关于加强市人大常委会监视职能的调研报告

1 / 15 关于加强市人大常委会监视职能的调研报告 依照旧委会工作要点的安排，研究室把 “ 加强市人大常委会监视职能 ” 作为重点调研课题，组成课题组进行了深进的调查研究。在近半年时间里，比较全面地回顾和总结了市人大常委会监视工作的实践与体会，进一步深化对人大监视工作的熟悉和理解。课题组专程赴广州、宁波等地人大学习考察，又深进到南岗区、香坊区、双城市等区、县进行调研，学习省外和本地区人大常委会 在在这方面好的做法和成 功功的经验，分析研究了 影影响我市人大常委会监 视视职能有效行使的一些 因因素，在此基础上构成 了了调研报告初稿。现将 调调研中构成的观点和建 议议作以下报告。 一 、对我市人大 常委会监 视视职能发挥作用的现状 分分析 历届市人大常 委委会都将监视工作摆上 重重要议事日程，坚持围 绕绕中心、服务大局，认 真真履行监视职权，不断 探探索和实践，积累了很 多多比较好的经验。特别 是是市十一届人大常委会 以以来，不断加大监视力 度度，创新展开监视工作 的的有效途径和办法，努 力力增强监视实效，共听 取取 “ 一府两院 ” 工作汇 报报 81 项，作出决议、 决决定 37 项，听取了 52 部法律法规执行情况 的的汇报，评议了 29 个 政政府组成部分和 34 名 “ 一府两院 ” 负责工作 职职员， 其中包括 4 名副 市市长和 1 名市人民 * 检察长。通过监视职 权权的有效行使，保障了 宪宪法和法律、法规在我 市市 的贯彻实施，增进了 “一府两2 / 15 院”依法行政 和和公正司法，为推动我 市市各项事业的全面进步 发发挥了积极作用。总结 几几年来监视工作的成功 做做法，主要表现在： 1、围绕发展这个第一要 务务，加强对全局性工作 的的监视。历次常委会会 议议都突出以审议经济方 面面的议题为主，就国民 经经济和社会发展计划整 体体实施情况、推动国有 企企业改革、非公有制经 济济发展、农业产业化、 行行政区划调剂等重大题 目目，听取和审议市政府 有有关工作情况 的汇报， 适适时作出相应的决议、 决决定。围绕市委提出的 产产业强市的发展战略， 常常委会把 “ 十五 ” 发展 规规划作为哈尔滨市的头 等等大事，组织人大代表 在在人代会上分 十三个专 题题进行了大会审议，并 作作出关于“十五”计划 纲纲要的决议。为贯彻中 心心振兴东北老产业基地 的的决策，围绕哈尔滨市 委委提出的“努力快发展 、全面建小康、振兴哈 尔尔滨”的工作主题， XX 年人代会上专门听取 了了市政府关于老产业基 地地调剂和改造情况的汇 报报，常委会组织气力展 开开专题考察、专项调查 和和专门视察，作出关 于于加快哈尔滨市老产业 基基地振兴步伐的决议 ，为确保我市在中心确 定定的第二批改造项目中 取取得领先上风发挥了重 要要作用。为强化对省委 提提出的哈尔滨 “ 加快发 展展，当好龙头 ” 战略实 施施的监视，及时加开了 一一次常委会，专门讨论 如如作甚哈尔滨加快发展 发发 挥好人大及其常委会 的的职能作用题目，并作 出出了关于充分发挥地 方方国家权利机关职能作 用用，大力推动哈尔滨加 快快发展当好龙头的决议 ，较好地发挥了人大 在在经济社会发3 / 15 展中的决 策策、规范、推动和保障 作作用。 2、围绕依法治 市市，加强法律监视。在 执执法检查方式上，坚持 少少而精、突出重点的原 则则。每年常委会都确定 一一 项触及全市工作大局 的的法律法规，由常委会 主主任带队，各位副主任 、秘书长和委员参加， 组组成高层次执法检查组 ，进行检查和视察，突 出出了重点，进步了检查 的的层面，加大了执法监 视视的力度。各专门委员 会会进行的执法检查，由 相相干专门委员会牵头， 邀邀请主任会议 成员、驻 会会委员、本委员会的组 * 员和人大代表对该项 法法律法规的执行情况进 行行检查，并构成质量较 高高的检查报告，提交常 委委会会议审议。常委会 会会议后，以常委会审议 意意见的情势向“ 一府两 院院 ” 提出改进执法的具 体体要求，执行机关在一 定定的时限内办理，并报 告告办理结 果，增强了执 法法检查的法律效力，加 大大执法监视力度。常委 会会还捉住影响较大、久 拖拖未定的典型案件展开 个个案监视，狠抓重大案 件件 查处工作，为地方 的的经济发展提供了良好 的的法制环境，推动了依 法法治市的进程。 3、围 绕绕维护人民群众的根本 利利益，加强对群众关注 的的热门、难点题目的监 视视。常委会通过调查、 视视察、检查，建立主任 会会议成员接待、处理群 众众上访等制度，将需要 解解决的共性题目、重点 题题目作为常委会审议、 监监视的重要内容。例如 ，人民群众通过人大代 表表等多种渠道向人大常 委委会反映，要求加快建 设设城市后备水源 ，解决 城城市供水不足的题目。 常常委会党组及时向市委 汇汇报了这一情况，取得 市市4 / 15 委的支持，把后备水 源源地建设作为一件大事 ，组织专门气力深进调 查查，提出建设磨盘山水 库库作为城市新水 源地的 建建议，要求市政府抓紧 立立项报批工作。在市人 大大常委会的直接催促下 ，政府积极落实，各项 工工作正在按计划进行， 预预计在 XX年向市区供 水水，这将使我市长时间 存存在的用水紧张、供水 污污染等矛盾逐渐得到解 决决。建设重大疾病预防 控控制中心，是防病治病 、维护市民身体健康的 需需要。往年，常委会根 据据部份人大代表提出的 议议案，向市委报告，作 出出了关于建设市疾病 预预防控制中心的决议 ，并催促市政府认真落 实实决议要求，预计 XX 年年年底 “ 疾控中心 ” 即 可可投进使用。 4、围绕 依依法行使人事任免权， 加加强对任命干部的任后 监监视。特别是评议工作 近近几年有了突破性的进 展展。 从 2000 年开始 ，常委会实行“ 两项评 议议 ” 相结合。为充分体 现现述职评议的公然、公 正正，增强透明度，以常 委委会组 *员投票的方式 确确定评议对象。将评议 对对象在新闻媒体上进行 公公示，公然受理群众的 信信访；对被评议的政府 组组 *员进行任期经济责 任任审计并构成报告；常 委委会成立评议组，深进 被被评 议部分及所属基层 单单位进行调查，把人大 常常委会监视、 *监 视视和群众监视有机结合 起起来，不但征求本单位 干干部职工、直属单位班 子子成员、部份服务对象 、各级人大代表和社会 各各界的意见和建议，还 拓拓宽利用各种民主渠道 ，使更多的市民了解市 人人大常委会对 “ 一府两 院院 ” 负责工作职 员进行 评评议的有关情况。通过 面面对面谈话、5 / 15 个别填写 “征求意见表”、民主 测测评票、意见投诉等方 法法，充分发扬民主，创 造造让群众充分表达自己 真真实意愿的条件和氛围 。考察组再根据各个方 面面反映的情况用写实的 方方式进行综合汇总，向 组组 *员提供 全面的基础 材材料，并提早发给各位 组组 *员，待组 *员在评 议议中充分表达意见后， 再再构成有关考察材料。 评评议的基础上，常委会 以以无记名投票方式对被 评评议的政府组 *员的工 作作作出 “ 满意 ” 、 “ 基 本本满意 ” 、 “ 不满意 ” 的的评价。常委会会议针 对对被评议的 “ 一府两院 ” 及其组 *员存在的题 目目和不足提出整改意见 ，要求限期整改并向常 委委会 作出口头报告。常 委委会对整改情况跟踪问 效效，从而使评议监视工 作作既深进扎实，又富有 成成效。 综上，市人 大大常委会的监视工作已 从从一般性的程序性监视 发发展为有重点、有针对 性性的实体性监视， 监视 情情势不断创新，力度不 断断加大，为进一步建立 健健全人大监视制度奠定 了了良好的基础。总结监 视视工作的主要启示是： 1、坚持党的领导 ，是做好监视工作的根 本本保证。人大及其常委 会会监视的职能作用与我 们们党实现 *领导的价值 目目标，从根本上讲是一 致致的，因此，只有与党 保保持同一，才能保证人 大大监视职能的正确 *方 向向，这不能有丝毫含糊 和和动摇。坚持党的领导 尽尽不是消极被动 、畏首 畏畏尾的单纯服从，只有 自自觉地依照党的线路、 方方针、政策，制定监视 工工作的指导思想，掌控 监监视工作的 *方向，完 善善人大监视的组织机构 ，积极争取市委对人大 监监视工作的重视和支持 ，围绕6 / 15 市委中心工作展 开开监视活动，使人大的 监监视工作与全市大局相 同同一，与全市人民的根 本本利益相同一，不越权 ，不添乱，才能从根本 上上保证人大监视职权的 有有效行使。 2、进 步步监视层次，是做好监 视视工作的基本条件。常 委委会始 终把监视工作 列列为常委会的重点工作 、常规工作来抓，每年 常常委会都确定一项触及 全全市工作大局的法律法 规规，由常委会主任带队 ，组 *员参加，组成高 层层次检查组，进行执法 检检查，通过进步监视主 体体层次、监视内容层次 ，不断扩大监视范围， 加加大监 视力度，确保监 视视工作取得实效，使监 视视工作成为常委会工作 的的重要内容，是监视工 作作得到加强的基本条件 。 3、坚持监视为 民民，是做好监视工作的 根根本原则。人大的监视 职职权来自于人民群众， 要要依托人民群众的气力 ，要对人民群众负责， 受受人民群众监视，这是 做做好监视工作的根本原 则则。实践证明，人大监 视视工作越是公然、透 明 ，民主程度越高，效果 越越明显。常委会对刑 事事诉讼法进行执法检 查查前，在哈尔滨日报 上予以公布，广泛征 求求社会各界及群众对该 法法贯彻执行情况的意见 和和建议，用时 5 个月调 查查走访全市 18 个具体 办办案部分，召开 7 个座 谈谈会，抽查 1417 件 案案件，接待群众来信来 访访 133 人次，发现存 在在较大题目的案件 22 件件，提出监视意见 15 件件，限期整改 7 件，使 人人大监视工作充分体现 民民权，客观反映 *，遭到人民群众的好评 。 4、创新监视方 式式、方法，是做好监视 工工作的重要途径。既7 / 15 把 人人大本身各种监视情势 的的相互结合，又探索人 大大监视同其他方面监视 相相结合的 方式，是增能 人人大监视实效的基本途 径径。常委会实行述职评 议议和工作评议“两项评 议议”相结合，使评议人 与与评议工作同时进行、 相相互增进。扩大评议 的 广广度，每位市政府组 *员员和两院院长、副院长 ，在任期内都要接受两 次次评议。增强评议的力 度度，通过量种情势，广 泛泛听取干部、群众的意 见见，保证评议结果的客 观观公正。 “ 两项评议 ” 工工作结合进行，既避免 了了一些重复性的工作， 又又增强了监视工作的实 效效性。 5、监视工 作作制度化、规范化，是 做做好监视工作的基础。 最最近几年来，常委会监 视视工作规范化、制度化 建建设也取得了新的进展 。我们本着 “ 需要一个 ，制定一个 ” 、“ 成 熟 一一个，制定一个”的原 则则，制定了 6 部单项监 视视规定，使我市人大常 委委会的规范性文件审查 、 讨论决定重大事项、 个个案监视、述职评议等 方方面的监视工作纳进了 制制度化、规范化轨道。 同同时，为加强对触及全 局局性政府工作的监视， 建建立了高层沟通调和机 制制。凡应提交人大常委 会会讨论决定的重大事项 ，由常委会党组请示市 委委，并提早与政府 “ 通 气气 ” ，催促政府及时向 人人大报告需要人大决定 的的重大事项，从而将重 大大事项纳进了 “ 党委意 图图 人大决定 政 府府实施 人大监视 ” 的的决策运行轨道。 但但就整体来讲，对监视 工工作的成绩估价还不能 太太高，必须苏醒地看到 ，监视工 作在市人大常 委委会的全部工作中依然 是是一个薄 弱环节，同时 也也是当前8 / 15 人民群众最关 注注、反映最强烈的题目 之之一。目前监视工作存 在在的主要题目是： 1、 监监视工作存在走情势、 不不深进、表面化、实效 性性差等题目。一些视察 和和执法检查，情势上大 张张旗鼓，实际上只是一 般般性地走走看看，发发 议议论，缺少深进的调查 研研究，缺少具有针对性 的的意见、建议，监视工 作作重情势轻实效，监视 力力度不大，从而影响了 人人大监视制约的权威性 。2、监视职权行使不 到到位。在监视工作实践 中中，常规的一般性的监 视视手段应用很多，而询 问问、质询、特定题目调 查查等刚性监视情势，和 免免职等硬性监视手段 根 本本没有得到有效使用或 使使用未几，导致监视力 度度不大，效果不明显。 3 、监视程序不规范， 随随便性强。近几年，市 人人大常委会综合应用了 各各种监视手段，特别是 很很多具有创新性的监视 手手段，由于缺少相干制 度度规范，或有法律根据 但但规定比较笼统，实践 中中难以操纵，导致监视 工工作不够规范和同一， 主主观性、随便性较强。 通过深进研究和分 析析，产生上述题目的缘 由由主要有以下 几个方 面面： 1、思想上还 有有一些模糊熟悉。对人 大大监视工作的模糊熟悉 主主要来源于三个方面。 首首先是受中国传统文化 影影响， 说话涵蓄、凡事 讲讲情面是中国人的个性 ，恪守明哲保身的处事 原原则，再加上我国 *体 制制改革相对落后于经济 体体制改革， “ 人治大于 法法治 ” 的现象依然存在 ，因此，在监视主体中 普普遍存在着人大能发挥 多多大作用，权利用到甚 么么程度才合适的疑虑， 监监视工作有畏难思想。 其其次是受社会 *9 / 15 关 于于人大工作 “ 二线 ” 论 影影响，监视主体中普遍 存存在着监视工作难有作 为为的消极思想。再次是 受受封建独裁思想影响， 国国家公职职员民主法制 思思想观念淡薄，以为人 大大监 视可为可不为，监 视视力度小大由之，对人 大大监视的法定地位和法 定定义务熟悉不 清，自觉 接接受人大监视观念不强 。 2、有关监视的 法法律、法规还不完善。 现现有法律中有关监视的 规规定过于原则、可操纵 性性不强，有的规定含义 不不明晰，执行起来比较 困困难。近几年，市人大 常常委会制定的一些监视 工工作办法，由于缺少相 干干上位法根据，有些程 序序规定仍比较原则，不 便便操纵。对很多刚性监 视视手段现行法律还没有 同同一明确的规定，一些 我我市独创的监视情势因 条条件不成熟还未以规范 的的情势固定下来，没有 相相干法律上的规定和程 序序上的保障，监视主体 不不敢大胆行使监视权， 被被监视主体借口 监视行 为为法律根据不足，而 对 人人大的监视产生抵牾情 绪绪。 3、监视体制 不不够调和。在现行体制 下下，通常为市委作出决 定定政府往组织实施，或 市市委和市政府联合发文 对对重大事项作出安排部 署署，市委、市政府行为 共共为一体，在此情况下 ，人大难以实施监视。 同同时，由于市政府市长 是是市委的二把手，而市 人人大常委会主任既不是 市市委副职又不是党委常 委委，使人大常委会主任 在在党委的位置与国家权 利利机关的地位不相当。 即即在国家政权体系中是 “ 党委 人大 政府 ” 而而在党的政权体系是 “ 党党委 市长 人大主任 ” ，这样就难以对监视 工工作行使监视权。另外 ，10 / 15 常委会机关在职员编 制制、 机构设置等诸多方 面面和法律规定的人大职 能能都有相当大的差距， 人人大实施监视客观上有 一一定困难。 4、组 织织保障不够有力。常委 会会组 *员组织构成不够 公公道。专职委员比例偏 低低，相当数目的组 *员 难难以把主要精力放在人 大大工作上，影响了人大 监监视工作的顺利、有效 展展开。监视机构设置不 公公道。我市人大常委会 的的具体监视职能体现在 各各个专门委员会，而各 专专门委员会职员有限， 特特别是专业人才不足， 影影响了人大监视职权行 使使的深度和力度。 二二、加能人大监视职能 的的具体措施 法律监 视视方面 1、扩大规 范范性文件审查范围。在 现现有的审查地方性法规 具具体利用解释、 政府规 章章的基础上，增加对市 政政府的决定、命令，市 法法院、市 *实施法 律律、法规的规定和办法 ，和区、县人大及其常 委委会的决议、决定和其 他他规范性文件的审查。 这这既是充分履行宪法和 法法律赋予人大的法定职 权权，也是加强常委会对 规规范性文件进行监视的 重重要措施。 2、扩 至至公民有序参与执法检 查查。通过人大常委会会 议议或新闻媒体征求一届 或或一年的执法检查内容 ，综合各方面意见民主 确确定执法检查项目。执 法法检查的法律、法规确 定定以后，通过新 闻媒体 向向社会公布，公然征求 社社会各方面对该法执行 情情况的意见。对由常委 会会检查的重点法律、法 规规，可实行执法监视听 证证会 ，架构市民直接参 与与执法监视的平台，创 新新人大执法监视情势。 每每年可选一部法律、法 规规实行监视听证会，由 执执法检查的相干专门委 员11 / 15 员会和被检查市政府相 干干部分共同研究制定方 案案并组织实施。 3、建立执法检查回查制 度度。如执法检查结束后 半半年， 人大常委会或 专专门委员会应当对被检 查查机关的整改情况进行 回回查；必要时，主任会 议议可以决定被检查机关 向向常委会报告整改情况 。 4、建立个案监 视视 “ 一案一组织 ” 制度 。效仿法院审判的合议 庭庭的组成方式，对主任 会会议决定列为个案监视 对对象的，应当作立由常 委委会组 *员、人大代表 和和有关工作职员组成的 临临时性个案监视组，这 样样有益于题目得到及时 、客观、公正的解决。 工作监视方面 5 、建立重大事项定期 提提报制度。每年年初， 人人大常委会以文件情势 通通知“ 一府两院 ” ，由 “ 一府两院 ” 报告当年 拟拟提交人大常委会审议 的的重大事项，使重大事 项项的报送工作规范化 。 6、建立重大基本 建建设项目审批制度。以 规规范政府投资项目管理 为为重点，加强对重大基 本本建 设项目监视，具体 规规定每个到达一定投资 范范围的政府投资项目， 都都需经人大常委会会议 审审查批准，使政府投资 行行为更加科学公道，符 合合广大人民群众的意愿 。 7、完善预算审 查查监视的基本制度。一 是是建立对预算超收收进 的的使用监视制度，在预 算算执行进程中，需要动 用用超收收进追加支出时 ，要及时向人大有关审 查查监视机构通报情况， 如如动用超收收进较多的 ，市政府应事前向市人 大大常委会做预算超收收 进进安排使用情况的报告 。二是对暂时不能纳进 预预算的要编制收支计划 ，市政府 每年向市人大 常常委会专项报12 / 15 告预算外 资资金收支情 况和综合财 力力平衡的情况。三是健 全全预算审查批准制度。 在在预算执行进程中，因 特特殊情况，必须对预算 进进行调剂，且调剂总额 超超过原批准预算总额的 3 的，预算调剂方案 应应于当年 9 月至 11 月 提提交市人大常委会审查 批批准。 人事监视方 面面 8、建立任前考 法法委托制度。委托比较 中中立的部分组织任前考 法法活动，使人大人事任 免免工作更客观，增强参 考考职员的责任意识和紧 急急感。 9、完善述 职职评议制度。将现有评 议议工作中的好做法固定 下下来，并对某些关键环 节节进一步完善。比如， 扩扩大被评议对象，将分 散散在我市各区、县 的 市 属属垂直管理部分负责人 、市中级人民法院、市 *的法职职员纳进 被被评议对象范围内；科 学学公道确定被评议对象 ，依照好、中、差三个 层层次由人大代表民主投 票票产生评议对象，依照 得得票多少确定被评议对 象象；规范评议报告写法 ，报告中对成绩的论述 不不得超过全部篇幅的三 分分之一；评议中取得满 意意票和基本满意票之和 不不过半数的，人大常委 会会对其亮 “ 黄牌 ” ，建 议议市委对其工作进行调 剂剂；常委会会议对被评 议议对象的评议结果向新 闻闻媒体公布，让社会知 道道人大评价意见。 其其他情势的监视方面 10、建立经常办理 代代表意见建议制度。规 定定人大代表每年联系走 访访选民的 最低限额，不 定定期搜集代表意见、建 议议，及时转至相干部分 ，必要时随时召开代表 与与意见、建议办理部分 的的直接见面会，充分发 挥挥人大代表的作用，催 促促“一府两院”及时解 决决代表意见、13 / 15 建议，推 动动办理工作经常化、制 度度化。 11、制定 市人大常委会监视工 作作条例。鉴于国家 监监视法在近期内还不 会会出台，可以考虑在修 改改、完善现有各单项监 视视工作规定的基础上， 总总结目前创新性的监视 情情势，制定市人大常委 会会监视工作规定，将监 视视工作纳进规范化、制 度度化轨 道，使今后监视 工工作有章可循。 三 、加能人大监视职能的 保保障性措施 人大行 使使监视职权是一个动 态 进进程，监视职权能否有 效效行使，回根结柢取决 于于两个方面题目，即人 大大监视权如何定位和监 视视权如何运作的题目， 监监视权的定位取决于各 方方面对人大监视工作的 熟悉，取决于监视主体 对对监视工作的思路，带 有有根本性、决定性意义 ；监视权的运作是系统 论论范畴的题目，它主要 是是由监视权利主、客观 两两方面因素共同决定， 包包括监视主体状态题目 ，监视方式题目，监视 环环境题目等，是影响监 视视权运作的关键所在。 以以下试析之： 解决 好好加能人大监视职能的 熟熟悉题目。人大监视权 是是一项保护人民正当权 益益和国家长治久安的国 家家权利。根据宪法和地 方方组织法的规定，人大 监监视是我国监视体系的 基基础和中心，是最高层 次次的监视，与检察机关 的的法律监视权、行政机 关关的行政监察权、党委 的的纪检监视权、政协的 民民主监视权和社会的 *监视权 相比，人大 监监视权是一项具有法律 效效力的国家性监视权利 ，它超出于其他监视权 ，具有明显的间接控制 特特点。因此，人大的监 视视权应14 / 15 侧重于对监视对 象象起威慑、催促、指导 作作用，而不是直接对具 体体工作进行干预和纠 正 。所以，解决好对人大 监监视的熟悉题目就显得 尤尤其重要，一方面要充 分分熟悉人大监视的法定 地地位和作用，进步对人 大大