产学研结合的财政支出绩效评价——以镇江为例.pdf

2 0 0 9年第 7期 科技管理研究 S c i e n c e a n d Te c h no l o g y Ma n a g e me n t Re s e a r c h 2 o 0 9 NO 7 文章编号 ：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 0 9 )0 7 0 5 0 9 0 3 产学研结合的财政支出绩效评价 以镇江为例 辛斐斐 ( 上海财经大学，上海2 0 0 4 3 3 ) 摘要：产学研结合通过技术创新，有效配置智力和财力资源，迅速提高企业的竞争能力及科研机构的科研水 平。镇江市通过财政资助大力发展产学研结合项 目，同时对产学研结合所占用的财政资金进行绩效评价，客观 量化 了财政资金 的使 用效益 ，为进一步开展产 学研结合项 Ifl指明了方向。 关键词 ：产学研 结合 ； 自主创新 ；财政支 出；绩效评价 中图分类号 ：F 2 0 4 文献标识码 ：A 科学技术是第一生产力。进 入 2 l 世纪以来 ，各国的经济 发展日益体现为科学技术的进步，提高科技的自主创新能力 也成为当前我国提高综合国力的战略对策。据统计，2 0 0 7年 全国科技经费支出总额为 7 0 4 0亿元 ，其中国家财政科技拨 款 占国家财政总支 出的 4 O ，为 2 0 5 0亿元 ，比 2 0 0 6年增 加 3 6 1 5亿元 。显然 ，我 国政府非 常重视科技 工作。而产学 研结合可有效促进科技 成果 向现实生 产力转 化 ，推 动科学技 术为经济建设和社会发 展服务 ，是加速我 国科技事 业发展 的 重要途径 。 产学研结合是指企业 、科研 机构和高等院校之间资源共 享、优势互补的合作行为，通常是指科研机构和高等院校按 照企业的需求研发其需要的技术和产品。产学研结合能有效 配置智力和财力资源，通过技术创新提高了企业的竞争能力 及科研机构的科研水平。 早在 1 9 9 2年 ，原 国家经贸委 、国家教委和中国科学院就 携手发起了 “ 产学研联合开发工程” ，希望在高等院校、科 研机构和企业之间逐步建立产学研合作的运行机制。在 2 0 0 6 年召开的全国科技大会上，党中央、国务院作出了建设创新 型国家的重大战略决策，同时把建立以企业为主体、市场为 导向、产学研相结合的技术创新体系作为中国特色国家创新 体 系建设 的突破 口。党 的十七大报告进一步强 调：加快 建立 以企业为主体 、市场为导向 、产学研相结合 的技术创新体 系， 引导和支持创新要素 向企业集 聚 ，促进科技成果 向现实 生产 力转化。 l 产学研结合是建设创新型国家的必然要求 当前 ，我 国正处于社会发展 的转 型时 期， 自主创新是转 变经济发展 方式的核心环 节。建设创 新型国家 ，关键是 以科 学发展观为指导，提升核心竞争力和科技创新能力，迅速转 变经济增长方式 ，由粗放型 向集约型转 化 ，企业 由低技术 含 量的劳动密集型向资本技术密集型转化 ，实现社会的可持续 发展。加快产学研结合是建设创新型国家的必然要求，也是 顺利转变我国经济增长方式的重要突破口。 综观发达国家 ，产学研结合 都在科技创新 中起 着举 足轻 重的作用。l 9 5 1 年，美国斯坦福大学创办了斯坦福工业园 区，首创产学研结合的 “ 硅谷模式” 。“ 硅谷模式” 依托附近 收稿 日期 ：2 0 0 81 I一 2 2 ，修回日期 ：2 0 0 9 0 22 3 具有雄厚科研实力的世界著名高校和高技术公司群，迅速提 升了技术创新能力，加速了成果转化，推动了美国经济的迅 猛发展。邻国日本从战后就十分重视产学研结合的科技创新 模式。1 9 5 5年，日本政府和财界共同推动成立了民间组织 “ 日本生产性本部” ，其下就设立了产学协 作委员会。无论是 从制度 、政策还是 财政 上 ，日本 政府都对产学研结合给予 了 充分的支持 ，日本政府将产学 研结合视为推动经济发展 的加 速器，出台多项政策鼓励企业与科研机构的合作。产学研结 合使 日本的经济实力和科研水平都位居世界前列，在高新领 域中占据明显优势。 2 我国产学研结合存在的问题 我国已充分认识到产学研 结合对促进经济发展 和科技创 新的重要作用 ， “ 硅谷模式 ”被广 泛应 用 ，如 中关村就被誉 为 “ 中国的硅 谷” 。尽 管如此 ，我国产学研 结合仍 面临诸多 挑战。 ( 1 )信息不畅，资金不足。数据显示，我国高校科技成 果转化率普遍不到 1 0 ，余下 9 0 的成果往往被束之高阁， 这不仅是科技资源的巨大浪费，也极大地打击了高校科研人 员的创新积极性。究其原因：一是产学研各方缺乏信息沟通 渠道。一方面企业有技术需求 ，但苦于没有合作伙伴；另一 方面科研机构、高校的科研成果无处转让。二是高校科研经 费有限 ，无法获得充足稳定 的资金支持 ，科研 成果难以用于 工程化阶段并投人批量生产。 ( 2 )政策缺失。产学研结合 离不开良好的法律环境 和政 策环境。目前，我国尚未出台专门针对产学研结合的政策， 促进产学研结合的财政政策以及产学研中的知识产权问题也 仅在其他法律中稍有涉及，政策分散且内容不完整。国际经 验表明，产学研结合立 法先行 ，因为从政策层 面有 利于推进 产学研密切结合 ，对加速科技成果转化大有裨益 。 ( 3 )合作动力 不 同。科 研 人员 和企 业 的利 益 出发点 不 同，因此合作动力不同。企业具有市场逐利性，常会选择 “ 短平快”的项 目，获取最大的经济利益，而忽视了其 自身 的长远发展和能力提升 ；而科研人 员更关注研究成果能 否申 请到专利、论文发表数量等，并不关心成果能否转化并得到 应 用 5 1 0 辛 斐斐 ：产学研结 合的财政支出绩效评价 以镇江为例 3 产学研合作的财政支出绩效评价以镇江为例 3 1 情况简介 镇江市地 处江苏省西南部 ，是 “ 苏南经济板 块” 的重要 成员，2 0 0 7年全市实现地区生产总值 l 2 1 3亿元。在苏南地 区，苏、锡、常由于集聚了大批具有创新能力的企业 ，经济 快速发展 ；与之相 比，镇江始终处于劣势地位 。 从 2 0 0 4年开始，镇江市为提高城市科技创新水平，积极 促进产学研结合。市科技局组织专家对产学研项目进行筛选， 市财政每年拨款近2 0 0万元对产学研结合的研发进行资助奖 励 ，涉及 的项 目领域包括农 产品加工 、新材料研 发 、生物 医 药、机械制造、信息技术等。 为了加速推动产学研项目的发展，发挥财政资金对产学 研结合的促进作用，镇江市率先建立 了绩效评价制度，从 2 0 0 7年开始，对 2 0 0 4 、2 0 0 5 、2 0 0 6三个年度的产学研项 目财 政支出进行绩效评价。绩效评价根据 “ 花钱买效果 的预算 观” ，坚持客观、公正的原则，借助绩效评价指标，对财政 资金的使用效果进行了评估。通过评价，全面摸清了镇江市 产学研项 目工作的发展现状，客观量化了财政投入资金的使 用效益 ，起到 了良好的导向作用 。 3 2 镇江市产学研 项 目的主要绩效 ( 1 )科技成果较快地转化 为现实 生产力 ，取得 了 良好 的 经济效益和社会效益 2 0 0 4年度至 2 0 0 6年度，镇江市财政资金支持的产学研 项目成果转化率较为显著，从 2 0 0 4年度的 2 7 7 8 上升到 2 0 0 6年度 的 6 3 6 4 ；同时 ，实 现 了显 著的经 济效益 ，三 年 累计新增利税达 1 1 2 4 2 5 5万元。由于近年全球经济形势恶 化 、人民币升值以及原材料大幅上升，部分企业受到了较大 影响，即使如此，镇江市 2 0 0 6年度的产学研项目仍取得新增 利税 1 5 2 3 7 7万元。 由于绩效评价的 “ 节能减排”导向作用，镇江产学研项 目更加注重社会效益 ，环保意识 明显增强 ，节能减排 成效显 著。2 0 0 6年产学研项 目实施后，绝大多数企业的能耗量都有 不同程度的减少 ，产业化的 7个项 目中，4个项 目无三废， 有利于环境保护，余下的三个项 目中有两个项 目的 “ 三废” 排放量在项 目实施后大幅减少 。企业 已经充分认识 到 了节能 减排 的重要性 ，这不仅是企业 可持续发展 的必经之路 ，也是 企业应 当承担的社会责任。 ( 2 )增强了企业技术创新能力和竞争力 ，有效调动了高 校和科研 院所 的研发积极性 企业是技术创新的主体，但企业技术创新同样需要高校 及科研机构的智力支持。在产学研项 目中，各高校充分利用 其智力资源 ，积极发挥科研 优势 ，有针对性地 与项 目单 位开 展合作，为企业创新服务，取得了显著的科研成果。镇江产 学研结合项 目三年累计获得专有技术 7项，发明专利 l 5项 ， 发表学术论文3 2篇。 此外，高校还利用教学和科研条件为企业定向培养技术 人才和经营管理人才，包括多名工程师及硕士研究生，为企 业解决人才匮乏问题 、培养综合性人才提供了重要途径；同 时，也为企业注入了新鲜血液，增强了企业的技术创新能力 和竞争力，为其参与激烈的市场竞争奠定了坚实的基础。 ( 3 )项 目管理水平不断提高，财政支出绩效良好，基本 达到 “ 花钱买效果”的要求 产学研结合项 目属于应用 型科 技项 目，企业 是直接受 益 者，因而它们应 是投人主体。财政资金的作用主要体现于： 1 )引导企业选择项 目，并建立与科研部门的合作关系；2 ) 分担部分市场风险 ，有效 引导企业 的投 入 ，起到 “ 四两拨千 斤 ”的作用 。因此 ，产学研项 目的成 功率 、财政 资金的引导 率和每元财政资金产生的税收和利润率则是衡量财政资金绩 效 的重要指标 。 从 以上三项指标的情况看 ，2 0 0 4 -2 0 0 6年度镇江产学研 项 目的财政资金绩效总体较好。这主要表现于：一是项目的 成功率较高，三年项 目的成功率分别 为 2 7 7 8 、4 5 和 6 3 6 4 ；二是体现了财政资金的引导作用，三年中，企业与 政府投入比分别为 3 4 9倍 、l 4 6 5倍和 5 2 5倍；三是项目的 总体经济效益较好。产学研项目转化为生产力，最终要体现 于企业的经济效益上，2 0 0 4 -2 0 0 6年的产学研项目每元财政 收入引致的新增利税分别为 3 2 6 5元、l 9 2 l元和 9 1 2元 ( 见 图 1 ) 。 问卷调查的结果也显示 ，产学研项 目中的财政资金起到 了较好的引导作用 ，近八成 的受访者认 为政府在企业 与科 研 单位的合作和交流中发挥了积极的作用，利用投入的财政资 金引导企业 ，督促企业将 科研成果 转化为实 际生产力 ，极 大 地提高了企业的发展能力 。 图 1 2 0 0 4 -2 0 0 6年度镇江产学研 项 目财政 支出绩效评价图 3 3 存在 问题 ( 1 )财政资助力度较小且分散，难于推动高精尖产品的 研发 镇江市产学研项 目资助经费从 2 0 0 4年的1 8 0万元增加到 2 0 0 5年的2 0 0万元，2 0 0 6年仅为 1 6 7万元。尽管对企业资助 的平均经费逐年上升，但重大的技术创新投入高、风险大， 十几万元的研发补助很难调动企业开发高精尖产品的积极 性 ，这显然影响了企业 的 自主创新能力。 ( 2 )产学研结合项目选择偏于保守，财政资金没有 “ 雪 中送炭”而是 “ 锦上添花” 随着 国际竞争 j 益激烈 ，加上原材 料价格和汇率 大幅上 升，我国的经济增长方式必须由粗放型向集约型转化，企业 要实现可持续发展就必须从技术含量低的劳动密集型产业向 技术含量高的资本密集型、技术密集型企业转化。这些产业 风险大、投资回报期 长，但却具有高附加值、高利润、高回 报的特点，因此，有意识地选择此类项目给予政府资助，可 有效分担企业的风险，提高本地产品的技术含量，这正是财 政资金的初衷。 镇江市产学研项目成功率较高也表明，政府在选择资助 项目时偏于保守 ，风险小、成功几率大的项 目较易得到财政 资助 ，而那 些风险大 、投 资回报期长 的项 目往往与政府 资助 失之交臂，财政资金常常是 “ 锦上添花” ，未完全发挥 “ 雪 中送炭” 的作 用 辛斐斐 ：产学研结合的财政支 出绩效评价一以镇江为例 5I I ( 3 )合作各方对彼此的定位和分工认识不清，企业与科 研机构联 系不够紧密 产学研项 目各主体机构 的性 质决定 了他们各 自的定位和 分工，但在实践中常常发生错位，比如：有的科研机构一旦 发现自己的研究成果有市场价值，就希望自己进行转化，不 愿意转让给企业；还有个别企业将项目申请完就 “ 全权”交 给高校或研究机构，对项 目的进展、成果信息等不闻不问， 仿佛事不关己。企业与科研机构之间的信息交流严重缺失， 合作联 系不够紧密 ，产学研项 目难 以收到实效。 3 4 政策建议 结合2 0 0 4 -2 0 0 6年度绩效评价结果，专家们就如何巩固 产学研项目的成果、完善合作模式、进一步提高镇江市产学 研项 目财政支 出绩效提 出以下政策建议 ： ( 1 )突出重点，加大财政投入力度，发挥财政资金的导 向作用，深化产学研合作，大力推进区域经济发展 如何提高镇江市自主创新能力，加大财政资金对产学研 项目的支持就是一条捷径。通过加大对产学研项 目的资助力 度，可重点扶持高新技术、专利技术的研发转化，对于技术 创新性强、技术含量高、市场前景好的科研成果要加大宣传 力度；加强对创新型企业的培育，通过税收优惠等政策间接 支持企业发展，建立对科技创新型企业的激励机制。 此外，充分发挥财政资金的导向作用，对于具有环保节 能效果的技术和产品可给予一定的税收减免，对于一些改善 民生、提高人民福祉的科技成果要加大推广力度。政府财政 资金对于引导企业积极参加产学研结合项 目、合理选择环保 和民生项目具有示范作用。 同时 ，通过产学研项 目的深化 ， 实现科技 与经济 的紧密 结合 ，积极调整产业结 构 ，推进镇 江经济发展 ，放大镇 江产 学研结合项目的特色和优势，提升镇江在长三角区域、 “ 苏 南经济板块” 的城市经济地位 。 ( 2 )公开绩效评价报告，提高产学研项目财政资金的使 用效益，建立绩效评价制度 财政支出绩效评价是政府基于 “ 花钱买服务”而建立的 对公共服务业绩的评议和估价，回答公众 “ 政府花的钱是否 值得”的制度。通过连续三年的绩效评价，绩效的观念已经 为政府职能部门、企业及高校 、科研院所普遍接受，并在实 践工作中得到 了初步运用。为了进一步提高 财政 资金的使用 效益，公开绩效评价报告意义重大，这不仅有助于政府与公 众间的信息畅通，也为公众监督公共资金的使用情况提供了 途径。 绩效评价是提高产学研财政资金效率的重要制度。建立 绩效评价制度，可及时向社会公布产学研财政资金的使用情 况，便于社会监督；同时引入公平竞争的机制，吸引前景广 阔、科技含量高的项 目争取财政资金，以实现财政资金效率 的最大化。 ( 3 )建立 “ 黑名单”制度 ，促进企业与科研机构的紧密 合作 在产学研项 目的开展过程 中，定期抽查企业对 财政 资金 的使用情况及与高校、科研单位的合作情况。对于产学研合 作名不副实的企业，将其加入 “ 黑名单” ，在 “ 黑名单” 中 的企业，其后续年份的项目经费申请不予批准，对其施加一 定的惩罚。同时鼓励科研机构与企业建立产学研合作的长效 机制，实现科技与经济的紧密结合。 ( 4 )大力发展科技中介机构，搭建富有生机与活力的产 学研合作平台 产学研