、 网络接入权。 二是继续推进垄断行业市场结构重组，对改革尚未实质 性开展的行业（如铁路、烟草等）、竞争性不足的垄断 行业（如电网企业）进一步拆分重组。三是适当收缩垄 断国企涉足领域、严控垄断国企涉足一般性竞争领域， 按照分类改革的方式形成多种产权并存竞争格局。四是 适当对一些新领域市场或新需求市场，重点向非公有或 多种经济成分倾斜，在现有基础上进一步提高垄断国企 的分红上缴比例（如 30% 或更高），择机对部分垄断行 业收取特别收益金或暴利税。五是推进国企和民企合作 与竞争，公私所有制均进行产权的社会化、多元化改革， 形成多层次的产权社会化大融合。 六是严格反垄断执法， 打击各种不正当竞争，对所有经济成分一视同仁。 4. 完善治理结构和激励性合约设计 进一步营造公平竞争的市场格局、健全有效的内外 部管控体系，在公开透明的基础上，逐步形成职业经理 人的激励及约束合约机制。一是垄断国企则应完全“去 行政化”、强化预算硬约束并向社会公众公司转变，甚 至国有资产管理机构的大部分职能也应“去行政化”。 二是对国企进行产权多元化和多层次改革，让更多的利 益相关者参与进来完善其公司治理结构，重点建立市场 化的职业经理人选择机制。三是理顺收入分配关系，建 立有效的工资形成机制和工资增长监管机制。最后，通 过产权结构化、竞争机制、信息披露机制等方面的完善， 让职业经理人分享所有者剩余，形成激励兼容。 5. 推动政治和社会体制改革等配套体系 当前的行政体制和社会体制改革同样是当前我国改革 事业的重心，也将为我国的可持续、包容性发展注入新的动 力，政府向服务型“有限政府”转变。垄断行业改革必须 5上黑白.indd 1192014-5-15 17:13:19 管理观察 Management Observer 总第 540 期 第 13 期 2014 年 5 月 上旬出版 120 职业生涯设计能够促进国企青年员工对自己的未来发 展形成一定的自我意识和职业环境意识，从而提高自己的 心里健康水平。在企业发展过程中，青年员工由于缺乏社 会经验，心里产生了较多的压力和不稳定情况，因此企业 需要通过将青年职工的职业生涯设计和心理调节相结合， 分析青年职工压力形成原因，积极地探索有效缓解国企青 年员工心理压力的方法和措施，使得青年员工能够在职业 生涯中健康成长，实现企业的可持续发展。 一、职业生涯设计和国企青年员工心理调节 关系 职业生涯设计是指国企青年员工根据自身的现实条 件、发展潜力、外界机遇、制约因素以及对机遇的把握， 确立自己的职业方向和职业目标，选择适合的职业生涯 发展的道路，通过制定一系列的职业发展计划、学习计 谈国企青年员工职业生涯设计的心理调节作用 舒 畅 （长沙市轨道交通集团有限公司，湖南 长沙 410007） 划以及实现职业生涯目标的行动方案和具体的实施过程。 在职业发展过程中，要充分结合自己的发展特点进行职 业生涯设计。 心理调节主要是指一个人心理认知、情感、意志力 等各方面技能需要不断地进行调整， 来适应生活的需要， 它是在适应的过程中不断发展的一种协调活动。对于国 企青年员工来说，要进行职业生涯规划首先要实现心理 调节，要对自己进行客观的评价，了解自己内心真实的 想法，要有面对困难的勇气和信心，同时由于其在职业 发展过程中，缺乏经验，所以还需要对自己的优势、劣 势进行准确的定位划分。在职业生涯设计过程中，要充 分地结合自己的追求目标来制定适合的职业生涯规划， 从而使得自己处于一种有目标、有计划、分阶段开展工 作的过程中。通过职业生涯的设计能够对自己实施一种 有效的管理，使得自己的主体精神和自我意识之间行成 一种一致的认识，从而更好的发展，从以上分析我们可 摘要：随着我国国有企业体制改革，在企业发展过程中，企业被注入了很多新的活力，与此同时， 在改革过程中，国有企业青年员工心理上也产生了一些困惑和压力。青年员工进入企业以后，由于在岗 位工作时间不长，缺乏必要的社会经验，应对环境能力不足，因此在组织变革过程中出现了一些不适应， 对未来的职业和发展方向产生了不确定感和迷惘困惑，对生活前景缺乏必要的职业信仰，因此企业需要 对青年员工搭建一个成长平台，建立完善的激励机制，从而提高青年员工的职业稳定性，缓解工作中的 心理压力，更好地为企业服务。 关键词：国企青工 职业生涯设计 心理调节作用 遵循市场化、民主化、法治化改革并进的方式，大力提高 公共权力运作的程序化和规则化， 实现机会均等、 规则透明、 分配合理的格局，避免“权贵资本主义”。正如人民日报 所言“宁要不完美的改革，不要不改革的危机”。当前改 革面临诸多难题和既得利益的阻碍，垄断行业改革不可“渐 而不进”，各级政府必须加强社会体制改革、推动政治层 面改革，才能保障经济改革才深入向前推进。我们应按照 小平南方讲话“不争论，大胆地试，大胆地闯”的精神