水利工程建设质量与安全监督管理体系研究.pdf

第 4 1卷 第 1 0期 2 0 1 0年 5月 人 民 长 江 Ya n g t z e Riv e r Vo 1 41 No 1 0 Ma y， 201 0 文章编号 ： 1 0 0 1 4 1 7 9 l2 0 1 0 ) 1 0 0 1 0 0 0 4 水利工程建设质量与安全监督管理体系研究 李 焱 华 ， 许 田 柱 ( 1 长江水利委员会 建设 与管理局 ， 湖北 武 汉 4 3 0 0 1 0 ； 2 长江水利委员会 办公 室， 湖北 武 汉 4 3 0 0 1 0 ) 摘要 ： 新 中国成立以来， 我 国水利工程建设质量与安全监 督管理体 系经历 的 3个发展 阶段 ， 即： 政府全 面行 政 管理； 建设单位质量和安全管理与政府督察相结合； 水利工程建设质量与安全的政府监督。针对 目前我国水 利 工程建设质量与安全监督 管理体 系存在的法规 体系不 完善 ， 组织机构 设置不统一 ， 法规制度执行 不到位 的 现状 ， 在借 鉴国外先进管理模 式的基础上 ， 提 出了完善我 国水利工程建设质量与安 全监 督管理体 系的具体措 施 。 关键词 ： 质量监督 ； 安全监督 ；法规体 系； 建设管理 ； 水利工程 中图法分类 号： T V 5 1 文献标 志码 ：A “ 凡是直接生产过程具有社会结合过程的形态， 而不是表现为独立生产者的孤立劳动 的地方 ， 都必然 会产生监督劳动和指挥劳动” _ 1 J 。水利工程建设质量 与安全监督工作是水利工程建设 中必不可少的组成部 分。水利工程建设质量与安全监督管理体系是指在水 利工程建设过程中， 各参建主体和管理主体在相关法 规约束下， 对工程建设质量与生产安全进行监督管理 的组织模式及运行保 障机制， 综合体现了水利建设市 场中， 政府主管部 门、 项 目法人、 勘察设计单位 、 工程监 理咨询单位、 施工单位 、 设备供应单位等在工程建设质 量与安全监督控制 中的职能 、 地位和作用。 1 发展历程 新中国成立以来， 水利工程建设质量与安全监督 管理体系经历了 3个发展阶段。 1 1 政府全面行政 管理 从新 中国成立到改革开放之前 ， 我 国社会经济体 制是高度集中的计划经济制度， 水利工程建设活动被 认为是单纯消费国家投资和建筑材料 的行为 ， 由政府 来进行全面的行政管理。水利工程建设各参建单位都 隶属于政府水行政管理部门， 施工任务 由行政部 门直 接下达， 建设投资 由行政部门层层拨付 ， 建设材料计划 供应 ， 建设 、 施工 、 设计单位只是被动的任务执行者 ， 是 行政部门的附属物 。 这一阶段水利工程建设监督方式是按行政管理模 式实行上级对下级的工作监督。当时全国还没有统一 的水利工程质量评定标准 ， 也缺少安全生产监督方面 的法律规范， 建设单位的组成人 员大多来 自非建筑专 业领域 ， 对工程质量和生产安全 的保证主要依靠施工 单位 的自我控制 ， 即实行政府行政领导下单一的施工 单位 内部质量与安全检查制度。 1 2 建设单位质量安全管理与政府督察结合 改革开放以来 ， 我国掀起水利建设的新高潮 ， 建设 管理体制发生了一系列重大变化 ， 投资有偿使用 ， 投资 主体出现多元化 ， 建设项 目实行承包制 ， 施工单位摆脱 了行政附属地位 ， 向相对独立的商品生产者转变。工 程建设者之间的经济关系得到强化， 追求 自身利益最 大化与一 j 呈质量和安全之间的矛盾 日益突出 。 在改革开放初期 ， 政府逐渐从建设管理第一线的 位置退居幕后 ， 形成建设单位 自我管理与政府督察相 结合的模式。政府按照项 目规模成立相应 的建设单 位 ， 具体负责水利工程的建设管理工作。施工单位作 为受水行政主管部 门领导 的事业单位 ， 接受水行政主 管部门或建设单位的委托 ， 对工程实行全过程 的承包 收稿 E t 期 ： 2 0 0 91 1 3 0 作者简介： 李焱华， 男， 处长， 高级工程师， 主要从事水利工程建设质量与安全监督管理工作。Em a i l： l e y a n h u a s in a co i n 第 1 0期 李焱华 ， 等： 水利工程建设 质量与安全监督 管理体 系研究 1 01 或部分承包 。虽然政府在这一时期 出台了一些质量与 安全方面的法规 、 规范， 但毕竟建设管理体制改革刚刚 起步， 水利工程建设管理相关法规制度还相当不完善 ， 工期 、 投资 、 质量 、 安全等往往得不到很好地控制 ， 常常 出现“ 工期马拉松 ， 投资无底洞” 的现象 。 1 3 水利工程建设质量与安全的政府监督 随着改革开放的不断深入 ， 水利工程管理法制建 设 的步伐也 随之加快。1 9 8 6年 7月 1日， 原水利电力 部成立 了水利 电力工程质量监督 总站 。1 9 8 8年水利 部组建后 ， 规定 了水利工程质量监督机构按 总站 、 中心 站、 分站 三 级设 置 的基本 框 架 ( 见 图 1 ) 。 同时 ， 从 1 9 8 8年起 ， 我国的水利工程建设项 目开始实行 国际通 行的“ 业主负责制 ， 招标承包 制， 建设监 理制” 。1 9 9 7 年 ， 水利部进一步明确了水利工程质量监督机构 的性 质和任务 ， 将水利工程质量监督工作扩 大到各类水利 工程 项 目 。 流域水利工程质量监督分站 l I 指导 l水利工程设计质量监督分站 省 ，自治区 、直辖市 水利工 程质 量监督 中心站 图 I 水利工程质量监督机构 示意 根据相继 发布和实施 的 建设工程 质量管理 条 例 ( 2 0 0 0年 ) 和 建设工程安全生产管理条例( 2 0 0 3 年) ， 水利部于 2 0 0 6年将水利部水利工程质量监督 总 站更名为水利部水利工程建设质量与安全监督总站 ， 并将其职能作 了调整 ， 同时也调整 了流域管理机构 的 流域水利工程质量监督分 站名称及相关职能。至此 ， 我国已初步形成了具有 中国特色的水利工程建设质量 与安全监督体系。 2 现状分析 2 1 法规体 系不 完善 ( 1 )目前 ， 我 国的现状是住房城乡建设部 、 交通运 输部 、 铁道部 、 水利部等多部委分行业管理有关专业的 建设工程。但 只 出台 了一 部中华 人 民共和 国建 筑 法 ( 主席令第 9 1号) ， 对建筑活动 中“ 各类房屋 建筑 及其附属设施的建造和与其配套 的线路 、 管道、 设备的 安装活动” 中的建设管理行 为作 出了法律约束。而对 于其他行业的专业建设工程的建设管 理 ， 如水利工 程 的建设管理 ， 就缺少具有针对性 、 专业性和可操作性的 法律。 ( 2 )现行 的 水 利 工程 质 量监 督 管理 规 定是 1 9 9 7年发布的， 其 内容 已落后于时代发展 ， 存在种 种 问题 ， 例如 ： 市场经济条件 下， 各级质量监督机构到底 是什么性质的单位?如果质量监督机构可以是独立事 业法人单位 ， 那么水行政主管部 门同其究竟是什么关 系， 如何实施有效管理等 。 2 2 组织机构设 置不统一 随着改革开放形势的发展和各级水行政主管部 门 机构 的改革 ， 各地水利工程质量监督机构大致有 以下 几种组织形式 ： 质量监督机构与水行政主管部 门相 关 的内设机构合署办公 ， 一套人马 ， 两块牌子 ； 质量 监督机构设在相应水行政主管部 门内， 而具体实施工 程质量监督任务的机构则为设在 同一系统 内的相关事 业单位 ； 独立的事业 法人单位 ， 受水行政主管部 门 管理和委托， 作为专职机 构从事监督工作。各地的水 利工程建设质量与安全监督机构在更名后 ， 组织形式 基本未变。前两种组织形式是将质量与安全监督机构 定位为行政管理单位 ， 后一种组织形式是将质量 与安 全监督机构定位为受水行政主管部门委托工作的独立 事业法人单位。由于存在这样不 同的组织形式 ， 虽然 目前质量与安全监督机构是分级设置的 ， 但实际上水 利工程建设质量与安全监督机构很难实行统一领导。 2 3法规制度执行不到位 水利工程建设质量与安全监督管理体系的有效运 行 ， 关键在于法规制度 的执行。而 目前存在着质量 与 安全监督法规制度执行困难的问题 。 ( 1 )在 中小型水利工程建设 中， 由于受工程监督 取费和人力物力投入 的限制 ， 监督费用微薄而监督管 理工作相对复杂， 致使监督工作无法正常展开。质量 监督站有机构无编制 、 缺经费 、 质检手段跟不上形势发 展要求等现象普遍存 在 j 。特别是水 利部将水利工 程质量监督总站更名为水利工程建设质量与安全监督 总站后 ， 相应地增加 了水利工程安全生产监督职责 ， 但 缺少安全监督管理人员 与费用 ， 且缺乏可具体参 照执 行的安全监督工作规范 。因此 ， 影 响了安全监督工 作的有效开展。 ( 2 )我 国现阶段水利工程建设存在多种形式的投 资模式 ， 致使水利工程建设质量 与安全监督机构在非 水利系统投资为主的水电水利工程中难 以开展监督管 理工作 。例如 ： 目前 国家发展 和改革委员会委托 国家 电网公司与有关 电网公 司、 发电公 司商洽成立了电力 建设工程质量监督总站 ， 代表政府行使全 国电力建设 1 02 人 民 长 江 2 0 1 0丘 工程质量监督的职能 ， 其业务也涉及电力企业投资建 设的大型水电水利工程建设项 目。这不仅不符合现行 的法律、 法规的规定 ， 而且将会形成机构重复设置的局 面 ， 从而导致监督工作执行力低下和资源的浪费。 3 借鉴国外先进监督管理模式 3 1 建设工程质量与安全监督法规体 系 发达国家建设工程质量与安全监督管理体系是建 立在严格 、 完善 、 统一的法制基础上 的 。以英 国为 例， 其建设工程质量与安全监督管理法规体 系分为 3 个层次： 法律层。具有最高法律效力的工程质量与 安全监督管理法律是法规体 系的最高层次。 条例 层 。条例和实施细则一般是对法律条款 的进一步细 化 ， 以便于法律的实施。 技术规范和标准层 。该层 侧重于对工程技术和管理 的实施程序及细节做出规定 ( 见图 2 ) 。 第 1 层 第 2 层 第 3 层 法律 n( ) 建 筑法 、 劳动健康 安全法 等 J l 实施条例 ( R e g u 1 a t io n ) I 建筑总条例 、“ 健康安全管理工作条例 等 l 技术 规范和标 准 议会或议 舍 授 权制定 政府或行 业协会 和学 会制定 行业协 会 和学会制定 图 2 英国质量与安全监督管理法规体 系示意 3 2 严格行政许可制度 发达国家对建设市场管理 的普遍做法是依据法 规， 对专业组织和专业人才采取注册许可制度 ， 对组织 机构实行资质管理制度， 对工程项 目管理实行项 目的 申报建设许可、 施工许可和使用许可制度 ， 以及生产过 程中的检查检测 、 质量认证制度 、 安全检查制度 ， 从各 个角度实现政府对行业服务质量和生产安全的全面管 理 。 在德国， 由经过政府注册许可的质量监督工程师 组成的质量监督审查公司 ， 代表政府对所有新建工程 和涉及结构安全的改建工程质量实行强制性监督审 查。审查通过， 质量监督审查公司颁发证明材料 ， 业主 才能提出使用许可申请。政府建设主管部门确认所提 交的证明材料 的完整性 ， 并认为不违背 德国联邦建 筑法 以及州的建筑 法规或 其他相关法律之后 ， 即可 颁发“ 使用许可证书” 。任何建筑物在得到政府主管 部门的使用许可之前 ， 一律不得使用或占用。 3 3 专业人士和行业协会的作用 在国外的工程质量监督管理体系中， 共 同特点之 一 是以专业组织和行业协会为依托， 通过 以专业 人士 为核心的工程咨询方对市场机制的有效运行及项 目建 设的监督审查实施控制作用。政府主管部 门通过审核 和认可 ， 授权或者委托这些组织和机构 ， 将相应的政府 职能 向民间和半官方机构转移 ， 实行对专业人士 的教 育培训、 考核注册制度 ， 充分发挥建筑师 、 结构师 、 建造 师等各类专业人士的作用 ， 对建设工程项 目组织实施 阶段的质量进行直接的监督管理。专业组织及行业协 会成为政府的得力助手 ， 他们积极服务于行业发展 ， 主 动承担起工程质量监督管理研究 的重任， 对于规范行 业行为 ， 加强行业 自律 ， 提高行业社会地位 ， 推动政府 监督管理体制改革 ， 以及工程质量的控制 、 监督和管理 作出了突出的贡献。 4 完善监督管理体系 4 1 健全法规体 系 市场经济是法制经济， 建立健全水利工程建设质 量与安全监督的有关法律 、 法规体系 ， 是形成规范的、 有效的水利工程建设质量与安全监督管理体 系的基 础 。 比照发达国家的监督管理法规体系 ， 我 国首先应 从法律 、 法规和技术规范 3个层次， 进一步建立严格、 完善 、 统一的建设工程质量与安全监督管理法规体系， 并在其中进一步明确水利工程建设管理的法律约束。 其次 ， 针对我国水利工程建设质量与安全监督现状， 目 前迫切需要修订 水利工程质量监督管理规定， 同时 加人安全监督的相关 内容 ， 尽快出台紧密结合实际、 操 作性强的 水利工程建设质量与安全监督管理规定 。 4 2 理顺管理关系 2 0 0 8年 ， 财政部 和国家发展 改革委联合发文 ( 财 综 2 0 0 8 7 8号) ， 取消 了作为行政事业性收费的水利 建设工程质量监督 费， 只在政府财政 预算 中保 留该项 目， 进一步明确了监督是政府行为， 是政府 自身职责的 一 部分 。虽然政府是监督管理的主体 ， 但本着政事分 开 、 机构精简的原则 ， 政府应作为组织者， 雇佣“ 裁判” 行使具体的监督执法行为， 也就是说具体 的监督管理 工作需要专业 的团队来 落实。现行 法规 已明确规定 的， 国家水行政主管部门负责全国水利工程建设质量 和安全生产的监督管理 ， 可 以委托质量与安全监督机 构具体实施监督管理。水行政主管部门委托质量与安 全监督机构对水利工程建设项 目具体实施监督管理 ， 顺应我国市场化经济体制 的改革方 向， 符合我国财政 结构改革的要求 ， 达到了精简政府机构的 目的。 因此， 目前迫切需要 明确 “ 政府 一监督机构 一被 监督者” 三者问的管理关 系， 形成政府委托监督机构 第 1 0期 李焱华 ， 等： 水利工程建设 质量与安全监督管理体 系研究 1 0 3 开展监督工作 ， 运用开工报告审批制度和验收监督管 理制度等措施 ， 对监督过程 中发现的违法违规行为 ， 由 政府或得到政府一定授权的监督机构进行处 罚 ， 从而 达到规范水利工程建设 中各方主体的质量和安全生产 行为的 目的。这应是我 国水利建设质量与安全监督管 理体系发展的方向。 4 3 规范 管理 保证监督管理体系正常运行的关键就在于规范管 理。为此 ， 有必要建立起以下两种制度 。 ( 1 )严格 的市场准入制度 。政府部 门要严格对监 督机构实行考评准入制度 、 资质等级注册制度 ， 对从业 人员实行质量与安全监督工程师注册制度。 ( 2 )宽松的市场操作制度 。通过规范的合同约束 机制， 开放水利工程建设质量与安全监督市场 ， 允许跨 区域的资源配置和调节 ， 提高监督机构的监督能力。 在以政府为主体 的监督管理下 ， 质量与安全监督 机构作为独立事业法人单位 ， 走专业化服务 的发展道 路 ， 将推动我国水利工程建设质量与安全监 督管理工 作向更完善 、 更公正 、 更高效 的方 向不断前进。 参考文献 ： 1 马克思 资本论 ( 1 9 3 8年 版影印本 ) M 上 海： 三联 书店 上海 分 店 2 0 0 6 2 姚励冰 中国工程质量监督 管理体 系的制度研 究 D 重庆 ： 重庆 大学， 2 0 0 5 3 石庆尧 水利工程质量监督理论与 实践指南 M 北京 ： 中国水 利 水 电 出版 社 ， 2 0 0 1 4 刘剑锋 水利工程质量监督的研究 D 南京 ： 河海大学， 2 0 0 1 5 方 东平 ， 黄新宇 工程建设安 全管理 M 北 京 ： 中国水 利水 电出 版 社 2 0 0 3 6 郭汉丁 国外建设工程质量监督管理的特征与启示 J 建筑管理 现代化 ， 2 0 0 5， ( 5 ) ： 58 7 朱宏亮 各 国( 地 区) 的建设 法规及 建设 管理体制 M 北京 ： 中 国水 利 水 电 出版 社 ， 2 0 0 6 ( 编辑 ： 邓 玲 ) St u dy o n co ns t r uct io n q u a lit y a nd s a f e t y s up e r v is io n m a na g e m e nt s y s t e m o f wa t e r co n s e r v a n cy p r o j e ct s LI Ya n hu a ， XU Tia nz h u ( 1 B u r e a u o f C o n s t r u ct i o n a n d Ma n a g e m e n t ， C h a n g fia n g W a t e r R e s o u r ce s C o m mi s s i o n， W u h a n 4 3 0 0 1 0 ， C h i n a ； 2 E x e cu t i v e o f - ri ce ，C h a n g i a n g W a t e r R e s o u r ce s C o mm i s s io n， W u h a n 4 3 0 0 1 0 ， C h in a ) Abs t r act ： W e dis cus s e d 3 s t a g e s o f co n s t r u ct io n q u a lit y a n d s a f e t y s up e r v is io n ma n a g e me n t d e v e lo pme n t o f wa t e r con s e r v a n cy p r o j e ct s ： ( 1 )o v e r a l l a d m in i s t r a t i o n o f g o v e r n me n t ； ( 2 )co m b i n a t i o n o f g o v e rnm e n t s u p e r v i s i o n a n d q u a li t y ， s a f e t y m a n a g e m e n t o f e o n s t r u e t i o n d e p a r t m e n t ；( 3 )g o v e r n m e n t s u p e rvi s i o n o f co n s t r u ct io n q u a li t y a n d s a f e t y A cco r d in g t o cu r r e n t s i t u a t io n o f co n - s t ruct i o n q u a li t y a n d s a f e t y s u p e r v i s i o n ma n a g e me n t s y s t e m o f w a t e r co n s e r v a n cy p r o j n e t s in C h in a in cl u d i n g i mp e r f e ct r e g u la t io n s y s t e m ，n o nun it y o r g a niz a t ion s e t t in gs a nd in a d e q ua t e e x e cu t io n o f r e g u la t io ns ，b a s e d O ff a d v a n ce d ma na g e me n t mo de o f q ua lit y a nd s a f e t y s u pe rvis io n a b r o a d，we pr o p o s e d s pe cifi c me a s u r e s t o imp r o v e co n s t ru ct io n q u a lit y a nd s a f e t y s u pe r v is io n ma na g e me nt s y s t e m o f w a t e r co n s e r v a n cy p r o j e ct s in C h i n a w h i ch is s i g n i f i ca n t f o r p r o mo t i n g t h e w o r k t o b e m o r e p e r f e ct ， j u s t ifie d a n d e f fi e ie nt Ke y w o r d s ： q u a li t y s u p e rvi s i o n ； s afe t y s u p e r v i s i o n ； co n s t r u ct i o n a n d m a n a g e me n t ； w a t e r co n s e r v a n cy p r o j e ct 一一一一， ， 一l， ( 上接第 9 9页 】 An a lys is o n d ik e m a n a g e m e n t s y s t e m r e f o r m o f Ya ng t z e Riv e r HAN Do n g p ing ( B u r e a u o f R i v e r Ma n a g e me n t ，C h a n g fia n g Wa t e r R e s o u r ce s C o m m i s s i o n ， Wu h a n 4 3 0 0 1 0 ， C h i n a ) Ab s t r a ct ： W it h mo r e t h a n 3 0 0 0 0 k m，t h e d ik e ma n a g e me n t o f t h e Ya n g t z e Riv e r h a s b e e n e mp h a s iz e d b y t h e g o v e r n me n t s a t a ll le v e ls Ho we v e r，t h e ma na g e me nt s y