公共行政与公共管理

1 / 6 公共行政与公共管理 公共行政与公共管理 “公共行政”和“公共管理”是管理学领域的两个核心概念。从公共行政到公共管理，是政府管理模式新旧交替，前后承接的渐变过程。然而，学界对于“公共行政”和“公共管理”二者的关系始终存有争议，并在长期争论中形成两个对立的阵营。本文首先介绍从公共行政走向公共管理的历史沿革过程；其次针对学界存有争议的二者关系问题，提出 自自己的看法和观点。 一、从公共行政走向 公公共管理的历史沿革 19 世纪 20 年代，西 欧欧国家早期的商品经济 发发展带来了封建体制之 外外的公共领域，公众对 于于公共领 域的自治需求 产产生了公民社会，并由 此此导致了公共行政的萌 芽芽。早期公共行政以私 人人权力为主，是封建皇 权权下服从与被服从的人 身身依附关系，而非我们 所所认识的以法律为基础 的的现代公共行政体系。 在在 19 世纪的大部分时 间间里，美国都存在行政 上上的 “ 政党分赃制 ” ， 从从而产生政府更迭频繁 、立法与行政的冲突等 等等，并最终导致早期行 政政模式的改革。早期行 政政模式改革出现在英国 ， 19 世纪中期的文官 制制度改革与议会改革观 念念对美国公共行政产生 了了重要影响。 1887 年年以威尔逊 提出的政治 行政二分法为代表 ，标志着公共行 政学的 正正式诞生。 19002 / 6 年 古古德诺发表文章政治 与与行政，进一步完善 二二分法概念，指出政治 与与行政均存在所有政治 体体制中，并发挥着国家 意意志表达和执行的作用 。此后，威尔逊的政治 行政二分法与韦伯 的的官僚制、泰勒科学管 理理原理结合，形成了著 名名的威尔逊 韦伯范 式式，并以此奠定传统公 共共行政的基本模式。 20世纪 20 年代前后至 770 年代早期，是传统 公公共行政发展的黄金时 期期，从 20 世纪 70、 880 年代开始，西方国 家家普遍的经济危机和 “ 滞滞胀 ” 现象使传统公共 行行政面临巨大危机，各 国国纷纷进行政治改革， 以以谋求解决问题之道， 新新公共管理运动悄然兴 起起，并使“公共管理” 一一词进入大众视野。从 公公共行政走向公共管理 成成为历史必然，然而对 于于公共行政与公共管理 的的概念及二者关系问题 学学界始终存有争议。 二、公共行政与公共 管管理的关系之争 公 共共管理从属于公共行政 “公共管理”的兴 起起与传统公共行政面临 危危机，公共政策学派的 崛崛起有关。第二次世界 大大战后，强调抽象概念 和和原则的传统公共行政 学学在面对诸多社会矛盾 时时表现出了政策制定困 境境和执行力明显不足的 问问题，用政策视角探讨 和和解决社会公共问题的 公公共 政策学逐渐兴起。 公公共政策学作为多学科 交交叉领域，注重经济学 理理论与数理方法的结合 ，与传统公共行政过分 关关注抽象概念和原则不 同同，公共政策学更多关 注注3 / 6 实际，主张将其放在 “政治 -经济 -社会 ” 的的大框架下分析，以培 养养能够进行宏观政策制 定定、分析和批判的政策 分分析家为目标，而不是 单单纯听从命令，被动执 行行命令的政府办 事员。 然然而，以公共政策理念 培培养出的政策分析者并 没没有预想中的完美无缺 。在经济学上，他不如 专专业经济学者的竞争力 ；在社会需求上，对公 共共部门的管理者和政策 执执行者的需求要远远大 于于对政策分 析者的需求 ，公共政策学派面临进 退退两难的尴尬困境，将 公公共政策学与公共行政 学学联系起来而使之又不 同同于以往的传统公共行 政政学就显得尤为迫切， “公共管理”这一概念 据据此提出。以罗森布鲁 姆姆和克拉夫丘克为代表 的的行政学家将公共管理 看看做隶属于公共行政的 子子域，并以此界定公共 行行政是运用管理学、法 学学、政治学等学科理论 来来实现立法、行政、司 法法部门的指令，为社会 提提供必要的管理与服务 职职能。从这一定义可以 看看出，公共管理是公共 行行政的一个分支，管理 作作为实现行政目标的手 段段之一，是被认为具有 工工具理性的技术而不是 独独立的部分。因此，公 共共管理被认为是公共行 政政的子域。 二者的 对对立关系 无论是从 政政策分析还是从公共管 理理途径研究公共问题， 都都是对传统公共行政失 效效或过时的一种反应和 替替代，都与传统公共行 政政产生了竞争，这是学 者者们所持的另一种截然 不不同的观点。欧文休 斯斯认为，行政与管理在 本本质内涵方面就存4 / 6 有差 异异，这种差别通过行政 和和管理前面的“公共” 一一词就可以体现出来。 公公共行政作为一种公共 服服务活动，着重在政府 工工作人员的执行力上， 即即公务员只是被动执行 上上级的命令，以服从任 务务为主 ，强调程序及将 政政策转化为行动的过程 ，而公共管理在于政策 执执行的技术性手段，强 调调执行的结果及承担的 相相应责任。根据以上分 析析，他认为建立在行政 概概念基础上的公共服务 与与建立在管理概念基础 上上的公共服务是不同的 ，即公共行政与公共管 理理是不同的，二者之间 并并没有从属关系，它们 应应该被看做两个互相竞 争争的典范。同样，在国 内内，张康之教授首先提 出出了公共管理的服务精 神神和服务原则，认为公 共共管理是一种基于服务 倾倾向的社会治理模式， 以以服务为主，而非以公 共共行政的权威为主，公 共共行政更多表现出一种 统统治型的社会 治理模式 ，二者是截然相反的两 种种治理模式，在内涵上 并并不存在包含与被包含 的的关系。目前，关于公 共共管理中公共服务功能 的的作用现在已得到国内 外外众多学者的认同和支 持持，但据此将公共行政 和和公共管理对立，并认 为为公共管理已然取代公 共共行政的观点仍是部分 学学者的看法，关于公共 行行政和公共管理的关系 仍仍是学者们讨论的焦点 所所在。 三、总结 关于公共行政与公共 管管理的关系，学界始终 存存有争议，众说纷纭。 基基于以上对各个学者观 点点的综述，笔者认为公 共共5 / 6 行政与公共管理的关 系系可以用“范式”的概 念念加以区别。在这里 ， 首首次我们要厘清“范式 ”的概念，范式是指一 种种相同等级关系模式的 集集合，在该集合内的事 物物必须满足该等级关系 的的要求，满足程度不同 ，即为不同的范式。简 而而言之，范式是反映一 定定关系模式的概念。因 此此，公共行政和公共管 理理就可以看做是一个关 系系库中满足不同程度要 求求的不同范式。这里的 关关系库指“行政”与“ 管管理”二者之间的关系 ，而学界对于“公共行 政政”及“公共管理”关 系系的探讨就是在这一关 系系库范围内，不同学者 为为解决不同社会管理问 题题所提出的不同看法， 因因而形成管理学领域内 公公共行政与公共管理之 争争 。笔者认为二者并不 存存在包含与被包含关系 ，即不存在从属关系， 公公共管理和公共行政是 针针对不同历史阶段社会 公公共问题所提出的管理 概概念，拥有不同的管理 内内涵，二者是前后相继 、顺势承接的关系。具 体体来说，在概念的丰富 性性和内涵的充分程度上 ，公共管理比公共行政 更更进一步，更符合当今 时时代的要求，但并不是 说说公共行政已被当前的 管管理实践淘汰，相反的 ，公共管理作为公共行 政政的补充，与公共行政 相相互作用、相辅相成， 共共同应用于当前公共部