农村城镇化进程中农民生态权被侵害的现象分析及对策研究.pdf

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研究模式，探寻农民生态权受损的制度性原因和制 度性的解决对策。 一、农村城镇化进程中农民生态权 被侵害的现状 生态权利是立法确认的保证在人与自然的交互 过程中满足人对生态环境的各种需要的个人权利。 而农民生态权是指农民依法享用、保护和改善农村 生态系统，以满足自身生存和发展需要的权利。一般 认为，其具体内容包括：生态利用权，即农民基于生 存需要利用生态系统的权利，如呼吸空气、饮用自然 水源等；生态保护权，即对自己所赖以生存的生态系 统进行保护的权利，有权维护所处生态系统的安全， 有权制止破坏生态系统的行为，有权要求政府履行 环保责任；生态救济权，即在生态权被侵害时有权得 到救济，有权要求破坏生态系统的行为人承担相关 法律责任；生态处分权，即转让、放弃等处分生态利 益的权利；生态改善权，即改善生态系统如促进生态 系统良性循环的权利等。此外，农民广义上的生态 权，还包括为了保障和实现上述权利所必需的权利， 如生态参与权、生态信息知情权、生态管理权等。 城镇化是我国解决三农问题的基本政策之一， 城镇的辐射效应将促使农村生产和生活方式逐步走 向现代化，并不断实现城乡一体化。使农民受益是农 村城镇化的重要目标，然而在城镇化进程中，受农村 经济发展基础薄弱、地理空间格局不经济性等因素 的制约，我国农村往往走低成本城镇化道路，以牺牲 剥夺农民权益尤其是生态权为代价，致使农民的各 项生态权受到严重侵害，主要表现在： ( 一) 城镇化进程中农民生态利用权遭到侵害 城镇化进程中农业向工业转型是一个必然的路 径，越来越多的农村开始建设开发区、工业园区，但 随着城市产业升级换代，城市环境保护执法的加强， 大批生产技术工艺落后、污染严重的企业却顺势陆 续迁往郊区和农村，而农村地区的工业本身在城镇 化进程中以粗放式经营为主，污染物超标排放司空 见惯，导致农村生态环境质量受到严重影响。据北 京科技报报道，北京顺义区后王各庄村有1 0 0 0 多 人，2 0 0 2 年北京希涛技术开发有限公司来后王各庄 村建厂以后，时常排放酸臭味气体，还从工厂院墙里 + 基金项目：国家软科学2 0 1 0 年度研究计划项目“农村科技投入引导机制与相关政策研究”( 项目编号：2 0 1 0 G x s l D l l 9 ) 。 2 0 1 3 年第2 期 万方数据 引出了一根管子向村里的河沟排放一种带有酸味的 水。2 0 0 3 2 0 0 7 年这个小村有2 5 人患上癌症，根源就 在希涛公司( 陈永杰等，2 0 0 9 ) 。另一方面，城镇化之 后的农村成为“菜篮子”和粮食基地，农药污染、化肥 污染、禽畜粪便污染等问题接憧而来，但农村的资源 供给而引起的环境质量下降和生态破坏，并没有相 应的补偿体系支撑其予以恢复。富裕人群可以通过 医疗保健来弥补环境污染给生活质量带来的损害， 而农民作为贫困群体却没有能力去应对因环境污染而 带来的损害。农村生态环境的恶化，在事实上剥夺了农 民利用农村生态环境获得良好生存状况的权利。 ( 二) 城镇化进程中农民生态保护权遭到侵害 尽管近年来我国加强了生态环境保护，但制度 建设、经费投入几乎全部集中在城市，农村生态环境 保护设施极度缺乏，在城市环境得到有效改善的同 时，农村环境和农民的生态权在城镇化进程中却遭 受了破坏与威胁。城镇化过程中，工业增长产生的废 弃物以及垃圾都是由农民来承受，城镇化之后聚集 居民物质生活的满足又多数源于对农村自然资源的 掠夺性开发，致使农民无法维护自己生存的生态系 统。同时，在农村生态环境保护中，一些基层政府狭 隘地从发展本地经济的角度出发，对企业违反环保 法规、严重污染环境、破坏生态系统的行为听之任 之。我国把生态资源和生态系统维护作为国家的自 然权利与职责，然而面对农村生态破坏的严重后果， 政府不作为，农民无权管理，造成农村生态保护的主 体缺位，这是农民应有的生态保护权被侵害的直接 后果。 ( 三) 城镇化进程中农民生态救济权遭到侵害 我国城镇化是自上而下推动的，农民群体很少 能影响相关公共政策的制定，只能被动的成为政策 的接受者。在生态问题上，农民在生态权益受到侵害 时往往是选择默默承受，其原因就在于缺乏生态环 境维权和救济自己生态权益的能力。比如诉讼途径 是农民生态环境权益受到侵害时主张自己权益的合 法正规途径。但因生态破坏造成的健康权益损害的 证据难以收集，因果关系难以证明，因环境污染损害 问题的复杂性，即便是法律意识和文化水平较高的 城市居民也常常感到力不从心，更何况是维权能力 薄弱的农民。面对实力强大的污染企业，许多农民受 害者都无奈的放弃了对健康损害的赔偿请求。但我 国立法并未针对此设置特别的救济制度，导致农民 生态救济权处于行使不能的境地。 ( 四) 城镇化进程中农民生态知情权、参与权遭 至日侵害 农民生态知情权是行使生态决策参与权的前 提，生态决策参与权的目的是建立一种沟通机制，协 调不同利益群体的矛盾，使各种利益群体在生态的 利用、开发、保护等决策上能够表达其不同的利益诉 求，实现利益平衡和共存。农民的生态权利和利益在 农村生态环境问题中往往存在着隐性受害的情况， 即农民在影响自身生态权益的事务上没有生态知情 权与参与权。比如，对于乡镇污染工业的投资和发展 计划，基层政府对当地生态有影响的招商引资计划， 农民根本无从知晓其制定过程、无权参与计划的起 草论证和决策进程。这些问题反映出，农民在生态环 境利益问题上的信息不完全和不对称妨阻碍了农民 自身生态权益的保护和救济。 二、农村城镇化进程中农民生态权被侵害的 制度性成因 学界往往把城镇化进程中农民生态权被侵害的 原因归结为我国农村特殊的城镇化发展道路，我国 农村经济、文化落后，城镇化的直接目的又是摆脱贫 困，因此“经济至上”就成了城镇化的最高价值取向。 政府往往更倾向于追求短期的城镇化政绩，以牺牲 生态资源和环境为代价来换取经济一时发展的情况 便难以避免。但是，笔者认为这些只是表面原因，因 为农民生态权益被侵害的现象不仅发生在中西部困 穷地区，在东部发达地区也同样存在，农民生态权益 被侵害的深层次原因是制度性的，笔者将其总结为： ( 一) 生态环境保护法制体系对城乡的不公正对待 我国现行的生态环境保护法制体系，主要关注 的大中城市市民的生态环境利益，很少顾及农村农 民生态环境利益，对市民、农民生态权利保护存在着 歧视性制度差别。比如，国家制定了城市市容和环 境卫生管理条例，但却没有相应的农村村貌和环 境卫生管理条例。我国对城市的工业企业污染治理 制定了许多优惠政策，比如排污费返还使用，城市污 水处理厂建设时实现低价征地或无偿划拨政策，而 农村污染治理的资金本来就匮乏，对农村的生态环 境污染治理却没有类似优惠政策。类似生态环境保 护城乡有别的例子举不胜举，在城镇化进程中农村 承受着巨大的生态环境负担，对农民生态权的不公 正待遇更导致农民的生态权保护雪上加霜。 ( 二) 农村生态资源归属关系不清 生态资源权益归属不清是生态环境保护的致命 弊端，我国并未明确农民对农村生态环境资源的权 利主体地位，各种法规都认为生态资源、环境权益属 于国家所有。然而，国家所有在理论上一般解释为全 体公民所有，全体公民是个抽象的概念，作为公民个 人，并不是生态权益的所有者，国有的生态资源权利 主体是无法具体化到个人的，因此此时权利主体是 不明晰的。西方经济学者哈丁早就提出“公有地悲 剧”：“草场( 资源) 为公共所有，羊( 利润或产品) 为个 人所有，结果是“草场上拥挤的牲畜将导致过度放牧 和土地资源的破坏”( 哈丁，1 9 6 8 ) 。作为公共资源的 生态环境，如果不对权利主体作出界定，使用者在利 润最大化的驱使下，往往会对生态资源进行掠夺式 _ _ 管理现代化 万方数据 嘲| | | | | l | | | | | | f | | | | | | | | | | | | | | | | | i | | f i | | | i | | | i | | | | | | | | 嘲| | | | | | f | | | f i | | | i | | | | | f | f i | | | | | | | | | | | f | | | | | | | | | | 蚓| | | | | | | | | l | | | | | | | | | f | | 雕l | | | | | | i | | | 黝f | | | | | | f | 雕| | | | | | | f i | | | | i | | | | | f | i | | | | 粼 | | | f 使用。单个人关心生态资源合理利用所得到的收益 ( 二) 明确农民对农村生态资源的生态权和各项 被若干个共同使用者分享，从而必然会导致每一个 权能 人都希望自己仅仅是搭便车分享生态资源得到合理 我们应当在宪法中明确承认生态权，在环境 利用的收益，结果所有人都可能会失去对生态资源 保护法中规定公民的生态权，为农民生态权保护确 的关心，使生态资源得不到有效保护和节制使用。农 立法律依据。农民生态权意味着农村居民对农村生 村的生态环境资源具有一定的“公共属性”，如果不 态系统中的生态安全、生态选择、生态保护、生态发 明晰权利主体，便没有人会真正关心生态环境的保 展等拥有支配权，并对农村的生态保护享有参与权、 护问题，而生态环境的破坏却会直接损害农民的生 知情权等。在农民对农村生态资源享有生态权的情 态利益。因此，笔者建议在农村生态资源权利主体不 况下，立法就要保障农民各项生态权权能的实现，这 清晰的情况下，明确农民的生态权，为农民参与生态 不仅表现在立法上建立农村生态环境保护制度、完 环境资源维护提供产权和法律基础。 善生态权救济，还表现在要完善农民生态权的行使 ( 三) 农民生态权保护的具体制度缺失 途径。比如，在环境保护法律中要保护农民的生态知 生态权保护真正落到实处，需要有制度性的保 情权和参与权的实现，明确环境保护主管机关、相关 障，然而目前国外在保护农民生态权益上通行的一 政府部门和企业在影响农村生态事件中的告知义 些制度，如生态权益补偿制度等在我国却是缺失的。 务；有学者还建议推行农村环境行政执法公示公开 以生态补偿制度为例，我国农民在城镇化进程中承 制度，增加农村环境执法的透明度( 期海明，2 0 1 2 ) 。 受着来自农村和城市转嫁的双份生态环境污染，城 在立法中，对农村环境立法、环境标准制定过程中， 镇化进程中建立起来的城市产业升级换代淘汰的污 要明确必须听取农民的意见；在行政执法程序中，对 染严重的工业项目和生产设施向农村的转移，城市 于影响农村生态环境保护的行政命令、行政决策的 的工业生活垃圾向农村的排放，必然导致农村重大 形成制定，都要有农民代表的参与。 生态利益和经济利益损失，改造农村生态环境保护 ( 三) 建立农村生态补偿制度 状况也需要大量资金。只有建立生态补偿制度，才能 农村生态补偿是农民生态权具体的保障制度。 使农村地区付出生态损失、城市地区受益的不合理 在立法层面，生态补偿是指生态系统的受益者向生 现象得以纠正，有效的调节利益分配格局。但长期以态系统服踅功麓望拦供者支付费用的制度( 曹明德， 耋冀星銮竺慧! 堂尊鬈到位，使得我国城乡统鬻嘉耋萎嚣霎筹裟鼍茎呈孝耋 筹兼顾发展的理念难以实现。 去丕莲蕃某磊蒜薹堇蕃杀毒_ 裹藉喜苫裹耋茎 三、农村城镇化进程中农民生态权保护的 态环境破坏的后果，农民作为地域环境保护不公平 立法对策与制度构建 的受害者，应成为生态补偿接受主体，农民集体、村 当前的农村城镇化工作首先要转变发展理念，不 的支付者则可以是国家或生态资源受益人。首先，政 过农民生态权保护却需要制度性的保障，只有建立制 府是管理和保护生态资源的责任主体，生态环境的 度性、规范化的保障措施，才能从根本上解决问题。 破坏也往往是由于政府决策导致，因此，对于政府主 ( 一) 建立健全农村生态环境保护法制体系 导造成的农村生态破坏，国家应成为生态补偿的给 目前我国以城市生态利益保护为中心的生态环 付主体，其生态补偿资金的主要来源是征收的生态 境法制必须要进行变革，转变立法观念，创设适应农 税款，或实施建设项目预算的生态保护费用。其次， 村城镇