关于加强文化立法,完善文化法律法规体系的提案内容及办理复文

关于加强文化立法，完善文化法律法规体系的提案内容及办理复文摘要：全国政协十一届五次会议0722号提案内容及办理复文_全国政协十一届五次会议0722号提案内容2013-03-01案由：关于加强文化立法，完善文化法律法规体系的提案提案人：民进中央审查意见：建议国务院交由文化部办理主题词：文化 法律文化立法，是推动中华文化繁荣兴盛，维系中华文化传承发展的基本制度保障；构建中国特色社会主义文化法律体系是建设社会主义法制国家不可或缺的重要组成部分。新中国建立以来，我国从无到有制定了一批文化方面的法律法规。但随着改革的深化和经济社会的发展，文化立法不足的问题日益突出，具体表现为：一、法律法规不健全，立法盲点较多，文化领域诸多方面仍无法可依。到目前为止，国家法律层面专门法仅有1982年制定、2002年修改后重新颁布的文物保护法和著作权法，图书馆法、博物馆法以及全国人大刚通过的非物质文化遗产保护法。其他如公共文化体育设施管理条例、音像制品管理条例、互联网上网服务营业场所管理条例等则多属文物保护和文化市场管理方面行政法规。在许多重要领域，如文艺创作、文化建设、文化事业、文化产业、对外文化交流等方面，还没有根本解决统筹协调和有法可依的问题，根据领导兴趣好恶和文化理解力高下来决定文化发展的情况在许多地方屡见不鲜。二、文化立法效力层次较低。从当前的文化立法来看，多为部门规章、地方性法规及规范性文件，国家层面的法律、法规过少，效力层次偏低。缺少国家层面的统筹文化发展全局的法律，不仅使文化建设仅处于部门所涉的低效状态，与立法法规定的立法权限划分也是不相适应的。三、文化立法的内容不适应客观现实的需要。由于我国现行文化管理体制是一种部门分割状态，立法上不可避免地带有职能交叉、多头管理的部门倾向，立法内容也更多偏重管理和规范；对改革过程中新产生的各种文化业态尚无科学客观的法律认定，难以实施政策支持和法律保障，缺乏保障公民实现文化权利方面的法律功能。完善文化立法是文化发展之必需。没有基本法规的确立，便没有统一政府各部门行为和文化管理部门行为的法律依据。而且，政策性要求一旦在重点上出现转移，文化建设、包括文化事业和文化产业的发展，乃至文化遗产保护等即可能出现偏差。而文化立法可以将党和政府关于文化工作的路线、方针、政策以法律的形式明确、完整地固定下来，使坚持先进文化前进方向成为全社会普遍的行为规范，并落实到文化建设的各个领域。为此建议：一、制定文化发展基本法。依据宪法规定的宗旨、原则及公民的基本文化权利，充分研究党在文化领域的路线、方针、政策，把长期行之有效的方针政策通过立法程序转化为法律规范，制定一部国家层面统筹文化发展全局的基础性法律（可称为文化发展促进法）。二、文化立法要将重点从便于行政管理转变到促进文化发展和繁荣上来，保证行政权力运用于推动文化的建设发展和繁荣，保障实现公民的文化权利包括文化参与权、文化消费权、文化创造权和文化成果保护权等。三、文化立法作为国家法律建设的一个分支，应形成自身体系框架。在文化基础性法律的统筹下制定各类相关法律法规，如促进公益文化事业发展的图书馆法、博物馆法、文化馆法；规范文化市场秩序及国家文化产业政策的文化市场法；将文化事业发展的指导思想和原则，公民的文化权利和义务等法制化的文化事业法；贯彻“二为”方向和“双百”方针并保障各类文艺院团责任和权利的演出法以及各方面的文化专门法，构成保障文化建设中经费投入、基础建设、活动保障、文化交流、遗产保护、产业划分、权责界定、政策支持、赏罚奖惩等的法律体系。0722号提案复文2013-03-01中华人民共和国文化部2012年7月11日以办政法函2012295号文函复：民进中央：你们提出的关于加强文化立法，完善文化法律法规体系的提案收悉。现答复如下：一、文化立法现状改革开放以来，文化领域的制度建设从无到有，从零散到渐成门类，逐步建立起了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章等各层次的法律规范共同构成的，覆盖文化遗产保护、公共文化服务、文化市场管理、知识产权保护、文化产业发展等领域的法规体系，文化立法工作取得了显著的进展。提案指出，文化立法存在着立法盲点较多、文化立法效力层次较低和文化立法的内容不适应客观现实的需要等问题，这些意见十分中肯，我们非常赞同。与建立社会主义市场经济的要求相比，与依法治国、建立社会主义法治国家的要求相比，与其他领域的立法相比，文化立法还是相对滞后，仍有较大差距。出现这种状况，我们认为有以下四个方面的原因：一是文化领域具有较强的意识形态属性，具有社会关注度高、政治敏感性强、协调难度大等特点，我们对法律调整文化领域的社会关系的规律性认识还不够深入，还缺乏成熟的经验，纳入法制化轨道将是一个长期的过程；二是文化体制改革正在深入进行，文化领域的市场化和社会化进程正在形成，许多制度正在探索和完善之中；三是文化事业是涉及国家民族长远发展的事业，为经济的发展提供思想保证和智力支持，但是这种作用需要一个较长的时期才为人们所认识；四是立法是一项长期的历史任务，必须随着实践的发展而发展，文化建设的新形势、新实践、新任务给文化立法工作不断提出了新的更高的要求。当前贯彻“依法治国”方略、实现文化大发展大繁荣期盼加强文化立法，融入全球化的国际环境也急需加强文化立法，加快推进文化立法是充分实现广大人民群众文化需求、维护公民文化权益的必要途径，加强文化立法的重要性与紧迫性已经不容置疑。二、近期加强文化立法的设想和实践（一）加强文化立法的指导思想宪法确立了文化的性质是为人民服务、为社会主义服务，这是党的文艺方针政策的宪法化。发展文化事业、繁荣文化产业，是文化为人民服务的根本保证，是实现人民群众的文化权益的基础和前提。所以，文化立法应当坚持以实现公民基本文化权益为出发点和落脚点。文化立法的目的，就是要使人民群众在宪法和法律范围内享有文化创造权、文化生活参与权、公共文化消费权和文化成果保护权等基本文化权利，并通过相应的制度设计为实现这些文化权利提供制度保障，对侵犯人民群众基本文化权益的行为给予相应的制裁。这就要求文化立法工作必须彻底放弃“管理本位”思想，牢牢抓住实现人民群众基本文化权利这个“纲”，实现由管理到服务的根本转变。（二）加强文化立法的主要项目由于文化与意识形态密切相关，文化立法具有特殊性，除了遵循立法的一般规律外，还要注重文化立法自身的特殊规律。要抓住文化立法的特点，按照积极稳妥、先易后难、实事求是的原则推进文化立法进程。经过多年的立法研究与实践，我们认为，文化领域应该制定两部基础性法律，一部是公共文化服务保障法，另一部是文化产业振兴法。1.公共文化服务保障法党的十七大把建设“覆盖全社会的公共文化服务体系”，作为实现全面建设小康社会的重要目标之一。2003年颁布实施的公共文化体育设施条例，为各地公共文化设施的建设提供了重要法规依据，起到了积极的推动和保障作用。1999年出台的公益事业捐赠法对鼓励社会力量资助公益文化事业作了原则性的规定；2007年出台的企业所得税法将企业捐赠公益文化事业的税收扣除额提高到了12%，这些有效的财税优惠政策无疑对鼓励社会力量参与文化建设，拓宽文化事业投入渠道起到了积极的作用。当然，建立公共文化服务体系，仅靠这些法律法规还是不够的。研究制定公共文化服务保障法，确定国家发展公共文化服务的基本政策，明确政府的职责和公共财政的作用，有效保障公民的文化权利，这符合我国文化发展的长远利益，是我部近期的立法工作重点。目前党中央、国务院高度重视公共文化服务体系建设在保障人民文化权益，构建和谐社会中的重要作用，社会各界对此也有较为统一的认识，广东省2011年已经出台了广东省公共文化服务促进条例，为国家层面立法做出了积极探索。这些都是制定公共文化服务保障法的有利条件。虽然公共文化服务保障法涉及面广，立法难度比较大，我部正在抓紧进行立法的支撑性课题研究，认真梳理公共文化服务的理论基础和创新，尤其是吸收借鉴地方公共文化服务实践经验与立法经验，为立法工作提供研究成果。同时，我部还在抓紧进行与立法相关的调研工作，以便为起草法律提供工作进展状态、统计数据、典型事例等基础材料，为完善法律制度提供参考意见和建议。我们希望集中政府部门、文化工作者和学术研究机构等多方面的力量，充分发挥立法积极性，共同协作，大力推进，争取早日出台。2.文化产业振兴法制定文化产业振兴法这样一部发展文化产业方面的综合性法律，从繁荣文化市场、发展文化产业的角度，在文化领域将政府和市场的作用边界加以确定，真正发挥政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，确立扶持和培育文化产业发展的基本制度，是促进文化产业健康发展，推动文化产业为经济建设和文化建设服务的迫切需要。近年来文化部开展了文化产业振兴法的立法前期调研工作，委托中国社会科学院文化研究中心开展立法研究，收集国外有关资料，重点了解日本和韩国有关促进文化产业发展的立法情况和基本经验，召开立法座谈会，听取专家意见，已经积累了一些经验。我们认为在制定文化产业振兴法时，应该考虑以下因素：一是文化产业是一个有机的综合产业体系，应包括演出、娱乐、艺术品、动漫、网络游戏、新闻出版、广播影视、音像等多个方面，人为的割裂将影响文化产业的统一性和综合实力。二是由于文化产品具有商品和意识形态双重属性，所以在文化领域，政府和市场的作用边界与其他产业是不同的。政府应当作为规则的制定者和监督者，为实现国家文化发展的战略目标提供完善的制度保障。三是适应WT0规则的要求，与WTO的最惠国待遇原则、国民待遇原则、不歧视原则、政策透明原则等相衔接。目前党中央、国务院和社会各界对文化产业在国民经济中的重要地位和巨大潜力有着十分深刻的认识，全国人大教育科学文化卫生委员会和全国政协教科文卫体委员会对文化产业振兴法的立法工作十分重视，这是制定文化产业振兴法的有利条件。同时我们也要看到，由于我国的文化体制改革还在一个逐步深入的过程之中，许多制度正在探索和完善，还不很成熟，用法律将这些制度固定下来仍需要不断完善，立法工作仍面临一些困难。另外根据文化产业管理体制的现状，制定一部切实可行的文化产业振兴法绝非某个部门能独立完成，需要社会各界共同努力。3.关于其他法律法规我部将在积极推进公共文化服务保障法和文化产业振兴法这两项基础性、综合性法律的同时，按照文化立法体系框架的要求，统筹规划，循序渐进，分阶段逐步推进其他文化法律法规的出台。在促进公共文化服务方面，文化部已经于2011年底前将公共图书馆法（草案送审稿）上报国务院，并且已经列入国务院2012年立法工作计划的二档项目。目前国务院法制办征求了国务院各部门和地方政府法制工作机构的意见，我部对本次征求意见情况进行了汇总整理和研究。全国人大教育科学文化卫生委员会、国务院法制办对此项立法工作十分重视，已经和文化部一起开展了相关调研工作。文化部已经于2008年1月将博物馆条例（送审稿