关于区管理体制的调研报告

1 / 10 关于区管理体制的调研报告 经过十年的发展，我国高新技术产业开发区（下称高新区）建设取得了令人瞩目的成就，为国家的经济建设、科技进步和社会发展做出了突出贡献，高新区管理体制建设也取得了一定的进展。进入新世纪，深化高新区管理体制改革，进一步推动全国高新区及高新技术产业的快速发展，是一个十分紧迫而又重要的问题。根据徐部长的指示，我们就国家高新区管理体制改革与 创创新问题进行了调研， 调调研工作采取了问卷调 查查、实地考察和召开座 谈谈会等方式进行。现将 调调研情况报告如下： 一、目前高新区管理 体体制的主要模式 高 新新 区发展的实践证明， 党党中央、国务院做出建 立立高新区的决策是十分 英英明正确的，特区化的 管管理体制是高新区快速 发发展的前提和重要保证 。即使在今天，高新区 的的管理体制仍在聚集各 种种创新要素、促进高新 技技术产业的发展上发挥 着着不可替代的作用。 高新区管理体制的一大 特特点，是具备基本行政 职职能而又精干、高效。 在在对 47 家高新区的问 卷卷调查发现，在政府职 能能上，近 100的高 新新区都已具备了财政、 项项目审批、土地管理和 劳劳动人事部门，近 50的高新区还设有税务 、工商、外经贸机构和 社社会事业管理部门，少 数数的高新 区有审计、社 会会2 / 10 治安等部门。在人员 编编制上， 41家国家高 新新区行政编制 2,502人，平均 49 人；事 业业编制 675 人，平均 116 人，只是管辖相同 区区域及人口的一般行政 区区划的四分之一左右。 根据各地不同的实 际际情况，以及高新技术 产产业发展的特点和要求 ，高新区在管理体制上 不不断探索和创新，逐步 形形成了现有的基本模式 ，主要有以下几种类型 ： 一是政府委托管 理理（派出机构）型。这 种种类型高新区的主要决 策策和管理权都由政府派 出出的高新区管委会行使 ，高新区作为当地政府 的的派出机构。地方政府 除除了在发展方向 、大的 政政策决策以及任命管委 会会主要领导方面行使权 力力外，主要起支持和保 障障作用。这种类型的特 点点是高新区管委会权力 集集中，有利于体制的改 革革与创新，有利于提高 效效率，但需要省市政府 及及权威领导人强有力的 支支持，并选好管委会的 带带头人。 二是政府 直直接管理型。这种类型 高高新区的宏观管理和财 政政、项目审批、土地、 规规划、人事等主要决策 权权由政府（或由政府部 门门组成的领导小组）直 接接行使，政府有关部门 分分别管理相关事务，高 新新区管委会主要是协调 和和具体事务的管理。这 种种类型高新区的特点是 政政府直接领导，有关部 门门介入较多，需要协调 的的事很多，高新区的发 展展受所在地政府及有关 部部门的行政效率影响很 大大。 三是政府开发 管管理型。这种类型的高 新新区主要是由政府3 / 10 组建 开开发公司，进行区域开 发发和建设。政府授权部 分分管理职权给开发公司 ，但由于授权有限，开 发发公司无法协调解决高 新新区改革和发展中出现 的的新情况、新问题。这 种种类型的体制不适合现 实实国情，一些原来是这 种种类型体制的高新区正 在在转型。 目前，大 多多数高新区的管理体制 都都属于第一种类型，即 政政府委托管理型。这些 高高新区在实践中逐步形 成成以下三个管理层次： 第第一 层是当地政府的领 导导小组。一般由高新区 所所在市的主要领导任领 导导小组组长，市直有关 部部门负责人为成员组成 ，作为高新区管理与发 展展的决策层。第二层是 管管理层，即高新区管委 会会。管委会是市政府的 派派出机构，集中了市政 府府的部分管理职能，负 责责对高新区各项事务， 包包括高新区的建设与发 展展规划进行组织实施， 管管理区内高新技术企业 等等。第三层是经营服务 层层。一般包括开发建设 总总公司、创业服务中心 以以及各类中介服务机构 等等，通过基础设施建设 、投融资、技术引进、 产产品展销、提供生产经 营营场所、资金支持、信 贷贷担保、技 能培训、信 息息服务、后勤保障等方 式式为区内企业提供管理 和和服务。这种类型高新 区区在上述三个层次上也 存存在着一定差异，名称 不不一，机构设置也不尽 同同，所赋予的管理权限 和和级别也不尽相同。 二、高新区更快的发 展展仍存在一些急需解决 的的问题 4 / 10 我国高新区 管管理体制的基本模式是 伴伴随着社会主义市场经 济济体制的形成，经过新 旧旧体制的不断碰撞、不 断断调整而逐步形成的。 进进入新世纪，世界科技 日日新月异，竞争日趋激 烈烈，高新技术产业的发 展展出现了许多新的特点 和和趋势。我国即将加入 世世贸组织，行政管理体 制制改革逐步深化， 许多 优优惠政策与法规必须适 应应 wto 的规则框架， 聚聚集在高新区内的高新 技技术企业将直接面对国 际际竞争。如何适应新形 势势的要求，发现问题， 找找出对策，深化高新区 管管理体制改革是我们当 前前的重要任务。通过调 研研，从发展的要求来看 ，现有高新区在管理体 制制上还存在以下主要问 题题。 1、高新区的 行行政主体地位不明确 到目前为止，高新区的 行行政主体地位问题还很 不不明确。虽然部分省市 已已经由地方人大通过或 以以政府令的形式制定出 台台了关于高新区的地方 性性法规，其法律地位问 题题得到了一定程度的解 决决。但是，大部分高新 区区仍缺少行政执法的主 体体资格，不能建立强有 力力的行政执法体系，使 管管委会无法在环境建设 、减少行政审批、提高 办办事效率、保护高新技 术术企业合法权益等方面 发发挥其应有的作用。一 个个典型案例是，当某高 新新区合理扣留经常在夜 间间往高新区倾倒垃圾的 车车辆时，反而被告上法 庭庭，原因是高新区仅是 一一级派出机构，没有行 政政执法的资格和权限。 行行政主体地位不明确， 已已经成为制约高新区发 展展的重要因素。 5 / 10 2、管理权限授权不够， 落落实不足 高新区作 为为地方政府的派出机构 ，虽然多数拥有所在市 的的市级经济管理权限， 但但在实 际运作中关键权 力力往往不能下放给高新 区区，致使高新区产业规 划划、土地征用、工商注 册册、人才引进、资金融 通通等方面受制于所在地 方方的其他有关部门和有 关关政策条文的制约，所 授授权力落实困难，得不 到到有效调度和合理发展 。由于权力、利益、责 任任划分等方面的问题， 高高新区与区外原有体制 的的摩擦时有发生。个别 高高新区内地方派驻机构 的的运行机制往往与高新 区区内设机构不合拍，经 常常出现矛盾和扯皮现象 ，导致高新区的管理体 制制在运行中出现了种种 困困难。 3、高新区 内内外新旧管理体制的矛 盾盾冲突，导致个别地方 出出现了体制上 的 复归 多数高新区大胆 探探索，按照高新技术产 业业发展的特点，初步建 立立了适应社会主义市场 经经济体制的新管理体制 模模式。但是，由于在实 践践运行中遇到了一些高 新新区自身无法解决的困 难难。比如地方各级政府 部部门都要求上下对口， 一一些高新区把已精简转 变变的政府职能又转回去 ，开始增加机构设置和 人人员编制，办事手续繁 杂杂，管理体制出现了 复复归 。以致于有的区 内内企业建一座大楼仍要 盖盖上百个公章，等几个 月月时间，背离了机构精 简简的原则。还有的高新 区区用人制度改革进展缓 慢慢，增加机构和人员， 未未能面向社会公开招聘 所所需人才，反6 / 10 而成为安 排排亲属、子女就业、安 排排照顾干部的地方 ，导 致致高新区管理人员整体 素素质不仅不能提高，还 有有下降的趋势。 4、中介服务体系的地位 没没有得到充分肯定，作 用用没有得到充分发挥 虽然大多数高新区都 成成立了诸如行业协会、 商商会，以及金融、投资 、证券、贸易、人才、 知知识产权、信息、法律 、会计、审计、合同仲 裁裁等各种中介服务机构 ，但很多高新区内的中 介介服务体系的地位还是 没没有得到充分的肯定， 没没有充分发挥他们在产 业业发展、企业管理、环 境境建设、投融资服务等 方方面的 积极作用。行政 机机构与中介机构争活干 ，把本该由社会和市场 做做的事，高新区大包大 揽揽下来，致使事务性工 作作太多，高新区管委会 工工作人员工作负荷不断 加加重，一定程度上影响 了了高新区行政效率和服 务务质量的提高。 5、高新区的管理模式出 现现了多样性的特点，如 何何分类指导是一个必须 认认真对待的问题 适 应应不同地区的特点和高 新新技术产业发展的要求 ，各地的管理体制在不 同同的层次上有很大的差 别别。如在西部地区，大 多多实行比较集中的管理 体体制，高新区也希望具 备备更多的职能，使区内 企企业在高新区就可以解 决决尽可能多的 问题。而 在在一些沿海发达地区， 如如 XX 市就实行一种相 对对开放的模式，高新区 很很多的工作由市有关部 门门和社会力量来完成。 在在苏州7 / 10 则完全是一种基 本本具备行政区划职能的 新新区政府，功能齐全， 高高新区代企业来办大量 的的对外事务。针对上述 不不同的情况和特点，如 何何分类指导，选择适合 的的体制，是高新区，特 别别是那些潜力还没有得 到到充分发挥的高新区加 快快发展的 一个重要问题 。 刚刚闭幕的九届 人人大四次会议通过的 国国民经济和社会发展第 十十个五年计划纲要指 出出， 我国已经进入必 须须通过结构调整才能促 进进经济发展的阶段， 经 济济发展和结构调整必须 依依靠体制创新和科技创 新新 。 十五 期间， 国国家高新区继续肩负着 发发展高新技术产业，促 进进结构调整和经济发展 的的任务，高效的、符合 市市场经济规律和现代高 新新技术产业发展需要的 管管理体制是加速发展的 前前提和基础。进入新世 纪纪，随着我国各项改革 的的进一步深入，目前的 问问题将会更加突出，新 的的问题还会不断出现。 应应当看到，我们面临的 环环境是严峻的，我们的 改改革任务是繁重的，深 化化高新区管理体制 的改 革革势在必行、任重而道 远远。 三、高新区管 理理体制改革与创新的建 议议 先进生产力的发 展展 ，必须有先进的生产 关关系与之相适应，促进 我我国高新技术产业的发 展展，必须继续坚持体制 创创新，深化高新区管理 体体制改革，在若干问题 上上取得突破。为此，针 对对目前现状和存在的问 题题，对今后高新区管理 体体制改革与创新提出如 下下建议： 8 / 10 1、支持 和和鼓励有条件的各地根 据据各高新区发展的实际 情情况，制定高新区管理 条条例 通过制定高新 区区管理条例，对项目审 批批、规划建设、土地征 用用、劳动人事、工商登 记记及知识产权保护等事 关关高新区发展大局的诸 多多方面加以明确，依法 调调节高新区内行政、事 业业、企业等各类主体的 行行政和民 事行为，保护 各各类主体的合法权益。 支持和鼓励各类企 业业、大学和科研机构探 索索在自愿基础上建立高 新新区的技术性民间组织 的的尝试，不断完善法律 和和法规，保护各类社会 团团体的合法权力和合法 行行为。增强企业和行业 的的自律能力和自我保护 能能力。 2、应当继 续续坚持高新区 科技经 济济特区 、 综合改革 试试验区 的发展方向和 思思路，条块结合，以块 为为主 应使高新区能 够够从有利发展的角度出 发发，在各个方面率先探 索索，创造一个有利于各 种种创新要素聚集和融合 的的环境。同时在改革的 总总体思路和国家宏观政 策策的指导下，充 分发挥 地地方的优势和积极性， 将将中央和地方的资源与 优优势有机地结合起来， 以以地方为主，大力促进 各各地高新技术产业的蓬 勃勃发展。 根据各地 不不同的发展情况，可以 采采取适应本地发展的相 对对灵活的体制，基本原 则则是，在社区服务相对 发发达的地区，应进一步 精精简机构，下放权力； 在在社区服务相对落后的 地地区，9 / 10 近期内高新区仍 应应承担相应的社区职能 。 3、高新区的管 理理必须坚持精简、高效 、服务的原则，防止体 制制 复归 高新区 的的管理必须坚持精简、 高高效、服务的原则，管 委委会代表所在地人民政 府府集中行使社会经济管 理理的各项职能，有关部 门门在区内设置的派出机 构构要尽量减少，必须设 立立的派出机构，应当接 受受高新区的管理和协调 。 对政府授权充分 的的高新区，要提倡和推 广广 一站式办公、 一一个窗口对外 ，以及 限时答复 等制度， 加加强服务意识，提高服 务务质量，使企业能够在 高高新区内得到方便、快 捷捷、全程的服务和管理 。对政府授权不充分的 高高新区，应要求开发区 统统一承担对外协调职能 ，代表区内高新技术企 业业与政府部门沟通协调 。 在高新区的内部 用用人机制上，推行部分 高高新区已经成功运行的 公开招聘、竞争上岗 、年 度测评、末位淘汰 的用人机制，从制度 上上防止体制的 复归 。 4、充分发挥社 会会中介服务体系的作用 高新区应加快建立 健健全社会中介服务体系 ，充分发挥社会中介服 务务体系的管理和服务作 用用。减少行政审批，规 范范审批行为，强化监督 机机制。对于行业协会类 型型的中介组织，要给予 鼓鼓励和支持，更多地发 挥挥其在行政管理和行业 自自律方面的作用。对于 金金融、财会、评估等类 型型的中介组织，要完善 制10 / 10 制度、优化环境，使其 完完全按照市场经济体制 得得到充分的发展，充分 发发挥其服务功能，为高 新新技术企业的培育和发 展展创造良好 的条件。同 时时鼓励和支持社会力量 办办中介服务机构，如允 许许企业办孵化器、允许 企企业建立风险投资公司 等等。 5、鼓励在高 新新区内建立以民间投资 为为主体的风险投资基金 ，加大高新区民间资本 的的比例 政府要加大 完完善软、硬环境的非竞 争争性公共产品的投资力 度度。对经