会议论文-论我国土地整理行业建设

288 论我国土地整理行业建设 魏 黎 （国地土地整理规划设计研究院，北京 1 0 0 0 4 4 ） 1 前言 土地整理是人类利用自然和改造自然的措施， 是社会经济发展到一定阶段解 决土地利用问题的必然选择。鹿心社副部长明确指出，土地整理是“在一定区域 内，按照土地利用规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和 工程手段， 对土地利用状况进行调整改造、 综合整治， 提高土地利用率和产出率， 改善生产、生活条件和生态环境的过程。 ” 在我国， 土地整理的渊源尽管可以追溯到殷周时期的井田制， 但它作为一项 全新的、系统发展的事业，应该是以 1 9 9 8 年国土资源部土地整理中心成立为标 志。随着近几年土地整理事业的发展，尤其是 2 0 0 1 年度国家投资土地开发整理 项目正式启动以来，我国的土地整理正逐步发育成为一个具有跨学科、跨领域、 多技术等综合特点的新兴行业。 本文拟从行业建设的角度，对我国土地整理的法律法规、行业资质、理论研 究等方面提出初步的建设性设想。 2 我国土地整理行业发展现状 2 . 1组织机构 自国土资源部土地整理中心成立以来，各省、地、县级单位也纷纷成立了土 地整理专门机构， 形成了全国土地整理中心系统的业务垂直指导体系。 各级土地 整理机构大都属于事业编制单位， 主要负责土地开发整理规划和项目管理， 有的 还担负着土地储备的任务，在组织机构上正在促成我国土地整理的产业化进程。 各级土地整理机构的筹建正值省、市、县级政府机构改革和调整，机构的组成人 员多从当地的土地行政主管部门调整过来，同时也吸纳了一部分水利、建工、预 算、财务等技术人员，在业务上分别与当地的土地行政主管部门的相关处、科、 289 室对口联系。 各级土地整理机构的建设和完善是我国土地整理事业得以顺利开展的组织 保证。 2 . 2管理政策和技术标准 土地整理的政策基石是新 土地管理法 关于 “国家实行占用耕地补偿制度” 、 耕地 “占补平衡” 等规定和强制性政策。 随着国家投资土地开发整理项目的实施， 国土资源部陆续制定并出台了 国家投资土地开发整理项目管理暂行办法 、 国 家投资土地开发整理项目资金管理暂行办法 、 土地开发整理规划编制规程 、 土地开发整理项目规划设计规范 、 土地开发整理项目验收规程 等有关管理 办法和规定。土地整理政策体系的建立，有力地指导、规范了我国土地整理事业 的发展。 2 . 3项目管理制度 在已颁土地整理项目管理办法和规定的基础上， 我国正在形成一整套的土地 整理项目管理制度。 沿着土地利用总体规划土地开发整理专项规划土地 开发整理项目可行性研究报告项目规划设计及预算编制项目招投标 项目工程施工项目竣工检查验收项目后评价这条主线， 项目计划、 实 施管理和资金管理主要涉及项目审查制度、 项目计划制度、 项目规划设计与预算 评审制度、项目检查验收制度、项目后评价制度、项目资金请拨款制度、项目预 决算制度、项目审计制度等。 2 . 4技术队伍建设 按照鹿心社副部长土地整理要“抓好规划” 、 “土地整理必须按规划实施”的 指示，我们必须建设一支训练有素的土地整理技术保障队伍。目前，这支土地整 理技术保障队伍主要寄存于各级土地整理机构， 他们不仅熟悉土地管理和农田水 利工程、水土保持、预算编制等技术，同时还深谙我国的土地整理政策和相关要 求。 正是这支快速成长的队伍已经在客观上成为保障我国土地整理事业发展的技 术主力军。 同时，一些高等院校、研究院所和土地整理公司等也参与了土地整理专项规划 或项目规划设计，成为土地整理的另一支技术力量。 2 . 5项目工程建设 290 土地整理项目主要涉及土地平整、农田水利、田间道路、生态防护林和零星 居民点拆迁（除）等工程。目前，土地整理项目的施工队伍主要有两种：一是具 备工程施工资质的工程公司（队） ，他们多是通过公开招标或邀标的方式获取项 目工程任务；另一种就是由项目所在地的县、乡（镇） 、村通过层层签订工程协 议，由当地农民，尤其是项目区所在的行政村的农民组织施工队（其中的技术骨 干由具有工程施工经验的农民技术人员担任）进行施工建设，其中的一些核心、 骨干工程（如深水井、提水站等）仍由专业的工程施工队伍承担。 尽管我国土地整理行业建设已经初具形式， 但她毕竟还是一个新的行业， 还 需要不断丰富和完善。 笔者根据我国相关行业建设和国外土地整理行业建设的情 况和经验， 对我国土地整理行业建设提出一些建议， 以进一步推动我国土地整理 事业持续、健康的发展。 3 土地整理行业建设建议 3 . 1制定土地整理管理办法，完善规范法规体系 根据土地整理工作的实际需要，荷兰早在 1 9 2 4 年就颁布了基于农业目的的 荷兰土地整理条例 （L a n d D e v e l o p m e n t A c t ） ，并于 1 9 5 4 年和 1 9 8 5 年作了修 订，形成一部程序性法律文件，以适应城市发展、环境保护、休闲娱乐和基础建 设的需要。荷兰这种以法管理、适时修订的思维和管理方式值得我们借鉴学习。 目前，我国土地整理中的很多问题，如从土地整理专项规划的编制与实施、 土地整理专项规划与相关规划的关系协调、 土地整理项目的立项到工程财务决算 的程序、 整理前后的土地产权调整与利益平衡、 各级政府部门在土地整理工作中 的责任和权利划分、 各利益主体在土地整理项目中的权利和义务等等， 都需要通 过法规进行规范。 经过近几年土地整理规划、 项目建设的经验积累和相关管理政 策、 技术标准的制定， 我国已经初步具备了制定土地整理管理办法的实践和理论 条件，并在此基础上，制定各类专项管理细则。 此外，为保证土地整理项目招投标的公平、公开、公正、择优、信用原则， 需要抓紧制定土地整理项目招投标管理办法。 办法应包括涉及招标投标当事人的 行为规范和招标投标各个环节的技术操作规范； 办法应对土地整理项目招标范围 的确定、招标组织和招标方式的选择、评标标准、争议裁决等问题作出比较明确 的规定。 291 土地整理项目工程拥有自己的工程标准和施工特点， 在相当程度上区别于水 利、建筑安装等工程。目前，我国尚没有土地整理行业工程预算定额及相配套的 取费标准，在编制土地整理项目工程预算时，只能参考水利水电、建筑安装等其 他行业工程定额，因此，在编制项目预算时往往出现部分的不协调。鉴于此，应 当根据土地整理项目工程的特点， 制定全国和各省级单位的土地整理工程预算定 额及取费标准。目前，相关行业的概预算定额已早成体系，有成熟的经验和模式 可供我们使用；2 0 0 1 年国家投资的土地开发整理项目正在实施，有的将要完成， 这都为土地整理项目工程预算定额编制提供了基本的实践依据。 这些技术性法律 规范的出台将会保障土地整理行业健康有序地发展。 3 . 2提高队伍素质，推行行业资质 3 . 2 . 1 加强对项目管理人员的培训 土地整理是一项政策和技术指向性都很强的新事业。 目前从事土地整理项目 管理工作的基本上都是各级国土资源行政管理部门直属的土地整理专门机构的 从业人员， 对这些项目管理人员的培训要格外重视， 他们对土地整理行业的认识、 对国家有关政策的把握程度、 对土地整理工程的特点的了解程度等直接关系到土 地整理项目的顺利实施，对土地整理行业的健康发展将产生重大影响。从 2 0 0 0 年起， 国土资源部已经出台和颁发了一系列的管理办法和技术标准以指导项目管 理工作， 并于2 0 0 1 年1 1 月对国土资源系统各省厅项目管理人员进行了首轮培训。 随后，个别省市（如吉林省、河北省等）在省内分别就土地开发整理项目管理、 土地开发整理项目可行性研究报告编制、土地开发整理项目规划设计与预算编 制、 省级土地开发整理规划和县级土地开发整理规划修编要点等专题对项目管理 人员进行了系统的培训， 有力地保障了土地开发整理管理办法和技术标准的正确 理解和有效执行，取得了良好的效果，值得推广。 鉴于此， 建议建立基于行政地域的 “土地整理项目管理人员分级培训” 制度， 即由国土资源部培训省级国土资源部门土地整理项目管理人员， 省级国土资源部 门培训市、县级国土资源部门土地整理项目管理人员；此外，省级部门可以自愿 邀请国土资源部相关部门和人员进行培训授课。 需要注意的是， 为了达到培训目 的，避免流于形式，培训结束后，应该马上组织考试，并及时将考试成绩予以公 布。 292 3 . 2 . 2 推行行业资质认证 作为一个独立的新兴行业， 土地整理事业要实现规范化和标准化， 就必须尽 快推行土地整理行业资质认证制度。 行业资质根据土地整理的行业特点，可以分为项目规划设计单位行业资质、 项目预算编制单位行业资质、 工程施工单位行业资质、 工程监理单位行业资质等， 它主要是针对专业机构而言的， 是对专业机构进行土地整理工作所需的整体综合 素质的认证； 行业资质申请单位应该是具有法人资格的企事业单位 （如各级土地 整理机构、规划设计研究单位） 、各种工程公司和中介服务公司。土地整理行业 资质的获取必须通过专门的专家委员会的全面审查和考核， 内容主要包括： 行业 资格申请单位所拥有的土地整理个人执业资格的从业人数和专业构成、 土地整理 专项规划和土地整理项目规划设计与管理的经验和业绩、 单位财务和资产运营状 况等。 当然， 行业资质的认定应以个人执业资格的认定为基础。 个人执业资格是指 土地整理管理和规划设计等的个人技术资格， 是对个人技能素质的认证； 土地整 理个人执业资格申请者应该是公开的、社会化的。要获取个人执业资格，必须通 过全国统一的土地整理个人执业资格考试， 内容可以包括以下几个方面： 土地整 理相关法律法规、土地管理基础知识、土地整理项目管理、土地整理工程规划与 设计等。 目前，最为急迫的一项工作就是推动土地整理个人执业资格培训考试工作。 根据鹿心社副部长的指示，土地整理行业培训考试工作由部土地整理中心负责， 土地整理个人执业资格考试系列辅导材料正在编修之中， 土地整理个人执业资格 考试办法（包括报名资格、报名方式、考试时间和地点安排、试卷批改、个人资 格证书确认和发放等） 正在研究制定。 随着土地整理个人执业资格的认证考试工 作的进展，待时机成熟，相关行业资质认证标准或办法的制定将会提上日程。 3 . 2 . 3 积极开展国际交流与合作 我国的土地整理一直得到国际社会的广泛关注和支持。2 0 0 1年，联合国发 展计划署（U N D P ）的“中国土地利用/ 覆盖变化研究”课题和中（国）荷（兰） 土地整理培训计划都已启动， 并以土地开发整理合作示范区的形式， 在土地整理 基础研究和项目规划设计技术等方面进行了广泛而又深入的研究和交流。 除了国 293 际社会派驻专家进行国内培训以外，我国也分派团队到国外（如荷兰、美国等） 实地考察、培训，尽可能地学习和引进国外土地整理的先进经验和成熟模式。 今后，应当以行政、学术、经贸、工程等多种制度化的形式，继续加强国际 间的合作与交流，营创动态、开放的信息交流系统。 3 . 3深化理论研究 目前，土地整理行业有许多领域需要深入的理论研究，如土地整理规划、土 地整理与城乡规划、土地整理效益评价、土地整理项目后评价、土地整理公众参 与、土地整理景观规划、土地整理生态学建设、土地整理项目土地平整工程量计 算理论与方法体系、 土地整理招投标与工程监理、 土地储备与土地流转机制建设、 农村居民点和市地整理、土地整理与 W T O 、土地整理与地理信息系统建设、土地 整理信息系统建设等。 土地整理理论研究领域的扩展和丰富， 就要求在开展各种形式的课题研究的 同时， 要