对于干部轮换和干部交流

对于干部轮换和干部交流，记者了解到，长期以来有一种说法认为，一个官员在一个地方做得久了，有些事不免很难办，所以一般三年就要动一下。这样就会带动一些官员秉公办事，有利于改善行政作风。“三年动一下的说法对于防范用人不正之风，为地方带来活力确实有积极的意义。不过，三年的时间对于一个科级干部来说是可以的，但人事制度也有其专业性稳定性的一面，位置较高的官员动得太频繁了，就有可能影响到用人上的专业和可持续性，同时也降低了干部本人和周围群众对于该职务的期待性。”杨建顺说。这种说法得到业内人士的赞同。一位不愿透露姓名的专家还指出，一般来讲，官员在任期内往往会追求政绩，一旦动得太频繁，就容易造成形象工程遍地飞的局面。委任制是一种伯乐相马模式，而竞争性选拔制度是规则赛马模式，这两种制度的二元化体现了伯乐相马模式和规则赛马模式的博弈。从当前的选拔任用方式来看，伯乐相马模式占据主导地位，规则赛马模式正在不断发展周黎安把晋升锦标赛作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是 GDP 增长率，也可以是其它可度量的指标。晋升锦标赛不仅在各级地方政府被“复制”，同时也在一些“准行政”单位被复制。比如国有企事业单位,这些机构的领导和行政官员面临一样的仕途，经常“双向”流动，在同一个“官场”上竞争，因而在晋升激励上是类似的，同一行业的国有企业之间和事业单位之间竞争的晋升锦标赛性质就非常明显国外学者薄智跃也注意到这个现象，他通过大量的数据分析提出了中国地方政治精英流动的“政绩模式”，他认为精英提拔同地方经济发展成正比例关系，尤其是当地方领导向上级上缴税收越多，提拔的可能性就越大。其实官员竞争锦标赛不仅仅体现在经济发展方面，在政治改革和创新方面也有体现。尤其是西部经济落后地区的官员，他们在竞争经济优势无望的情况下，大都从政治改革和创新层次进行大胆的探索，从而也形成了自己的政治晋升资本。因此晋升动力是地方政府官员推动地方政府创新的重要动力。也就是说，在某些地方经济很难短期内有所发展的情况下，“风险越大，收益越大”的经济学原理或许会被地方主政者用在提升政治发展水平上。这样，虽然地方政治改革面临较大的风险，但也可能会获得某些政治收益。Zhiyue Bo, Chinese Provincial Leaders: Economic Performance and Political Mobility Since 1949，Armonk,N.Y: M. E. Sharpe, 2002，pp. 147-148.参见陈雪莲、杨雪冬：地方政府创新的驱动模式地方政府干部视角的考察，公共管理学报2009 年第 3 期，第 1-11 页。于建嵘：当代中国基层政治改革的困境与思路，当代世界社会主义问题2010 年第 2 期，第 6 页。如果说晋升锦标赛是一种“显激励”，那么党政领导干部选拔任用制度框架下的官员竞争则只是一种“软竞争”。这种软竞争体现在两方面：一方面，它不是西方的纯粹的选举竞争。当前的党政领导干部选拔任用制度有“伯乐相马”和“规则赛马”两种模式，“伯乐相马”模式是以委任制为代表的选任模式，这种模式由于关键在于“伯乐”的出现和慧眼，因此竞争性很小。而“规则赛马”模式是将不同的候选人进行竞争比较，它既不同于一般的公务员考录制度也不同于西方选举制度。在某种意义上，它是两者特征的结合，把择优录取的精英式考试录用方法与半选举的方法结合在一起。考试就是典型的择优录取，而通过投票进行民主推荐则类似于竞争性选举。（王奇：论竞争性选拔干部的科学内涵与基本理念，南京社会科学2010 年第 12 期，第 63-65 页。）由此可见，不管是“伯乐相马”模式还是“规则赛马”模式都是一种软竞争形态，并且在当前的领导干部选拔任用中，“伯乐相马”模式更是占据着很大的比重，因此，中国的领导干部选拔任用竞争同西方的选举式竞争大有不同。另一方面，它是缺乏有效监督约束的竞争。当前的党政领导干部选拔任用制度还没有打破神秘性的色彩，选拔任用的具体过程和环节没有公开，群众在领导干部选拔任用中的参与逐渐弱化，媒体和社会由于没有足够的信息资源，更难以进行监督。在没有有效监督约束的情况下，党政领导干部选拔任用的竞争只能是一种软竞争。激励有助于竞争，竞争激发官员干事创业的动力，但是由于实践中激励机制设计和操作环节上的不完善，在我国传统的“官文化”和现有的行政管理体制的双重影响下，往往出现激励不足、激励偏离、激励过度、激励不公平等情况。如前所述，官员的竞争从经济增长和政治改革两个方面体现出来，不管是经济增长上的竞争还是政治改革上的竞争，官员的根本目的是要获取政治晋升的资本和优势，而这种晋升的资本和优势是通过中央对于官员的考核标准中体现出来的。当前的官员考核标准主要是一些可测量的“显指标”，即政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标。但政府的职责是多维度和多任务的，有些容易测度，有些不容易测度，不容易测度的考核指标就会很容易被官员忽视，官员只是将精力集中于那些可测度的指标任务中，因此就会引起激励配置扭曲。事实上，当前干部选拔任用的考核指标出现了明显的激励配置扭曲的结果。当前官员激励中出现的偏好替代是激励扭曲的根本原因。所谓偏好替代是指，官员在面临晋升锦标赛的过程中，根据自身的晋升和政绩考虑，以单一的GDP 指标代替居民的偏好，而缺乏所在地方民众的偏好显示。在经济发展和市场转型的早期，这种偏好替代有一定的合理性。当绝大多数人的温饱问题还没有解决时，经济发展和收入提高是绝大多数人的最大需求。随着人们收入大幅增加、生活条件不断改善，人们的偏好和需求趋于多样化，此时 GDP 增长、甚至绿色GDP 增长已不能准确代表辖区内居民高度多样化的偏好结构，而多样化的偏好结构如何传导为政府的公共服务内容就成为中国地方行政治理最大的挑战之一。这主要是因为在晋升激励下的地方官员只关注那些能够被考核的指标，而对那些不在考核范围或者不易测度的后果不予重视。（周黎安：中国地方官员的晋升锦标赛模式研究，经济研究2007 年第 7 期，第 46 页。）激励扭曲的后果是十分严重的。一方面，官员没有重视民众的多样化的需求，造成了民众需求不断增加同政府公共服务供给不足之间的矛盾。另一方面，官员由于过分追求可测度地激励晋升指标，过分强调 GDP 指标，造成地方恶性竞争和保护主义，也出现了劳民伤财的政绩工程，并同时带来了严重的环境污染和能源高消耗。这也是官员晋升锦标赛的负面作用。造成激励扭曲的根本原因在于，官员选拔任用的考核指标不合理，考核标准一刀切，没有反映民众多元化的偏好需求。另外，民众不能够直接影响当地官员的升迁仕途，官员就不会顾及到民众的需求。因此，有效防止激励扭曲，关键在于建立公开透明的官员评价考核机制，增加民众的满意度在官员考核评价中的比例，真正做到民众是影响官员升迁的最重要因素。从党政干部的任职来看，任期制的实施具有双重作用：一方面，可以加速干部队伍的正常流动，打破原来的“终身制”，为干部队伍的新陈代谢提供更加通畅的渠道；另一方面，也能够在一定程度上遏制干部职务的频繁调动，直指短期弊端。但任期制的弊端也显而易见，发展还不够平衡和规范，少数地方领导干部任期内变动频繁、任期随意的情况比较严重，短期行为突出，使任期制流于形式。2006 年 8 月 ，中央出台了 党政领导干部职务任期暂行规定， 标志着这一制度已从试点阶段进入全面实施阶段，但由于只是原则性的规定， 且配套措施不完善，近年来，短期化行为倾向越来越普遍。“短期行为” 是指某些领导者在任时不顾客观实际和群众实际承受能力所“创造”出的急功近利、劳民伤财之类的“政绩”。近年来“短期行为”现象已非个别而且呈上升趋势。据瞭望东方周刊披露，从1993年9 月到 2004 年 3 月 的 10 年 中 ， 河北省邯郸市先后有7 任市长施政 。 而2004 年第 7 期 党建文汇 杂志对 10个省区市的调查结果显示，县（市）委书记、县（市）长一届任职时间平均只有两年多一点。另据中部某省省委组织部有关同志介绍，近两年来该省90多个县（市、区）中，只有一名县委书记在岗位上干满一届， 其他党委一把手在任期内纷纷被调离岗位，任期制执行率只有1。在江西省横峰县 ，近 10年中党政主要领导换了10 人 ，其中 5任县长平均两年一任。县级干部的变动情况如此，乡镇干部的情况也类似。上饶市委组织部在调查中发现，全市乡镇干部规定任期为3 年 ， 而实际上任职平均只有2 年 。对截止至 2010 年 5 月已经卸任市委书记共 800 个样本的任期进行统计，可以看出市委书记在任时间从 1998 年的平均 4. 74 年降到 2007 年平均 3. 94年左右。干部任期过短有可能导致战略上的短视行为，不利于干部问责和绩效评价工作的开展。战伟萍，于永达：地方领导干部的职业路径特征及变迁，国家行政学院学报2011. 3中国式的分权结构赋予地方政府发展本地经济的激励，硬化了地方政府的预算约束，并构成中国经济前三十年发展历程的一个显著特征( Qian Roland，1998; 张军、周黎安，2008; 王永钦等，2007)自改革开放30年，我国取得了傲人的经济增长成就，这一经济现象被诸多经济学界和外界人士喻为世界的一个奇迹，其影响甚至已经超出了经济学界本身，而被全世界各个层面和领域所关注。于此同时，许多学者对这一现象背后的原因进行了大量的探讨。研究我国经济波动的文献大多都认为，投资的波动是引起我国经济波动的主要原因（郭庆旺、贾俊雪，2004；刘金全、刘志刚，2005；陈乐一，2007）。西方的政治经济周期理论，强调执政党会采用使自己在下次选举获选的可能性最大化的经济政策，因此它会在当选后采取紧缩政策，而在临近选举时采用扩张性政策（Nordhaus,1975）；或是强调不同党派的政策偏好不同，因此他们当选后所实施的政策也是不同的，从而产生不同的经济绩效（Hibbs,1977）。而中国的研究者们认为，西方政治经济周期理论中所描述党派竞争参选模型与我国的情况并不符合。我国是在中国共产党领导下的一党专政、多党参政的政治体制，因此并不存在执政党为了自己能够顺利连任而人为地控制经济增长速度的必要性（徐清海、李兰芝，2006）。一些文献考察了党政重要会议召开时期的经济表现，发现在这些年份里GDP或投资都比上一年有显著的提高，因此，他们认为中国也存在“政治经济周期”，只不过这周期的成因在于中央试图在这些重要会议召开时保持一个比较“积极”的经济环境（刘瑞明、白永秀，2007）。改革开放以来，中央改革了行政体制和财政体制，地方政府层面获得了更多的行政决策权、财政自主权和经济管理权，成为一个个具有相对独立经济利益的准市场经济主体。对于地方政府而言，它可以通过财政投资支出、减免地方税收、廉价的土地转让和地方金融支持等等安排，来实现对本地经济发展的支持。Qian and Roland（1998）认为，中国二十多年经济改革的历程，促进和保持经济稳定增长的主要源泉既不是中央政府，也不是企业主体和市场需求，而是地方分权进程中形成并不断强大的区域利益主体的经济扩张冲动。他将这种地方分权和激励机制称为“中国式的财政联邦制”。在另一方面，周黎安（2004、2007）