养老机构资源配置优化研究——以上海市闵行区为例.doc

上海交通大学硕士学位论文养老机构资源配置优化研究以上海市闵行区为例姓名：陈皛申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：章晓懿20100530 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究养老机构资源配置优化研究摘 要人口老龄化是人类社会发展的必然产物。上海市于 1979年进入老龄化社会，成为全国首个进入老龄化社会的城市。2009年是上海市进入老龄社会的第 30年。30年间，上海市 60岁及以上老年人口占户籍人口的比例整整增长了 3倍，由 1979年的 7.2%增长到 2008年的 21.6%。据测算，到 2020年，这一比例将达到 35%左右。人口老龄化已成为影响上海市经济、社会持续发展的重要问题之一。随着分工的细化及社会服务的发展，机构养老成为不少老年人的选择。闵行区养老机构目前已突破了原有的向特殊老人群体提供保障的旧观念，开始向所有具有机构养老意愿的老年人提供服务。尽管养老机构已获得了较大程度的发展，但是仍然不能满足机构养老的需求。另一方面，养老机构资源配置不当、利用效率不高造成了部分养老机构床位闲置率较高，与日益增长的机构养老需求产生了矛盾。养老机构兼具公共产品与社会服务的性质，这就要求我们在养老机构资源配置方面要同时体现保障性与效率性两个标准。即，养老机构资源配置一方面要符合构建社会主义和谐社会的要求，另一方面要符合“帕累托最优状态”的标准。综合发挥政府和市场两方面的作用是满足这两大标准的主要手段，而目前养老机构资源配置方面的问题则大多体现为政府配置资源与市场配置资源两种资源配置方式的矛盾。从养老机构所有制角度而言，表现为公办养老机构获得的政策、资金、机构资源较为充足，入住率较高；而民办养老机构获得的相关扶持较少或应得优惠政策没有有效落实，入住率较低的现象。因而，综合利用各种手段优化养老机构资源配置成为养老机构建设和发展的重要问题。本文拟从上海市闵行区养老机构建设、发展、运营等相关资料入手，借鉴香港、美国等地养老机构资源配置的相关经验，分析养老机构资源优化配置的途径。具体而言，可分为三个层面：政策配置、资本配置、实体配置。在优化政策配置方面，应从发挥政府主导作用；及时调整完善法律法规和各项政策；加强法律法规和各项政策的落实三个途径入手。在优化资本配置方面，应从强化政府财政资金的主导作I 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究用；鼓励和引进社会资本参与养老机构发展；促进现有资源的有效整合和利用三个途径入手。而在优化实体配置方面，应当从强化公办养老机构的托底作用；发挥民办养老机构的补充作用；发挥行业协会的监督引导作用及完善养老机构监督评估体系四个方面努力。本文中三个层面政策建议的核心在于理顺政府配置与市场配置这两种资源配置基本方式的关系。使政府与市场发挥各自应有的作用，以实现优化养老机构资源配置、提高资源利用效率的目标。关键词：养老机构，资源配置，优化II 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究RESEARCH ON OPTIMIZING THE RESOURCE ALLOCATION OF THE INSTITUTION FOR OLD-AGE CARE ABSTRACT Population aging is the inexorable trend of social development and a sign of social progress.Shanghai entered into the aging society in 1979 and it was the first one which became the aging societyall over the country. By the end of 2009, the number of the aging people in Shanghai has reached21.6% of the total household registration of the population. The figure is triple compared with 1979s.At the same time, the number is rising. It is predicted, that by the year of 2020, the proportion willreach 35% of the total household registration. Aging becomes a important problem which affectShanghais future developing.With the refined division of labor and the development of the social services, the old-age careinstitutions become the choice of many elderly people. Institutions in Minhang have now brokenthrough the original concepts of providing support to special elderly groups. Now they have began tohelp all the elderly people which want to live in the agency. Although institutions in Minhang havedeveloped a lot, they still cant meet the needs of institutional retirement.On the other hand, inappropriate allocation of resources in the institutions and the low useefficiency cause the problem, that therere many unoccupied beds in some institutions. Thephenomenon is paradoxical with the developing demands of institution retirement. The old-age careinstitutions has the nature of both public goods and social services, this requires the supportability andthe efficiency of the resource allocation. That means, one the one hand, the resource allocation mustcomply with the requirements of building a socialist harmonious society, on the other hand, it shouldmeet the Pareto optimal state standards. Both government and market are the main tools to achievethe goals. However, the problem of the resource allocation in the institutions is the paradox of theresources allocation mode between government and market. Generally speaking, the state ownedinstitutions have the rich resources while the private have less. Thus, the utilization of various means ofoptimizing the allocation of resources becomes a important issue for the future development of old-agecare institutions.In this article, with the information of the construction, development and management of theold-age care institutions in district Minhang, and learn from the experience of Hong Kong and UntiedStates, it will analyze the way of optimizing resource allocation. There are three ways to achieve thetarget. In aspect of policy resource allocation, the policy recommendations are: Firstly, governmentshould play a leading role. Secondly, government and related institutions should adjust and improvelaws, regulations and policies timely. Thirdly, related institutions should strengthen the implementationof laws, regulations and policies. In aspect of capital resource allocation, the policy recommendationsare: Firstly, strengthen the leading role of the government funds. Secondly, related institutions shouldencourage and attract social capital involve the constructions of old-age care institutions. Thirdly,enhance the effective integration of existing resources. In aspect of institution resource allocation, theIII 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究policy recommendations are: Firstly, strengthen the underpinning role of state owned institutions.Secondly, private institutions should play a complementary role. Thirdly, professional associationsshould play a role in supervision. Fourthly, improve the monitoring and evaluation systems for theold-age care institutions. The core of policy recommendations in this article is rationalizing therelationships between government and social. Government and social should play different roles inresource allocation. Good relationships will helpful to achieve the target of optimizing resourceallocation.KEYWORDS: institution for old-age care, resource allocation, optimizeIV 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究绪论第一节 研究背景和意义 人口老龄化是人类社会发展的必然产物，老龄人口的增加对社会产生了全面而深远的影响。上海是我国最早（1979年）进入人口老龄化阶段的城市，也是当前我国老龄化程度最高的特大城市。闵行区作为上海的一个新兴城区，地处本市西南城郊结合区域。截至 2009年底，闵行区 60周岁以上的户籍老年人口 20.35万，占户籍总人口的 21.13，其中 80周岁以上的高龄老人 3.3万，占老年人口的 16.11%，占总人口的 3.40。1闵行区老龄人口数量之多、比例之高引人关注。与此同时，老年人能否享受到良好的保障与服务是衡量一个地区社会文明发展程度的重要指标，随着老年人口的增加，对老龄人口提供必要的保障与服务已经成为世界各国社会政策的重点。作为本世纪上海市人口发展最为重要的特征之一，老龄化的影响正随着人口老化程度的加深而日益显现，老龄人口保障与服务事业已经成为构建和谐社会与保障民生的重要环节。上海民政事业发展“十一五”规划（上海市人民政府关于印发上海民政事业发展“十一五”规划的通知,沪府发20073号）指出，要着力构建与人口老龄化相适应的养老福利服务模式，逐步形成居家养老为主，机构养老为辅的养老格局。“十一五”期间，闵行区的养老服务事业取得了较大发展，积累了很多经验。目前已经基本形成了以居家养老服务为基础、社区养老为依托、机构养老服务为补充的“9073”养老服务格局，即 90%的老龄人口由家庭自我照顾；7%的老龄人口享受居家养老服务；3%的老龄人口接受机构养老服务。2随着社会分工的细化和服务性行业的发展，机构养老成为不少老龄人口的选择。机构养老一方面减轻了子女的负担，另一方面也丰富了老年人的晚年生活。闵行区养老机构基本已转变了以往只为“三无”老人提供居住场所的观念，1 2009年闵行区老年人口监测统计。2中国上海门户网站.上海致力构建9073养老格局，2007年 10月 20日1 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究朝着为有养老需求的老龄人口群体提供环境优雅、照料得当、关爱有佳、生活多彩、内容多样的现代化服务性机构的方向发展。从闵行区养老机构的管理和运作情况分析，总体情况是好的，发展是健康的，其运作基本达到了规范化和制度化的要求，但由于养老机构设施建设存在先天不足等问题，致使运作中还存在一系列问题。目前，闵行区养老机构无论从数量上还是从运作模式上都不能满足老龄人口机构养老需求不断升级的需要。一方面，养老机构新增床位数量滞后于老龄人口规模的发展；另一方面，诸多原因造成了现有养老机构床位入住率不足，资源部分浪费的现象。从某种程度而言，养老机构资源配置不当是造成目前养老机构困境的重要因素。目前，养老机构资源配置方面存在的问题主要包括三个方面：政策配置方面的问题、资本配置方面的问题、实体配置方面的问题。概括而言，主要是如何协调好政府配置与市场配置这两种资源配置方式的关系。其中的具体问题包括：如何界定政府和市场在养老机构资源配置方面的角色，其各自的职能和分工分别是什么？如何发挥政府在养老机构资源配置方面的主导性作用，如何完善各种规则的制定、促进各种规则的实施？如何鼓励社会力量参与养老机构建设，对于社会性养老机构应当采取何种政策进行管理？如何培育福利性行业协会的发展，构建行之有效的监督体系？养老机构建设和管理是社会公共资源建设和管理的重要组成部分，也是社会发展进程中必须面对的一个课题，加强养老机构建设和管理工作研究，有助于整合社区公共服务资源，提升社区公共资源的利用率；有助于促进社会事业的快速发展，提高公共服务的社会保障水平；有助于构建有效的社会保障体系，适应老龄化社会的发展需要。为此，本文拟从闵行区养老机构的建设与管理工作现状入手，在把握养老机构运营规律的基础上，通过分析养老机构资源配置方面的问题，提出相应对策，促进养老机构质量的整体提高。关心老年人的今天，就是关心我们自己的明天。我们要认识到养老机构的发展、建设问题已不仅只是涉及到老年群体的问题，而是关乎每一家庭成员、关乎全社会福祉、关乎国家可持续发展的重要问题。因此，养老事业的发展必须要选择一条与国民需求相适应，与经济社会发展相协调，让全体老年人共享经济社会改革发展成果的路径，以真正实现“六个老有”即：“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的政策目标。这才是深入2 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究实践科学发展观、维护社会公平正义、确保民生持续改善、实现社会和谐稳定的题中应有之意。第二节 研究现状 近年来，国内学者对于养老机构的研究多集中于养老机构需求、养老机构功能分类、社会力量参与养老机构建设运营等。奚志勇在中国养老一书中通过作者自身的实践分析，对中国养老的过去、现在、未来进行了理论分析。3王树新在老年社会工作一书中对养老机构的发展、基本概念及类型；我国养老机构的管理；养老机构服务及老年人社会福利机构基本规范进行了论述。4叶响裙在中国社会养老保障：困境与抉择中介绍了发达国家社会养老保障5的经验，并对中国社会养老保障体系面临的问题及解决方法进行了阐述。刘岚、陈功等在我国社会化养老机构未来发展策略中对我国社会化养老机构的定义、发展现状及未来发展方向等做出了相应的论述。 6于潇在公共机构养老发展分析一文中分析了公共养老机构的作用及目前存在的问题。7李田在从养老需求看养老机构建设中通过部分省市养老需求对养老机构建设提出了具体的建议。8傅亚丽在国内城市机构养老服务研究综述中对我国部分城市养老机构及养老服务事业发展情况进行了分析。 9张燕红、李芳尚在浅析政府养老机构建设与养老服务提供中分析了政府养老机构运营的模式，并对加强养老服务机构建设，构建良好的社会养老服务体系提出了相关建议。10何妮娜在我国养老机构运行机制市场化趋势与展望中就养老机构社会化改革及社会养老机构可能存在的弊端和问题进行了阐述。11尚振坤在中国养老机构的服务与管理中对于养老机构的基本类型、服务内容及管理制度进行了描述。3奚志勇：中国养老，M .上海：文汇出版社，王树新：老年社会工作，M .北京：中国劳动社会保障出版社，叶响裙在中国社会养老保障：困境与抉择，M .北京：社会科学文献出版社，2008.42007.52004.6刘岚、陈功、郑晓瑛：我国社会化养老机构未来发展策略，J中国老年学杂志，2008.28，p412-p414.7于潇：公共机构养老发展分析，J人口学刊，2001.06，李田：从养老需求看养老机构建设，J山西老年，2009.06，傅亚丽：国内城市机构养老服务研究综述，J南京人口管理干部学院学报，2009.01，p28-p31.p6-p7.89p33-p36.10张燕红、李芳尚：浅析政府养老机构建设与养老服务提供，J牡丹江大学学报，2009.18，p74-p76.11何妮娜：我国养老机构运行机制市场化趋势与展望，J西安电子科技大学学报（社会科学版），2006.07，p32-p36.3 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究12李蔚在中国养老机构发展的政策建议认为应将社会的力量转变为全社会的行为，同时发挥政府和社会的作用，为老年人提供养老服务。13丁华在香港的养老服务体系中对香港养老服务体系的基本情况作了详细的介绍，并总结出值得内地学习与借鉴的经验。14然而，对于养老机构资源配置研究并不多见。在资源配置方面，比较具有影响的理论是“帕累托标准”。这一概念于 1897年由意大利经济学家帕累托提出，该标准描述的是一种资源配置的最佳状态，即资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好，而又不使别人的情况变坏。换言之，如果一种改变可以使一个人的情况变好而又不使别人的情况变坏，则这种状态就不是资源配置的“帕累托最优状态”。“帕累托标准”为我们分析社会福利资源的配置情况提供了思路。具体到养老机构，“帕累托标准”强调整合现有政策、资本、机构资源，在政府发挥主导作用的前提下，充分动员社会各种力量参与养老机构建设运营，满足社会对于养老的需求。除了对已有资源进行整合之外，优化养老机构资源配置还包括促进养老机构所有制多种形式的共同发展；对于国有养老机构实行政事分离；转变计划经济体制下形成的政府包揽养老机构管理与服务的体制；挖掘社会资源共同发展养老机构；培育行业协会，对养老机构实施监督等方面的内容。在具体做法方面，主要是理顺政府与市场在资源配置方面的关系，该有政府发挥作用的职能由政府承担，市场机制可以利用自身规律进行资源配置的由市场承担。闵行区养老机构的实际情况为养老机构资源配置研究提供了第一手资料。一方面，闵行区养老机构在近年来取得了长足的发展，其成就有目共睹；另一方面，闵行区养老机构在资源配置方面还存在一定的问题，值得人们反思。闵行区相关调研报告一定程度上涉及到了养老机构资源配置的相关问题，笔者认为优化养老机构资源配置有利于缓解机构养老供需矛盾，更好地适应人口老龄化加速发展、家庭供养能力持续下降的挑战。研究养老机构资源配置有利于转变政府职能，理顺政府与市场关系。社会主义市场经济体制要求政府实行“政事分开”和“政社分开”，扮演规则制定者与监督者的角色，将市场可以发挥作用的事务交由市场按照其规律自行调节；而在市场失灵的领域，则应发挥政府121314尚振坤：中国养老机构的服务与管理，J人口与经济，2008.02，李蔚：中国养老机构发展的政策建议，J经济与管理，2008.11，丁华：香港的养老服务体系，J社会福利，2004.11，p50-p54.p71-p73.p54-p56.4 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究的主导性作用，积极发挥其应有的作用。优化养老机构资源配置，从客观上要求政府进一步完善管理机制、提高服务水平，为各种类型的养老机构发展提供一个公开、公平、公正的制度环境。对于养老机构资源配置的相关研究，能够为养老机构发展提供相应的理论支持和实践探索，为上海养老机构的持续健康发展提供相关政策建议。第三节 研究思路和方法 本文选题是一项理论和实践紧密结合的研究，旨在通过充分分析评估闵行区养老机构发展现状的基础上，借鉴管理学、社会学相关理论，对如何优化养老机构资源配置提出相应的政策建议，为闵行区发展养老机构提供参考。本文采取文献收集和实地调查相结合的方法。文献收集包括闵行区各相关职能部门、各养老机构在“十一五”期间的养老服务工作情况，全市及本区的相关研究资料，国内外其他地区的相关做法和经验。实地调查主要方式为开展问卷调查，主要针对闵行区老龄人口开展养老机构相关问题调查；进行座谈，包括召集相关职能部门座谈听取关于养老机构工作的情况、设想、意见和建议，深入闵行区各类典型社区，听取基层老龄干部、为老服务组织负责人及社区老年人对于闵行区养老机构持续发展的意见、建议和需求。具体研究方法包括：1实证研究与规范分析相结合利用各类调研报告中相关问卷调查、人员访谈资料，了解养老机构在运作过程中所反映出的问题。并以预置的法规政策为参照对统计调查结果进行论证分析，以实证与规范的彼此引导、交相印证为基础研究手段，强调实证数据与政策价值的有机结合。2定量分析与定性研究相结合定性是定量的出发点，定量又为新的定性完成积累。本文遵循“从定性到定量再到定性”的法则，在分析闵行区养老机构现实情况的基础上，通过对相应研究报告中由政府信息公开、访谈和问卷调查获得数据的定量考察，将抽象的认识转化为可“视”可“度”的具体数据，并利用相关手段进行定量分析。5 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究第一章 养老机构资源配置的一般理论第一节 养老机构资源配置的概念 一、养老机构资源的概念 根据 1998年 6月 8日上海市人民政府第 56号令发布的上海市养老机构管理办法中的界定，养老机构的定义是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构。按照养老机构服务对象划分，养老机构可分为三类：针对有独立生活能力老人的养老机构；针对需要辅助生活照料老人的养老机构；针对需要辅助医疗照顾老人的养老机构。（这种分类主要针对美国、日本、中国香港等养老机构建设、运营较好的地区，在中国目前仍然缺乏按照具体功能分类的养老机构）按照养老机构机构的所有制类型划分，养老机构可分为国办养老机构、集体办养老机构和民办养老机构三类。按照养老机构性质划分，养老机构可分为福利性、非营利性和营利性养老机构三类。15我国养老机构分类情况见图 1.1。所谓社会资源，指的是为了应对需要，满足需求，所有能提供而足以转化为具体服务内涵的客体。15浙江省人民政府办公厅关于促进养老服务业发展的通知,浙政办发（2006）84号.6 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究养老机构资源的概念为影响养老机构建设、运营的各类社会资源，主要包括政策资源、资本资源和机构资源。二、养老机构资源配置的概念 资源配置是由资源的稀缺性决定的，资源的稀缺决定了人们需要通过一定的方式将有限的资源合理分配到社会的各个领域当中，从而实现资源利用的最大化。养老机构资源配置主要指政府和社会如何将可供养老机构利用的有限资源在各类养老机构中进行合理的分配，使各养老机构发挥最大的作用，以满足老龄人口对于机构养老的需求。在养老机构资源配置领域，资源配置主体主要包括政府和市场。作为一种特殊的公共产品，养老机构资源配置同时存在着政府失灵和市场失灵两种情况。因而，对养老机构资源配置的研究主要集中于如何协调好政府配置和市场配置两者之间的关系上。一方面，政府作为社会保障和社会福利的主要提供者，应当在养老机构资源配置方面发挥主导性、保障性与托底性的作用；另一方面，市场作为参与养老事业的重要力量，应当在养老机构资源配置方面发挥补充性、服务性作用。简而言之，研究养老机构资源配置就是要明确政府和市场在政策领域、资本领域、实体配置领域各自应当承担何种职能、发挥何种作用。只有将养老机构资源的政府配置和市场配置有效地结合起来，才能利用和节约有限的社会资源，促进养老机构为老龄人口提供更为优质的服务；反之，则会造成社会性资源浪费、影响养老机构正当作用的发挥。第二节 养老机构资源配置的原则 一、保障性原则 保障性原则指的是养老机构在资源配置方面应当考虑到保障选择机构养老劳力个人口的基本生活需要和基本医疗需要，使每个居住在养老机构中的老年人能够及时地从社会保障方面获得最基本的生活资料和基本的医疗和药品，从7 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究而能够正常地安度晚年。基本生活资料包括食物、营养、衣着、住所等；而基本医疗和药品包括治疗老年人各种急慢性疾病、老年病的医疗和药品条件。作为社会主义国家中的养老机构，必须对老年人的这些基本要求进行保障。养老机构资源配置保障性原则的体现有赖于对于老年人基本生活保障线的研究和确定，这是老年人基本生活保障的依据。与此同时，对养老机构中的老年人进行最低生活和医疗保障要与国家、社会及公民个人所能提供的政策、财力、物力等各种资源相适应。中国目前仍是一个发展中国家，这一基本国情决定了中国对于养老的社会保障目前只能维持在一个比较低的程度。这种情况也从另一侧面刺激了社会力量参与养老机构的建设和运营，使得政府和市场在养老机构资源配置方面各自发挥了不同的作用。政府对于养老机构资源的分配主要体现了具有普惠性质的保障性作用，而市场对于养老机构资源的分配则主要体现出具有选择性、服务性的保障功能。两者共同发挥作用，从而形成了不同层次、不同水平、不同功能的养老机构体系。二、系统性原则 系统性原则来源于现代管理学理论。现代管理学认为组织应该是一个开放的社会技术系统。在这个社会技术系统中，不仅包括组织的结构和技术因素，还包括管理、心理和社会等各方面的因素。组织成员的社会行为、组织行为和群体行为都是组织心理系统的产物。系统性原则要求我们在配置养老机构资源时不仅应当考虑养老机构的结构和技术因素，还应考虑从到管理、心理和社会等方面的因素。如果我们将一个养老机构看为一个组织，居住在该养老机构中的老年人就是这个组织的成员。老年人在日常相互交流中会互相交换对于养老机构环境、服务、管理的看法，并形成比较一致的看法，即这个养老机构的心理系统。反过来，心理系统又会对老年人的思想产生反作用，影响老年人对于养老机构的判断。这个心理系统具有一定的稳定性，一旦形成，就算养老机构的环境、服务、管理发生好的改变，居住在其中的老年人往往也不易感知。因而，加强对于管理、心理和社会因素的重视，有助于形成良好的社会心理系统，推动养老机构的健康发展。另外，养老机构资源配置的系统性原则还要求我们在进行资源分配时应当8 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究综合考虑各类养老机构的需求，不能厚此薄彼，不能单纯依靠政府或者市场单独发挥作用。在养老机构这种兼具保障性和服务性的机构中，利用系统性原则引导老年人形成正确的心理评价机制有利于构建不同层次、不同功能、不同收费标准和服务水平的养老机构体系。三、公平性与效率性相结合的原则 从社会保障角度而言，养老机构是为有需求的老年人提供养老保障的场所；而从社会服务角度而言，养老机构又是为老年人提供现代化养老服务的机构。养老机构的这两重要素决定了在进行养老机构资源配置时应当综合考虑到公平性与效率性原则。保障养老机构资源分配的公平性体现了社会保障的普惠性质。在社会保障制度的背景下，每个老年人都应当获得满足自身需求的基本生活资料和医疗条件，以满足基本生活要求。如果养老机构资源配置不体现公平原则，社会保障就失去了其应有的意义。养老机构资源配置的公平性包括两个基本方面：一是养老机构，即要在制度设定的前提下保证各种不同类型的福利型养老机构都能平等地享有社会福利财政资助的权利和机会；二是个体方面，即要在资源约束的条件下保证各种不同类型的老年人都能平等地享有入住福利型养老机构的权利和能力。16在养老机构资源配置方面体现效率性原则则是由我国的基本国情与社会主义市场经济性质决定的。由于国家所能提供的财力有限，养老机构可利用的资源是有限的，这就要求资源配置必须体现效率，使得有限的资源发挥最大的作用。因此，在进行资源配置时，应当尽量考虑从效率，体现激励原则。具体而言，就是对于有发展前途的养老机构给予一定的优惠政策，推动其持续向前发展，满足养老需求。另一方面，作为社会服务的提供者之一，养老机构在建设和运营方面也应体现市场调节的基本规律，发挥市场机制的效率性，满足不同人群对于养老机构的不同需求。公平性与效率性相结合，首先应当考虑公平性。如果离开了给老年人提供物质保障这一宗旨，仅仅依靠效率或是收费标准决定养老机构的服务水平，那么只要依靠市场自行调节就可以了，养老机构也就失去了社会保障的功效。但16吴书松.上海机构养老服务的需求与发展,上海福利网.9 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究是，效率也是必不可少的。这是因为在社会主义市场经济体制下，市场机制必定要在公共服务部门体现出一定的作用。公办或收费标准较低的民办养老机构，主要体现社会保障的公平性原则；收费标准较高的养老机构理应提供更好的环境和服务，体现出公共服务的效率性原则。兼顾公平和效率，才能优化养老机构资源配置，使社会资源效用最大化，推动各类养老机构的健康发展。第三节 养老机构资源合理配置的标准 一、资源配置符合国家要求 所谓养老机构资源配置要符合国家要求，就是在进行资源配置时应当体现出构建社会主义和谐社会的要求。社会主义和谐社会的基本特征是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。作为社会保障和服务体系的一部分，养老机构的建设和运营应当体现出和谐社会的基本特征。推动养老机构健康发展是构建社会主义和谐社会的应有之义，也是经济社会持续发展的必然要求。人口老龄化发展速度的提高和家庭赡养老人压力的增大已成为整个社会不可避免的问题。而发展养老机构，推动机构养老事业的建设则可以有效地解决这一问题。发挥保障性功能的养老机构可以为老龄人口提供必要的生活、医疗、娱乐设施，这些养老机构体现了国家对于老年人的关怀，使老年人能够共享经济、社会发展的成果；发挥服务性功能的养老机构则根据不同群体老人的具体要求，为老年人提供了各种类型、各种层次的为老服务，丰富了老年人对于晚年生活的选择，解决了社会、经济发展的后顾之忧。与此同时，养老机构的建设和运营还为社会提供了诸多就业岗位，促进了第三产业的发展。因此，在对养老机构资源进行配置时，社会福利资源首先应当满足保障性养老机构的需要，支持福利性养老机构的运营和发展，保障老年人的基本养老需要；而市场资源则可以很好地补充服务性养老机构的需要，使这部分养老机10 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究构通过利用市场资源，兴建出服务、环境、管理较好的养老机构，为老年人提供多种选择。同时，创造公平、公正、公开的市场环境，促进国有养老机构与民办养老机构的有序竞争也有利于推动整个养老机构体系的发展，营造一个“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的社会主义和谐社会。二、资源配置最优化标准 资源配置效率是西方福利经济学和公共产品理论研究的核心问题之一。从某种程度上来说，“帕累托标准”可以被视为资源配置的最优化标准。“帕累托标准”是意大利经济学家帕累托于 1897年提出的，该标准描述的是一种资源配置的最佳状态。这种最佳状态为关于资源配置的任何改变都不可能使一个人的情况变好，而又不使别人的情况变坏。也就是说，如果一种关于资源配置的改变可以使一个人的情况变好而又不使别人的情况变坏，则这种状态就不是资源配置的“帕累托最优状态”，而是“帕累托改进”。“帕累托标准”主要包括两层涵义：第一，“帕累托标准”强调的是对已有资源的配置，并不涉及到新增资源的作用。我们谈论到养老机构资源配置效率问题时，实质上是在分析养老机构的全部资源与选择机构养老老年人总的经济福利之间的对比关系。在社会技术、管理水平和生产效率一定的前提下，考察养老机构的效率问题主要就是研究有限的资源在不同类型、不同功能的养老机构之间是否做到了合理配置，使这些资源最大限度地满足老年人的各种需要。社会资源在公共产品和私人产品之间的配置必须强调资源的充分利用，这是对公私经济部类的整体要求。公共产品的来源是纳税人的税收，对于公共产品的提供者来说，政府是通过税收把私人经济部门中的一部分资源强制占有，无偿性地转移到政府手中。如果这部分资源没有用于公共产品的生产，则就造成了资源的闲置浪费。因此，在进行养老机构资源配置时，不能一味强调加大对于养老机构的投入，而应着重考察如何将以后资源充分利用起来。同时，私人经济部门也应当根据自身的需要和发展规律对养老机构进行适当的投入。公共部门和私人部门的平衡能够有效地保障养老机构资源总体配置符合“帕累托标准”的要求。11 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究第二，“帕累托标准”要求在公私部类中合理配置养老机构总体资源的比例。养老机构资源配置在总量上实现“帕累托标准”还是不够的。在养老机构资源总量一定的条件下，合理安排公共产品和私人产品的比例也是十分重要的。如果公共产品，即国有或保障性养老机构占有的资源比例过高，就意味着要减少私有或服务性养老机构对于资源的占有和使用。因此放弃的这部分私人产品实质上就构成了公共产品的机会成本。如果政府所提供的机构养老服务范围过大，其对于市场配置资源的替代和抑制作用就越强，机会成本也就越高。反之，如果更多地养老机构资源分配给私人或服务性养老机构，就会抑制社会保障作用的发挥，增大私人可能承担的风险成本。简而言之，养老机构资源在公私养老机构中的整体配置在客观上还存在合理搭配的问题，即两者之间的比例也应符合“帕累托标准”。由此可见，在养老机构资源分配方面，应当充分考虑到老龄人口对于养老机构的需求，即充分尊重老年人的意愿，满足老年人的偏好。然而，老年人对于养老机构的需求可能不仅相同，但是政府和市场所提供的机构养老服务应当满足或基本满足大多数老年人对于机构养老的偏好，做到这一点也就提高了养老机构资源配置的效率。目前，我国公办养老机构的比重有所下降，而民办养老机构得到了一定的发展，这是我国体制转型的体现，是市场取代计划成为资源配置主要手段的客观要求。在一定范围内提高市场规律的作用也有利于提高养老机构资源配置的效率。政府配置与市场配置应当达到一种平衡。如果政府过度替代市场，则不利于发挥资源配置的效率；而如果市场过度替代政府，则会导致公私产品供求出现结构失衡而不能达到“帕累托标准”。由上面的分析，我们不难发现养老机构资源在公有养老机构和私有养老机构之间的总体配置关系，不仅包括此增彼减的一面，还包括相互协调、相互融通的一面。目前，我国在公共产品供给方面存在一定的问题，主要体现为公共产品生产效率不高、人浮于事。因此，为了满足提高养老资源整体配置效率的要求，可以尝试将部分公共产品资源要素以有偿或无偿的方式由公共养老机构转入私有养老机构。同时，利用资源增量的办法提高养老机构资源整体配置效率的平行选择。通过这两个手段，有助于优化资源配置，促进养老机构体系持续发展。12 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究第四节 养老机构资源配置方式 在社会化大生产条件下，资源配置主要有两种方式：计划配置方式和市场配置方式，计划配置方式在国家层面上体现为政府配置。一、政府配置方式 所谓政府配置方式，就是指政府根据社会需要和可能，以计划配额、行政命令来统管资源和分配资源。政府配置资源历来有之。在我国漫长的封建社会及“十月革命”后建立起来的社会主义国家中，对于社会资源的配置基本上都采用了政府配置的方式。从一定程度上来所，利用政府配置的方式来分配养老机构资源具有一定的优势。与市场相比，政府配置被认为是“看得见的手”，这是一种硬约束，通过自上而下的方式实现资源的合理流动。政府最基本的特征是强制性，因而在无法实现竞争或竞争无效的公共服务及社会保障领域，政府配置资源的优势十分明显。然而，政府配置资源也有失灵的时候，主要表现在一般性竞争领域。如果利用配额排斥选择，统管取代竞争，就容易出现资源闲置或浪费的现象。具体到养老机构上，如果完全利用政府进行资源配置而缺乏竞争的刺激，就不利于养老机构水平的整体提高，也会使国家承担沉重的财政负担。二、市场配置方式 所谓市场配置方式，就是指依靠市场运行机制对于资源进行分配。市场配置方式起源于资本主义制度。在市场经济环境下，企业会根据市场上的供求关系变化状况及产品价格信息等因素在竞争中实现社会资源的合理配置。但是，市场配置方式也具有一定的缺陷。一方面，市场机制作用存在盲目性和滞后性的特点，有可能导致社会总供给和社会总需求的失衡、产业结构失调及市场秩序混乱等现象；另一方面，养老机构不是一般的企业，在追求利润的同时还具有提供保障和福利等公共产品的特点。因而，不能完全依靠市场对养老机构资源进行分配。在市场机制无法实现社会福利最大化的领域中，就需要政府进行13 上海交通大学 MPA学位论文养老机构资源配置优化研究资源配置，以达到“帕累托最优状态”。政府与市场在资源配置中体现出即相互对立