试析棚户区改造项目的融资模式.pdf

总第5 9 7 期 第3 4 期 管理观察 M a n a g e m e n to b s e r V e r 2 0 1 5 年1 2 月 上旬出版 试析棚户区改造项目的融资模式 缪洁 ( 成都市金牛区民用建筑统一建设办公室，四川成都 摘要：近年来，国家先后出台了关于加快棚户区改造工作的意见、关于进一步加强棚户区改造工 作的通知等文件，逐渐加大了对棚户区改造的力度和强度，并且取得了一定的成效。就国务院新一轮 “棚改”有关政策要求显示，2 0 1 3 年到2 0 1 7 年4 年之内，我国将改造各类棚户区1 0 0 0 万套，并且强调 要引导金融机构加大对棚户区改造的信贷支持。由此可见，棚户区改造项目的融资工作已经成了现阶段 棚户区改造工作的关键，所以本文就棚户区改造有关工作进行了概述，分析了改造棚户区的必要性，比 较了目前我国棚户区改造的四种模式及其融资方式并进行了实证分析，探究了现阶段棚户区改造项目融 资模式中存在的问题和不足，进一步提出了切实可行的强化棚户区改造项目融资工作措施，以期能够为 相关企业和工作人员提供一定的参考和借鉴。 关键词：棚户区改造融资模式特点模式优化措施 一、棚户区概述和改造必要性 ( 一) 棚户区的概述 棚户区是城市建成范围内，平房密度大，使用年限 较长，房屋质量较差，建筑面积相对较小的区域，而且 棚户区内存在的安全隐患较大，环境卫生较差，交通也 不便利，区域民众生活水平也相对较低的区域，也是现 阶段民众所说的“城中村”。 ( 二) 改造我国棚户区的必要性 通过上述对现阶段棚户区现状的概述可以发现，棚 户区居民的生活水平较低，生活条件较差，不仅不利于 当地经济的发展，而且影响了我国整个地区经济的发展， 降低了我国的竞争力，不利于我国长远发展和经济进步， 所以为了提高我国综合竞争力，实现我国更好更快的发 展，对棚户区进行科学合理的改造是十分必要和重要的， 而且据经济之声天下财经报道称，“棚户区改造是 缩小贫富差距的方式”。所以让棚户区改造成为”稳增长、 调结构、促改革、惠民生”的优质工程也成为相关工作 人员一直努力的方向和目标。 二、目前我国棚户区改造的四种模式及其融资方式 辽宁省是全国范围内最早推行棚户区改造的地区， 所以近年来发展的也比较成熟，有了自己独特的改造模 1 8 式及融资方式，并且也取得了一定的成效。此外，徐州、 枣庄以及西安市的棚户区改造工作也具有一定的代表性， 也有自己特有的改造模式和融资方式，并且成为我国棚 户区改造的四种基本模式，所以笔者就以上四种基本模 式的融资方式的优缺点和绩效进行了分析和比较。 ( 一) 政府主导和市场运作有机结合的模式 这种棚户区改造模式主要在辽宁省兴起和运作，其 融资渠道主要是采用“政府+ 市场+ 社会”的模式，在 运行过程中主要通过市场中相关的单位和企业的支持和 投融资来解决资金问题，以当地政府的资金作为基本和 最终的保障。 这种融资模式能够将市场和政府有机的结合，一方 面，能够缓解政府的财政压力，一方面还能拓宽当地市 场的融资渠道，促进企业的发展，而且阶段性的棚户区 改造工作取得了一定的成效，截止到2 0 1 5 年初，辽宁 省棚户区改造2 9 1 0 万平方米，并且建设了4 4 0 2 万平方 米的回迁楼，改善了2 1 1 万棚户区居民的居住条件，在 很大程度上提高了当地居民的生活水平。但是这种融资 模式中，由于当地市场的不稳定性也会存在一定的融资 风险。 【二) 坚持以市场化为导向的模式 徐州市在棚户区改造过程中坚持以市场化为导向的 改造模式，将“一个着力，五个结合”作为总体的思路 和指导方针，即将改造城市低收入家庭的住房条件作为 万方数据 政府治理与公共管理 基本的着力点，将棚户区改造与城市发展、城市转型、 土地资源整合、完善城市功能以及提高城市综合竞争力 五个方面相结合的改造模式，这种改造模式也有其特有 的融资方式，即形成了“拆建合一、动态低压、项目土 地出让金定向返还棚改成本”的融资机制。 这种融资机制能够将棚户区改造和房地产的综合开 发和经济房的建设进行有机的统一和结合，大大推动了 当地房地产事业和棚户区改造工作的高效开展和运行， 使得棚户区改造工作更加专业化和科学合理化，并且给 当地的居民提供了更多住房形式的选择机会，并且据徐 州市政府相关工作人员的总结和分析可得，预计到2 0 1 7 年，徐州市的棚户区改造工作将基本完成。但是这种融 资方式也有一定的弊端，棚户区改造是一项惠民的工程， 而房地产企业是以盈利为目的的商业工程，所以将二者 相结合，在改造过程中可能会在一定程度上加大当地居 民的住房压力。 ( 三) 政府主导的模式 相比其他省份棚改市场化的趋势，枣庄市的棚改工 作主要以“政府主导”为基本的模式，这也是与其他省 份棚改工作的本质区别，相应的，其融资方式也有其自 己的特点，即通过不断地加大政府资金的投入力度和信 贷支持力度来完成棚户区的改造工作。 相比其他的融资模式，政府主导的融资方式相对比 较稳定，降低了市场融资的风险，而且在枣庄市的棚改 工作中也取得了显著的绩效，据当地政府的资料显示， 截止2 0 1 5 年初，枣庄市有3 0 万居民陆续住上了新房， 并且在棚改的过程中创立了1 0 万个就业岗位，在很大程 度上带动了当地经济的发展，提高了民众的生活水平。 但是这种融资方式在一定程度程度上加大了政府的财政 压力，信贷支持力度的不断加大，在一定程度上影响了 整个金融市场的环境，而且不能有效地带动当地市场经 济的发展，存在独立性和单一性。 ( 四) 市场运作+ 政府主导的模式 相比辽宁省将政府主导作为根本的保障为主的将政 府主导将市场运作有机结合的模式来看，西安市采取的 “市场运作+ 政府主导”的模式是将政府主导和市场运 作放在了同样重要的地位，二者投入资金的力度基本一 致，其融资方式就是使银行信贷、政府融资平台、设立 专项资金、利用城建公司、国企增信以及房地产公司等 分类介入棚改工作。 相比其他的融资方式，这种方式能够在棚改工作中 进行多源融资，不仅缓解了单个融资方的压力，而且促 进了多个公司和政府以及融资机构的合作，在进行棚改 工作的同时也促进了当地其他产业的发展，就西安市的 棚改工作现状来看，截止到2 0 1 5 年初，西安市已经为 2 0 余万人建成了新居，并且预计在2 0 1 4 年到2 0 1 7 年内， 全部完成当地4 万户以上的棚户区改造工作。但是这种 融资方式由于是多个融资渠道共同结合，所以增加了融 资管理工作的压力，很有可能由于管理工作的不细致、 不科学，造成资金的浪费，甚至还会出现贪污腐败、挪 用公款等寻租现象。 三、实证分析 就成都市现阶段棚户区改造工作的现状来看，“四 改六治理”十大行动如今正在全市范围如火如荼地开展， 而作为其中重要一环的棚户区改造，近年来受到了社会 各界的广泛关注。而且随着成都市棚户区改造专项工 作方案的出台和运作，我市的棚户区改造工作已经逐 渐走上了正轨，据方案显示，到2 0 1 7 年我市计划完成棚 户区改造约1 0 万户，改造住房面积6 0 0 余万平方米，而 对于笔者所在的成都市金牛区民用建筑统一建设办公室 来说，下辖3 个国有公司，5 个棚户区改造项目工作。 截至目前己通过政府主导向国开行融资的方式，筹集棚 户区改造项目资金约9 0 亿元。特别是在全国关注度较高 的曹家巷一、二街坊棚户区自治改造项目中，通过向国 开行融资2 l 亿元解决了“融资难”的问题。而曹家巷项 目的成功推进，也是缘于综合了群众在棚户区改造过程 中发挥了群众主体作用、国开行融资的创新、引入了市 场机制几方面的有益探索。目前在我市的其他棚户区改 造项目，也在复制的曹家巷项目的模式，大范围地进行 着推广。 所以相关工作人员要结合成都市的发展现状和实际 战略目标，就现阶段棚改项目所形成的四种基本融资方式 进行合理选择，并且结合当地特色加以创新和完善，构建 适合自己的棚户区改造融资模式，更快更好的完成当地棚 户区改造工作，在提高当地居民生活、居住条件的同时， 提高当地的竞争力，实现当地的可持续发展和进步。 四、优化棚户区改造项目融资模式的措施 通过上述对现阶段我国形成的四种基本棚改模式和 1 9 万方数据 政府治理与公共管理 融资模式的分析发现，上述棚改模式虽然在一定程度上 促进了当地棚改工作的完成，带动了当地经济的发展和 人民生活水平的提高，但是在实际棚改工作中依旧存在 政府激励政府不适应、信贷支持不合理、渠道多元化风 险比较大以及棚改资金很稳定和持续增长等问题，所以 提出切实可行的优化措施是十分必要和迫切的，所以笔 者根据自己多年的工作经验和相关的调查研究提出了以 下几点优化措施。 ( 一) 增强融资模式的透明度 增强融资模式透明度能够有效引进更多的良性竞争， 缓解融资过程中不必要的风险和损失，减少贪污腐败、 挪用资金等现象，所以就要求一方面要建立政策激励和 参与企业的良好组合；另一方面，要强化相关工作人员 的责任意识，不断提高其专业知识和专业技能以及自身 的综合素质，从根本上提高其工作热情和工作积极性以 及社会责任感。 ( 二) 完善政策性增信机制 完善政策性增信机制可以通过财政贴息或偿贷，政 策性金融增信等方式来完成，即通过财政资金补贴商业 银行在参与棚改过程中造成的利息损失的方式来降低相 关风险，还需要政策性银行以及政策性基金保障等政策 来担保棚改过程中各种营运风险，进而能够在一定程度 上促进棚改工作更好、更快地完成和发展。 ( 三) 优化金融服务体系 优化金融服务体系是优化棚改融资工作的关键和基 础，这就要求政府可以借助立法、行政命令、政策激励 等措施整合各项商业性资金、慈善资金以及合作资金， 进而提高资金利用率，减少融资风险。此外，还要优化 和改善P P P 融资模式，通过“使用者付费”及必要的“政 2 0 府付费”获得合理投资回报，进而使棚改工作更好、更 快地完成，实现地区的可持续发展和进步。 ( 四) 建立健全相关监督机制 建立健全相关监督机制是保障棚改融资工作高效运 行的关键，这就要求一方面要完善相关制度规范，增强 相关制度规范的实用性和适用性，细化和全面化监督规 范；另一方面，要增强相关工作人员的责任意识，加强 与相关部门的合作力度，在整个公司范围内形成一个从 上而下，自下而上的监督体系，增强相关工作人员的积 极性和工作热情，进一步推进棚改工作的高效完成。 总之，随着社会的发展和经济的进步，我国民众的 生活水平也得到了不断地提高，相应的，对棚户区进行 改造也成了现阶段我国社会发展的必然趋势，近年来也 成为国家部署的重点工作之一。融资作为棚户区改造的 重点工作之一，也逐渐成为相关工作人员重点研究的课 题之一，但是就目前情况来看，随着我国经济形势的不 断改变和完善、产业结构调整的不断改变和升级，原有 的省级