易地扶贫搬迁“十一五”规划.pdf

易地扶贫搬迁“十一五”规划 易地扶贫搬迁“十一五”规划 前 言 前 言 做好扶贫开发工作，逐步缓解和消除贫困，是建设有中国特 色社会主义伟大事业的一项历史任务， 是党和政府义不容辞的责 任。长期以来，特别是改革开放以来，中国政府为此进行了不懈 的努力，取得了举世瞩目的成就。在缓解和消除贫困的过程中， 始终坚持开发式扶贫方针，不断构建和健全各项扶贫政策体系， 努力探索和完善扶贫推进方式， 走出了一条符合中国国情的扶贫 道路。 易地扶贫搬迁，亦称生态移民，是党和政府在新时期探索实 施的一项重要扶贫举措， 通过对生活在不适宜人类生存地区的贫 困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态的双重目标。经国务 院批准，自2001年起，国家发展改革委组织实施了易地扶贫搬迁 试点工程。“十五”期间累计安排国债投资56亿元，搬迁122万 人。通过实施试点工程，安置区生产生活条件明显改善，搬迁群 众增收渠道逐步拓宽，迁出区生态环境得到有效保护和恢复，促 进了人口、资源、环境的协调发展，试点工作取得了较好成效。 中国农村扶贫开发纲要（20012010年）要求易地扶贫 搬迁工作“在搞好试点的基础上，制定具体规划，有计划、有组 织、分阶段地进行”。中华人民共和国国民经济和社会发展第 十一个五年规划纲要 明确规划： “对生存条件恶劣的贫困地区， 实行易地扶贫”，并把易地扶贫搬迁确定为“中央政府投资支持 的重点领域”。据此，为积极稳妥地推进易地扶贫搬迁工作，特 制定本规划。 本规划实施范围为西部农村贫困地区， 重点是西部地区国家 扶贫开发工作重点县（以下简称国家扶贫重点县）。规划期限为 20062010年。 一、易地扶贫搬迁形势 一、易地扶贫搬迁形势 改革开放以来，随着国民经济的持续快速发展，以及农村体 制改革的不断深入，我国坚持以政府为主导，按照开发式扶贫的 方针，实施了有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作，取得了 举世瞩目的成就。 我国贫困人口由 1978 年的 2.5 亿人减少到 “十 五”期末的 2365 万人，贫困发生率由 1978 年的 30.7下降到 “十五”期末的 2.5。除了少数社会保障对象和生活在自然环 境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人 口的温饱问题已经基本解决。 在 2004 年 5 月召开的全球扶贫大会上，我国政府庄重承诺 “用 10 年时间尽快解决少数贫困人口的温饱问题” 、 “力争到 2020 年贫困人口基本实现小康” 。要如期兑现这一承诺，任务仍 然繁重而艰巨。为此，必须继续加大扶贫工作力度，完善扶贫开 发机制，进一步采取有针对性的扶贫政策。对于生活在自然环境 恶劣、缺乏生存和发展条件地区的贫困人口，积极稳妥地实施易 地扶贫搬迁。 2 （一）困难和挑战 （一）困难和挑战 贫困人口生存环境恶劣，搬迁任务艰巨。贫困人口生存环境恶劣，搬迁任务艰巨。截至“十五” 期末，在剩余的 2365 万贫困人口中，有 1000 多万人分布在深山 区、 石山区、 荒漠区、 高寒山区、 黄土高原区以及地方病高发区。 这些地区地处偏远，生态失衡，生产生活条件恶劣，基本不具备 人类生存和发展条件。帮助这部分贫困人口脱贫致富，依靠传统 的就地扶贫方式不但投资成本大，而且难以从根本上摆脱贫困， 必须实施易地扶贫搬迁。 安置资源分布不均，后续发展有待加强。安置资源分布不均，后续发展有待加强。总体上，西南 贫困地区土地资源紧张，人地矛盾突出；西北贫困地区水资源短 缺，土地干旱贫瘠。西部地区国家扶贫重点县人均耕地面积为 1.4 亩，不足全国平均水平的 70。这些地区收入来源主要集中 在第一产业，致富渠道狭窄，需要通过产业开发、劳动力培训转 移等措施， 拓展在第二、 三产业的就业空间。 实施易地扶贫搬迁， 需要统筹考虑水土资源的开发利用和搬迁群众的致富途径问题。 政策涉及面广，协调任务重。政策涉及面广，协调任务重。易地扶贫搬迁既涉及生产 生活条件、社会事业、生态环境等多个行业工程建设，又涉及民 族、税收、土地、户籍、教育等多方面配套政策，在很大程度上 是一项社会重建工作，需要发展改革、民族、财政、扶贫、国土、 公安、民政、教育等多个部门密切配合，共同实施。 （二）有利条件 （二）有利条件 党中央、国务院对“三农”问题和扶贫工作高度重视。党中央、国务院对“三农”问题和扶贫工作高度重视。 3 新世纪、新阶段，党中央提出了全面建设小康社会的奋斗目标和 建设社会主义新农村的历史任务， 做出了构建社会主义和谐社会 的战略部署。实现上述目标和任务，重点在农村，难点在贫困地 区。为切实解决“三农”问题，中央确立了“多予、少取、放活” 的方针， 出台了一系列支农惠农政策。 并决定加大扶贫工作力度， 尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，不断完善扶贫工作机制，提 高扶贫工作的针对性， 为实施易地扶贫搬迁创造了良好的政策环 境。 中央安排的支农投入不断增加。中央安排的支农投入不断增加。进入新世纪，国家在中 央财政转移支付上进一步向“三农”倾斜，支农投资逐年增加。 党中央提出： 特别要抓住当前经济发展较快和财政增收较多的时 机，继续巩固、完善、加强各项支农惠农政策，切实加大对“三 农”的投入，实实在在为农民办一些实事。 “十一五”期间，国 家将继续增加对农业和农村的投入， 中央财政扶贫资金也在逐年 增加。同时，国务院要求有关部门积极探索整合政府支农投资的 有效途径和方式，为实施易地扶贫搬迁提供了必要的财力保障。 土地后备资源具有一定开发潜力。土地后备资源具有一定开发潜力。 “十一五”期间， 西部地区规划实施一批大中型水利建设、 农田整治、 草牧场建设、 土地开发整理复垦、农业综合开发等工程，及耕地保护、农牧业 科技推广等措施，将有效提高土地承载能力，为实施易地扶贫搬 迁提供一定的资源条件。 各地积累了一定的移民搬迁经验。各地积累了一定的移民搬迁经验。多年来，各地通过实 4 施“三西”移民、京津风沙源生态移民、易地扶贫搬迁试点等扶 贫移民工程，在组织领导、搬迁方式、安置模式、项目管理、后 续发展等方面积累了一定的经验， 摸索并出台了一系列配套政策 措施，在促进扶贫移民工作顺利开展的同时，调动了贫困地区群 众自愿搬迁的积极性，为推进易地扶贫搬迁奠定了工作基础。 二、指导思想和原则 二、指导思想和原则 （一）指导思想 （一）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻中 央关于构建社会主义和谐社会的战略部署， 积极促进区域协调发 展，坚持开发式扶贫的方针，按照“统筹规划、群众自愿、因地 制宜、稳步推进、讲求实效”的原则，认真组织实施易地扶贫搬 迁工程，帮助生活在缺乏生存条件地区的贫困人口脱贫致富，促 使安置区经济、社会协调可持续发展，恢复和改善迁出区生态环 境，为贫困地区建设小康社会创造条件。 （二）指导原则 （二）指导原则 政府引导、 统筹规划。政府引导、 统筹规划。 地方发展改革部门在政府领导下， 会同相关部门制定易地扶贫搬迁规划， 并与当地经济社会发展的 相关规划相衔接，积极引导相关工程项目共同扶持安置区经济、 社会发展，确保实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。 群众自愿、积极参与。群众自愿、积极参与。实施易地扶贫搬迁，充分尊重农 民意愿，调动群众自愿搬迁的积极性，鼓励群众自建家园，自力 更生发展生产。不搞强制搬迁。 因地制宜、分类指导。因地制宜、分类指导。各地依托迁出区和安置区的资源 5 特点和环境容量，合理制定实施方案，因地制宜选择搬迁和安置 方式，避免“一刀切” 。 量力而行、稳步推进。量力而行、稳步推进。易地扶贫搬迁涉及面广、投资量 大、操作复杂。各地按照易地扶贫搬迁规划，视资金筹措能力， 有计划、有组织、分阶段进行，突出重点，稳步推进。本阶段重 点解决西部地区国家扶贫重点县的农村贫困人口。 重视发展、讲求实效。重视发展、讲求实效。坚持生产与生活并重，高度重视 搬迁群众的增收和发展问题。农区以“耕地”安置为主，发展种 植业，牧区以“草场”安置为主，发展畜牧业，并根据当地实际， 宜农则农、宜牧则牧，因地制宜扶持产业发展、加强技能培训、 拓宽增收渠道，实现自我发展。 消除贫困，改善生态。消除贫困，改善生态。坚持增加收入和提高素质并重， 迁出区生态恢复和迁入区生态建设并举， 实现消除贫困和改善生 态的双重效益。 三、搬迁对象和搬迁、安置方式 三、搬迁对象和搬迁、安置方式 （一）搬迁对象 （一）搬迁对象 生活在缺乏基本生存条件地区， 且具备搬迁和安置条件的农 村贫困人口。主要包括： 生活在自然条件差、生存环境恶劣地区，缺乏基本生产 生活条件，且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。 生活在生态位置重要、生态环境脆弱地区，亟需搬迁且 具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。 遭受滑坡、泥石流等地质灾害和地方病严重威胁，亟需 6 避险搬迁且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。 （二）搬迁方式 （二）搬迁方式 分为整体搬迁和部分搬迁。 尽量采取以地域上相连的人口集 聚区（村、组）为单元的整体迁出方式。统一规划，分步实施。 （三）安置方式 （三）安置方式 各地因地制宜采取开发耕地集中安置、依托大中型工程安 置、插花分散安置等不同的安置方式。不同的安置点可以从实际 出发探索不同的安置模式。 四、搬迁目标、任务和建设内容 四、搬迁目标、任务和建设内容 （一） 实施目标 （一） 实施目标 “十一五”期间，在各级政府扶持和群众努力下，通过实施 易地扶贫搬迁，改善生态环境和生产生活条件，扶持产业发展， 拓宽增收渠道，加快社会事业发展，稳定解决搬迁人口的温饱问 题，提高其综合素质和生活质量。总体上，确保搬迁人口稳定后 的生产生活水平不低于当地居民的平均水平。 （二）搬迁任务 （二）搬迁任务 20062010 年搬迁农村贫困人口 150 万人。 （三）主要建设内容 （三）主要建设内容 基础设施和生产条件：安置区的基本农田、农田水利、 草牧场和棚圈、乡村公路等基本的生产设施。 生活设施：安置区的住房及其附属设施、人畜饮水、农 村沼气等必要的生活设施。 社会事业设施：安置区的学校、卫生室和文化室等必要 7 的社会服务设施。 经济发展： 安置区的劳动力培训等涉及群众长期发展的 项目和设施。 生态建设：安置区的生态建设和保护工程。 五、资金筹措 五、资金筹措 （一）投资来源 （一）投资来源 易地扶贫搬迁工程所需投资由中央、地方、搬迁群众共同承 担。 中央专项安排易地扶贫搬迁投资，属中央补助性投资，在国 债投资或基本建设投资中统筹解决。 地方政府结合自身财力安排一定的配套投资。条件允许地 区，在群众自愿的前提下，搬迁群众就住房等直接受益工程适当 承担部分费用。 （二）中央补助标准和投资规模 （二）中央补助标准和投资规模 中央对各有关省、自治区、直辖市（以下简称“各省” ）易 地扶贫搬迁工程的补助标准为：人均不超过5000元。 各省在不超过中央分省人均补助标准的基础上， 可以因地制 宜地确定搬迁项目的具体补助标准。 （三）中央补助资金投向 （三）中央补助资金投向 中央补助投资用于建设搬迁群众基本的生产设施和必要的 生活设施，包括住房、基本农田、水利设施、乡村道路，及必要 的教育、文化、卫生等设施。 8 中央补助投资不得用于生产经营性项目， 包括设备购置、 运 输工具、加工项目等，以及土地和房屋的征用补偿费。 六、保障措施 六、保障措施 （一）加强组织领导，强化政府和有关部门的责任 （一）加强组织领导，强化政府和有关部门的责任 国家易地扶贫搬迁工作在国务院统一领导下开展， 由各省政 府负总责，项目县组织实施。跨县的搬迁工程由省级政府统一协 调。 国家发展改革委根据中央有关要求， 制定国家易地扶贫搬迁 规划，编制下达年度投资计划，提出政策建议和实施意见，协调 国务院有关部门共同积极稳妥地推进易地扶贫搬迁工作。 地方发 展改革部门在本级政府的领导和上级发展改革部门的指导下， 会 同相关部门组织开展本地易地扶贫搬迁工作。 （二）尽快制定地方规划，依据规划开展搬迁工作 （二）尽快制定地方规划，依据规划开展搬迁工作 各地根据中央有关政策要求和本规划，结合当地实际，在摸 清土地、水利等安置资源的前提下，科学评估，广泛论证，处理 好需求与可能、近期与长远、扶贫与生态的关系，尽快制定易地 扶贫搬迁规划。易地扶贫搬迁规划要符合当地农村经济、县域经 济发展的总体要求，与相关行业规划相互衔接，纳入当地国民经 济和社会发展规划，突出科学性、严谨性和可操作性。依据规划 建立项目库，做好项目储备。按照规划有计划、有组织、分阶段 地开展搬迁工作。 （三）合理编制实施方案，加强项目和资金管理 （三）合理编制实施方案，加强项目和资金管理 9 各地依据规划因地制宜编制实施方案， 主要内容包括迁出地 安置地选择、搬迁对象确定、搬迁方式、安置模式、安置地项目 建设、资金筹措、后续发展途径、配套政策措施，以及搬迁和安 置工作的组织实施， 重点解决搬迁群众的基本生产生活和后续发 展途径问题。对少数民族人口的搬迁，统筹考虑传统生活方式和 民族习惯。 易地扶贫搬迁工程按照项目管理， 省级发展改革部门按照建 设程序对实施方案履行审批手续。对于住房、道路、农田水利、 教育卫生、 生态工程等基础设施建设项目要进行分类审批。 其中， 规模较大的单项工程按照管理权限单独审批；对于群众搬迁安 置、配套政策等搬迁安置方案，由地方政府提出审批意见。实施 过程中，按照国家有关规定做好计划执行、资金使用、工程项目 管理等工作，建立监督检查制度和公告、公示制度，主动接受干 部群众、新闻媒体及社会各界的监督。 （四）发挥中央支农投资优势，多渠道筹措建设资金 （四）发挥中央支农投资优势，多渠道筹措建设资金 易地扶贫搬迁工程涉及生态、基础设施、社会事业、住房、 产业结构、劳动力培训等多方面建设内容。中央补助的易地扶贫 搬迁专项资金只能满足搬迁群众最基本的生产生活需要， 涉及搬 迁群众技能培训、后续发展和生态环境建设等问题，需要其他相 关资金支持。各地在实施过程中，按照中央关于积极整合政府支 农投