中国高等教育体制改革的回顾与展望

1 / 11 中国高等教育体制改革的回顾与展望 中国高等教育体制改革的回顾与展望 辽宁教育研究院 邓晓春 江泽民总书记在党的十五大报告中令人振奋地发出 加快高等教育管理体制改革步伐 的号召，它标志着我 国高等教育体制改革即将迈入一个崭新的发展阶段。为了更好地落实江总书记的指示，迎接高教体制改革新阶 段的到来，很有必要对近 20 年来我国高等教育体制改革走 过 的 历 程 进 行 一 番 回 顾 ， 并 对 未 来 作 一 展望。 党的十一届三中全会以来，伴随着我国经济体制、科技体制日益深化改革的进程，我国高等教育体制改革 也取得了历史 性的进展。迄今为止，经历了大致四个发展阶段： 一、前三个阶段的回顾 第一阶段，从十一届三中全会到中国共产党中央关于教育体制改革的决定发表之前。这是我国高等教育体制 改革的 酝酿、启动 阶段。这一阶段改革的着重点是扩大高校办学自主权。 1978 年 12 月 22 日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报发表，标志着我国社会主义建 设事业进入一个改革开放的新的历史时期。全会做出：把全党工作的重点转移到以经济建设为中心的轨道上来 的重大决策，并且提出：为了适应这一战略转变， 必须 采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经 营管2 / 11 理方法着手认真的改革 ，从而吹响了在中华大地上进行经济体制改革的第一声进军号。 在十一届三中全会的鼓舞下，我国高等教育进入一个 加速发展，拓展办学形式 的新阶段。由于这一期间 高校面临的主要矛盾是：社会急需人才，高校渴望发掘自身潜力为社会多做贡献，但又深感现有的高教管理制 度和规章，把高校的手脚捆得 过死 。所以，有一股强烈的 扩大高校办学自主权 的愿望和要求。其突出标志 是： 1979 年 12 月 6 日人民日报发表的复旦大学校长苏步青等几位 著名大学校长、书记关于给高等学校一点 自主权的呼吁。人民日报还为此加了编者按语，提出：学校应不应该有点自主权，应该有哪些自主权， 教育体制如何改革，才能更好地适应工作重点的转移，这是很值 得 探 讨 的 问 题 ， 希 望 全 社 会 就 此 提 出 建 设 性 意 见。 这份呼吁和这条按语，在高教界引起了强烈共鸣。这场人民日报发起的讨论，为推动我国高教管理体 制的改革，起了重要作用。在此舆论先行之下，以上海交通大学为代表，从 1979 年起，率先实行了人员流动、 岗位责任制和内部工资改革。 1983 年 6 月 9 日，国家教育部同意上海 交通大学扩大管理权限，增强学校办学活力 。由此，一个 全国学交大，以管理、人事、分配制度改革为突破口 的高校内部管理体制改革逐步铺开。与此 同时，各地还纷纷结合本地情况，由地方政府出面，开始 扩大高校办学自3 / 11 主权 。诸如， 1983 年 2 月浙江省就高 教改革做出的 5 条决定； 1984 年 6 月湖北省委、省政府就高教改革做出的 6 条决定；同年 7 月黑龙江省政府做出 关于扩大全日制高校自主权的若干规定；同年 12 月，山东省提出高教改革 6 条措施等。这些决定，重点都突出 了 扩大高校办学自主权 问题。另一方面，由于这些决定所 放 之权，有不少（或基本上）过去并不是捏在省 里，而是捏在国家教育主管部门的手里。所以，这种 放权 ，实际上包含了两层含义：一层是要回来 -把本 应属于省级的管理权限从国家要回来；二层是 放下去 -把 要回来 的权限中属于高校应有的自主权部分还给 高校。因此，这些省级 改革放权 动作，不能仅仅看作是 扩大高校办学自主权 ，而应看作两个关系的调整， 即：中央与省两级高教主管部门之间关系的调整；政府与高校之间关系的调整。实质上，这些地方 决定 的做出，标志着向原有高度集中统一的高教管理体制提出了挑战。 第二阶段，从中国共产党中央关于教育体制改革的决定发表到邓小平同志南方讲话和党的十四大明确提出 建 立社会主义市场经济新体制 的改革目标之前。这是我国高等教育体制改革 全面展开 的阶段。这一阶段改革的 特点是： 教育五大体制 的改革在 相互配合、相互促进和相互制约 中，全面向前推进。 从 1978 年十一届三中全会到 1984 年十二届三中全会， 5 年间改革开放的4 / 11 实践，特别是农村以家庭联产承包责 任制为主要内容的改革实践及其成功的经验，为党中央在经济理论上取得第一个重大突破奠定了重要的基础。 1984 年，党的十二届三中全会通过的中国共产党中央关于经济体制改革的决定突破了把 计划经济 同 商品经济 对立起来的传统观念，明确提出： 社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上有计划 的商品经济 ，并指出 商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必 要条件。 中国共产党中央关于经济体制改革的决定的发表和 有计划商品经济 理论的提出，不仅标志着我国经济体制 改革进入到一个新的阶段，而且对科技、教育改革提出了新的要求。为了适应这种新的 要求， 1985 年 5 月，中国共产党 中央做出了关于教育体制改革的决定。决定尖锐地指出我国高教管理体制上存在的弊端，即：在教育 事业管理权限的划分上，政府有关部门对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的 事情，又没有很好地管起来。为此，决定明确提出 要从根本上改革这种状况 ，要认真 改革管理体制，在 加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权 在中央决定的指引下，从 1985 年到 1991 年，我国高等教育围绕着 五大体制 全面展开改革的探索。其 主要 实践有： 1.推进高等5 / 11 教育办学体制的改革。主要进展表现在三个方面：一是中心城市举办的 市属高校 的兴起，突 破了以往 只有中央和省两级政府办学 的体制。至 1991 年，我国中心城市举办的市属高校已达到了占全国高校 总数的 30%左右；二是民办高等教育的兴起，进一步突破了单一政府办学的体制。至 1991年，经省级人民政府批 准的民办高等学校已达 400 多所。如 1988 年，北京有 17 所民办高校，在校生达万人。不用国家经费，依靠社 会力量培养人才，充分展现了民办高等教育的旺盛生命力。三是 一校两制 、 一校多制 的发展，开辟了我国 高教办学体制改革的新局面。 一校两制 有两种实践，一种是指隶属关系由单一化变成多样化，实际是 多方投 资，共同管理 。另一种是指在一所大学中，既有公办部分，又有民办部分。这种在公办大学中创办民办大学的 改革试验，已展现五条明显的优越性：第一，有利于发挥公办高校人才、物力的潜在优势，进一步解放教育生 产力，克服原来国家包办教育的体制对高等教育的束缚。第二，有利于调动社会潜力和社会办学的积极性，有 利于正确引导群众消费支出，满足更多家长期望子女接受高等教育的需要；第三，有利于将 民办 高校 中精干 高效、优胜劣汰等行之有效的管理方式和运行机制，引入 公办 部分来，推动 公办 部分的改革；第四，以老 校为后盾，有利于保证办学质量，从而提高民办大学的社会信誉，有利于我国民办高等教6 / 11 育的进一步提高和发 展。第五，有利于推进一部分地方高校转为 国有民办 积累经验。 2.推进高等教育管理体制的改革。主要进展表现在三个方面：一是扩大了高校办学自主权。决定明确 赋予高校应有 6 个方面的自主权，即 在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委 托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托 或外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各 级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学校交流 ，等等。 由于高校自主权增大，使它们得以主动地面向经济建设主战场，挖掘潜力，扩大规模，调整专业，适应需要， 促进了高校与社会的密切联系。二是促进了政府职能的转变。由于政府职能转变，使其放掉了一些本来不应管 的事，从而得以腾出精 力，更有效地管好该管的事。诸如， 1985 年国家教委会同国家计委、劳动人事部部署的 全国 15 年人才需求预测和教育规划 ，为加强我国高等教育的宏观管理，奠定了极为重要的基础。再如， 1985 年 11 月 13 日，国家教委颁布关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知，首次提出建立我国高校评 估制度的问题。其后， 1990 年 10月 31 日，国家教委 14 号令又发布了普通高等学校教育评7 / 11 估暂行规定，提出 建立、健全包括 合格评估 、 办学水平评估 和 选优评估 在内的社会主义高等教育评估体系和评估制度。评 估工作的开 展，对全面提高高校办学管理水平和质量，起到了巨大的鞭策作用。充分体现了政府转变职能，加 强宏观管理的作用和成效。三是由于扩大了地方管理高校的权力和责任，既充分调动了省级政府管大学的积极 性，又增强了它们管大学的责任感；加大了地方对高校的投入，促进了地方经济、社会发展与高等教育之间的 联系。仅以 1988 年为例，全国就有上海（ 2 月）、内蒙古（ 5 月）、广东（ 5 月）、海南（ 9 月）、福建（ 10 月） 、四川（ 12 月）等省相继做出 加强高教主管部门的宏观管理职能，扩大高校办学自主权以及增加地方投入，改 善办学条件 等决定 。由此表明：宏观高教管理体制改革后，由过去只有中央高教主管部门一个积极性，扩大到 省级地方政府以及办学主体-高等学校在内的各方面的积极性，这就为进一步管好高等教育，真正实现 宏观管 住，微观放活 的体制和机制，奠定了良好地基础。 3.推进高等教育投资体制的改革。主要进展表现在四个方面：一是由少量 自费 试点，到双轨并存 （即 有自费、又有公费），到 收费制 基本确立，开辟了国家投资以外的一个新渠道 -家庭和个人投资的渠道 。 据统计到 1992 年，全国高校的学费收入大约为 5 亿元，约占全国高等教 育事业费的 %。尽管这个比例还很低， 但8 / 11 却标志着我国高等教育 成本分担和成本补偿制度 开始建立，其作用不仅在于增加了高等学校的经费收入， 而且更重要的是它激发了学生刻苦学习的上进心。二是兴办校办产业，开展广泛的科技服务，在为经济建设服 务的同时，扩大了高教投资来源。自决定赋予高校开展创收活动和使用创收资金的自主权以来，我国绝大 多数高校都开始利用自身的智力优势，并结合教学、科研工作，开展了多种形式的科技开发、技术咨询和人才 培训等服务兼创收活动，有效地发掘高校潜力，既促进了生产和社会发展，又促进了教学、科 研，还增加了学 校收入，拓宽了经费来源渠道。据统计，到 1992 年全国高等学校创收收入已达到亿元，相当于同期高教事 业费的五分之一，有力地支持了学校的发展。三是由政府给政策，开征专项用于高等教育的附加。例如北京市 等决定征收高消费品教育费附加、广告费教育费附加等。这是通过政府行为，推动高教投资改革，拓宽高教投 资渠道的新尝试。四是接受捐赠，允许私人依法办学。决定发布后，海外华侨捐资兴学以及国内企业家出 资兴办民办高校、私立学校的实例很多，而且势头日增，这也是广开高教投资渠道的一个重要方面。 4.推进高等学校招生、收费和毕业生就业制度的改革。其主要进展表现在两个方面：一是突破单一的指令 性招生计划，试行 指令性计划和 调节性计划 相结合的新的招生计划制度，并逐步扩大 9 / 11 调节性计划 。这一 改革，使学校能够在保证国家计划完成的前提下，根据自身培养能力及国家规定的比例，发挥潜力，扩大招生 计划。据统计，到 1991 年，我国自费生已达万人，占在校大学生的 %；委培生达万人，占在校大学 生的 %。与此同时，针对贫困、落后地区 招不来，回不去 的问题，一些地区还相继实行了 定向招生，定 向培养，定向就业 的招生改革 尝试。针对 统一考试，统一录取 所存在的问题，相继实行了录取办法、录取体 制和高考办法的改革试验。从 1985 年开始，国家将 统一录取 改为 学校单独录取 。这样，就由 学校招生，政 府录取 的原体制，改变为 学校录取，招办监督 的新体制。并从 1985 年起，由上海市率先，其后浙江等省也相 继开始试行 高中毕业会考与相应的高考改革试验 （减少高考科目），目的在于探索一种 既能保证德智体全面 发展人才的选拔，又能对中小学教育由应试教育向素质教育转轨起到积极导向作用 的高校招生录取方法。二是 试行 双向选择 的毕业 生就业制度的改革。依据决定的精神， 1986 年，国家教委、财政部、原劳动人事部 等有关部门联合提出高等学校毕业生分配制度改革方案（通称 中期改革方案 ），提出我国高校毕业生就 业制度改革的长远目标是：在国家就业方针、政策指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的制 度。该方案曾率先在清华大学、上海交通大学等试行并总结了经验。10 / 11 1989 年，国务院批转了国家教委关 于改革高等学校毕业分配制度的报告和高等学校毕业分配制度改革方案。同年，又有 100 多所高校按两个 文件精神，起步实施 一定范围 内的 双向选择 的就业办法 。 5.推进高等学校内部管理体制的改革。其主要进展表现在两个方面：一是借中国共产党中央经济、科技和教育三 大体制改革的东风及其创造的外环境，促进了高校内部运行机制的转换。在80 年代前半期校内管理改革的基础 上，进一步突破了高校人事上 一潭死水 ， 只能进不能出，只能升不能降 以及分配上 论资排辈 、 平均主义 、 大锅饭 等原有体制的束缚，逐步形成了 公平竞争，择优上岗，多劳