关于城乡统筹工作中农村土地问题的调查报告

1 / 14 关于城乡统筹工作中农村土地问题的调查报告 随着农业产业化和农村城镇化不断推进，乡镇城镇化扩张，工业集中区推进，乡镇面貌一新的背后是大量耕地被蚕食，耕地面积锐减 ;现行货币政策安置方式无法解决失地农民后顾之忧，失地农民生存难以为继 ;一些地方农村土地流转不畅，要地农民呼声与日俱增，引发深层次矛盾，诸多问题亟待关注和解决。总之，解决城乡统筹过程中的农地问题是农村发展的基本 问问题，对探索农村土地 合合法有序流转 ;保护耕 地地，解决失地农民的后 顾顾之忧，切实维护广大 群群众合法利益大有裨益 。 一、存在问题 (一一 )土地纠纷 颇多 “ 七七种八养九行当，种粮 是是个亏行当。”这是前 几几年农民种田难以挣钱 甚甚至赔本的真实写照。 在在粮价低迷，土地效益 低低下，税费过高情形下 ，许多农民忍痛放弃土 地地。如今农村实行税费 改改革后，农民负担逐年 减减轻，国家惠农政策出 台台使农民种田积极性空 前前高涨。而与此同时， 以以土地上利益纠纷引发 诸诸多矛盾，主要有以下 几几种： 1、管理上缺 位位。主要情形有 昔 日日撂荒失地农民如今要 地地。市场经济条件下， 许许多2 / 14 农民纷纷走南闯北 ，抛妻别子涌入都市“ 淘淘金”寻求致富路。举 家家外出打工农民或他因 无无力耕种，农田被撂 荒 未未流入他人。这样撂荒 农农田被一些农民“拾田 ”耕种。如今种田划算 。失地农民为要地三番 五五次向镇村反映，而占 地地农民也不愿意出田。 同同时，乡村干部认为， 以以前土地效益低下时农 民民选择打工不愿意种田 ，苦口婆心劝说耕种也 无无济于事，最终不得不 找找人耕种。现如今，眼 见见粮价上涨要地，哪有 这这样便宜的事呢 ? (22)昔日外出打工农民 返返乡要地。外出务工农 民民将无力耕种的农田交 给给亲朋友邻代耕代种， 也也未办理任何手续，这 为为日后因土地的权、责 、利而发生纠葛埋下 “ 伏伏笔 ” 。在种田效益低 下下，土地效益排徊不前 情情 况下，农田多数是无 偿偿流转，此前，农村土 地地流转往往不规范。农 民民外出务工经商或因家 庭庭缺乏劳动力致使农田 弃弃耕，从而请人代耕， 往往往只是口头约定的 “ 口口头协议 ” 、 “ 君子协 议议 ” ，未签订正式的土 地地流转合同。农民在农 田田收益低的情形下，将 农农田交给种粮大户及其 它它农户代耕，耕种双方 权权、责、利可分为两种 情情形：第一种情形是无 偿偿的，用农民自己的话 来来说是 “ 两不找”，转 让让方农民无须向代耕户 付付费用，而代耕户也不 付付任何报酬给转让方， 而而农业税由代耕户交纳 。另一种情形是转让方 农农民倒贴一点钱给代耕 方方。在粮 价低迷情况下 ，农民种粮积极性不高 ，即使签订土地流转合 同同也未经司法部门公证 ，合同3 / 14 往往失范。而如 今今，中央一号文件出台 后后，国家对农业许多优 惠惠政策，譬如减免农业 税税费、降低农业税率、 发发放粮补、早稻补贴等 ，极大地调动了农民种 粮粮积极性，农民感受到 现现在种粮很划算，弃耕 农农民要求讨要农田复耕 ，取得农田意愿与日俱 增增，因而事后往往因土 地地流转合同失范发生纠 葛葛。 (3)农村人多 地地少户口要地。前几年 ，由于种田效益不明显 ，甚至赔本。农民不愿 意意多种田。这样农村形 成成了 “ 有田无人种 ” 的 窘窘境。现在形成 鲜明对 比比的是，国家对农业反 哺哺的政策出台，粮价上 涨涨，让农民喜上眉梢， 一一些农民深感还是种田 划划算。农村土地承包改 革革后，土地承包政策是 330年不变，村组人均 耕耕地不均衡，加上前几 年年农村计划生育管理落 后后，超生人口在地改时 未未分到田。这样一些家 庭庭就形成人多地少。人 多多地少少户要求调整农 田田和弃耕户要求复耕， 取取得农田意愿与日俱增 ，往往因土地利益与村 委委会及其它农户发生纠 葛葛。 2、管理上越位 中华人民共和国土地 管管理法规定“农民集 体体所有的土地由村集体 经经济组织或村委会管理 、经营，可由村集体组 织织的承包经营。”同时 农村土地承包法第 十十条规定“国家保护承 包包方依法、自愿、有偿 地地进行土地承包经营权 流流转。”在农业收益低 下下及农民对土地关爱程 度度偏听偏低情况下，一 些些企业和农民利用自己 的的优势，如资金、技术 ，租赁外出务4 / 14 工农民土 地地进行集中成片开发， 发发展规模经济，而村委 会会往往越俎代疱，将外 出出务工农民弃耕承包田 全全部或部分收回调整重 新新对外发包，在农民不 知知情下越位代替农民谈 判判、签订合同。农民要 地地，而企业和种田大户 则则认为，自己在税改前 签签订合同，是“合法” 的的。在越位土地流转过 程程中 ，农田大量向企业 集集中，为追求利益最大 化化占用农田进行种花植 草草，使基本农田保护面 临临严峻考验 ;同时加剧 了了要地农民与其之间矛 盾盾。在农村，当农田向 种种粮大户集中时，就产 生生乡镇政府和村委会越 俎俎代疱代替农民签订合 同同，履行发包方权利和 义义务时，必须尊重农民 个个人意愿。而在操作规 程程中，未经农民同意越 位位代签合同，很难保证 农农民自身利益。 3、 管管理上错位 市场经济 下下，一些农民外出务工 无无力耕种，有的农民过 去去长期拖欠税费。有的 村村委会以村民“你自己 不不尽纳税及挑圩筹资义 务务，还享受什么权益呢 ?” 为由， 强行收回农 民民手中的土地重新发包 给给其它农户耕种，收取 一一定费用。另外，有的 村村为追求利益最大化， 低低价收回外出务工农民 土土地，高价发包给一些 企企业或业主种植苗木、 花花卉，违背了现行国家 政政策。 (二 )乱占、 圈圈占，浪费土地问题始 终终未解决 人口，这是 我我国对世界作出的不朽 贡贡献。近年来，党中央 、国务院对土地问题严 之之又严，高瞻远瞩，相 继继作出一系5 / 14 列重大决策 。紧守这一条耕地保护 “红线”。是历史和现 实实的客观需求，也是践 行行科学发展观的根本要 求求。但近年来，我国各 地地小城镇建设如火如荼 之之势，许多乡镇城 镇化 面面貌日新月异，千百年 来来农民习惯于的“乡土 社社会”正转型为“城镇 社社会”，对于不少乡镇 经经济与社会发展来说， 发发展小城镇无疑是一个 “大战略”，同样具体 到到每个小城镇的建设也 有有个“战略问题”。这 就就是在每个小城镇建设 过过程中，如何保护好耕 地地问题。统筹城乡经济 社社会发展，加快小城镇 进进程，为全面建设小康 社社会提供物质技术基础 和和生态环境双重保障任 务务，就必须坚持在发展 中中保护耕地，把青山绿 水水留给子孙后代，把美 好好家园献给人民群众。 土土地是最稀缺的不可再 生生资源。但只顾眼前， 不不顾将来的乱占耕地在 农农村还依然普遍存在。 个个私企业异军突起，无 疑疑要占用农地，同时势 必必造成大量耕地闲置浪 费费 ;农村 “ 空心村 ” 存 在在，农民建房弃旧建新 ，造成村庄渐渐向外扩 张张，侵占农田 ;更有些 地地方本着经营城市就是 经经营土地的观念，发展 经经济就打土地主意，依 靠靠土地作交易，造成耕 地地锐减。 (三 )失失地农民问题成为日趋 严严峻的问题 土地承载 着着农民诸多希冀，承担 着着农民社会保障功能， 如如土地为农民提供了生 活活保障 ;土地作为一种 商商品，由于价格上涨具 有有增值的功能，农民子 孙孙后代对土地拥有继承 权权。城镇化过程中，许 多多农民 五彩缤纷、多姿 多多彩的梦想被击碎，6 / 14 农 民民失去集养老、就业、 生生活保障于一体的土地 后后，却不能和城里人一 样样拥有社会保障。在现 行行征地货币安置方式中 ，失地农民极易成为 “ 种种田无地，上班无岗， 低低保无份 ” 的“ 三无 ” 人人员，成为新的城市贫 民民，同时也给社会稳定 带带来不安定因素。一次 性性补偿 ,其补偿标准虽 然然相对于过去也“ 水涨 船船高 ”, 但与土地非农 升升值相比，差之甚远。 计计 划经济下的一次性补 偿偿 ,其标准低 ,不全面 , 一旦补偿费用光 ,生 活活无保障 ,农民心理上 不不能接受。对补偿低， 农农民反映强烈，不愿田 被被征。另外农 村土地在 被被征过程中存在着同地 不不同价现象，乡镇之间 相相比，有的每亩 5000 元，有的仅 3000 元元。其补偿标准地区差 异异悬殊。千百年来农民 信信奉 “ 不患寡就患不均 ” ，因土地补偿标准差 异异，诱发农民攀比心理 。 二、成因 (一 )农农民要地的背后是农村 土土地流转服务滞后 农 村村土地流转无序、失范 现现象。一方面有农民自 身身草率了事，缺乏法律 意意识。村委会、乡镇越 俎俎代疱替农民签约 ;另 一一方面则是缺乏为农民 土土地承包服务的中介机 构构。农村土地承包法 第十条规定 “ 国家保 护护承包方依法、自愿、 有有偿地进行土地承包 权 流流转 ” 。同时中华人 民民共和国土地管理法 中中相关条文也规定 “ 农 民民集体所有的土地由村 集集体或村委会管理、经 营营，可由本集体经济组 织织的成员承包经营 ” 。 村村委会将弃耕田、农村 死死亡五保户承包田收回 向向人多地少户7 / 14 发包，或 成成片 “ 反租倒包 ” 给企 业业、种田大户时，无论 是是出于 “ 好心 ” ，还是 为为增加集体收入等因素 。但土地 流转中须尊重 农农民群众的意愿。事实 上上，倘若有个能站在农 民民立场，以同一个声音 为为农民服务的土地流转 服服务中介机构。这样势 必必公正、公平地维护了 广广大农民的合法利益。 (二 )土地产权不明 晰晰 土地产权又称土地 所所有权。土地产权其含 义义是：土地所有者在法 律律规定的范围内享有对 土土地占有、处分、使用 、收益的权利。土地产 权权是物权的一种，它的 主主体是土地所有权，客 体体是土地。中华人民 共共和国土地管理法第 八八条规定“城市市区的 土土地属于国家所有，农 村村和城市郊区的土地， 除除由法律规定属于国家 所所有的外 ;属于农民集 体体所有，宅基地和自留 山山、自留地，属于农民 集集体经济组织或村委会 经经营、管理，已分别属 于于村内两个以上农民集 体体经济组织的农民集体 所所有的，由村内各该农 村村集体经济组织或村民 小小组经营 、管理 ;已经 属属于乡镇农民集体所有 的的，由乡镇农村 集体经 营营组织经营、管理”。 事事实上，法律对农村土 地地阐述只是一个原则性 问问题，根据宪法、 农村土地承包法， 中中国实行土地集体所有 制制。农村土地归农民集 体体所有，农民通过承包 获获取了土地使用权。在 这这种体制下，农村土地 的的所有权实际上不明晰 ，农民集体所有是一种 所所有权主体缺位的所有 制制，农民8 / 14 土地流转过程 中中向企业、种田大户、 缺缺田户集中时，就产生 村村委会或乡镇代替农民 谈谈判签订合同、协议现 象象。同时征用土地过程 中中，农民作为承包人和 经经营者，却不能参与来 维维护自身合法利益。这 实实际上极易造成交易双 方方主体缺位，农民的合 法法利益受损。 (三 )变变味的政绩观，经营城 市市就是经营土地的误区 未未走出 在一些人头脑 里里始终存在着这样一个 思思想误区，种粮食农民 永永远富不了，要发展城 镇镇化、工业化就要多上 项项目，就要用地。而在 现现行干部考核中，“政 绩绩就是硬道理”成了干 部部升迁的硬杠杠，要出 政政绩，得干几件显山露 水水的政绩工程，这样马 路路宽起来了，楼房高起 来来了，干部形象却在百 姓姓心中矮起来了。经营 城城市，使城镇面貌一新 ，但极易形成占地 收收益 再占地 再 收收益的恶性怪圈，致使 保保护耕地“红线”成了 “弹簧线”。农村城镇 化化，地从哪里来 ?这已 成成为农村城镇发展面临 一一个具体而又现实不容 回回避的问题，寅吃卯粮 经经营城市即经营土地， 用用光子孙后代资源， 其 后后患无穷。 (四 )征 地地制度上的缺陷 对被 征征地农民安置的方法通 常常有三种：首先是土地 换换就业 ;其二是失地农 民民集体负责安置 ;其三 是是给予一次性货币补偿 。在就业形势日趋严峻 情情况下，乡镇企业纷纷 倒倒闭，采9 / 14 取前两种安置 方方式不可能实现的。通 常常情况下采取货币补偿 方方式。农民征地得到的 补补偿依照土 地管理法 规定，征用耕地的土 地地补偿费用由三部分组 成成：一是土地补偿，标 准准为该耕地征用前 3 年 平平均产值的 6-10 倍 ; 二是安置补助费为该 耕耕地年产值的 4-6 倍 ; 三是被征用土地上附 着着物和青苗补偿费。实 际际上对征地农民是按前 三三年农业的平均产值计 算算，未按照市场交换所 实实现。失地农民的补偿 犹犹如企 业买断工龄，工 人人们往往享有社会保障 ，失地农民失去赖以生 存存的土地，实质为失业 。农民拿来到手的一亩 地地三、四千元补偿，对 农农民生计来说是杯水车 薪薪，无法解决长久生活 。其中还不乏乡村层层 盘盘剥、扣压、占用。 其 实实，根据土地管理法 第十条规定表明：我 国国集体土地所有权存在 基基本形态，即村集体农 民民集体所有、村民小组 农农民集体所有和乡镇农 民民集体所有。集体土地 所所有权的主体是“农民 集集体”三种形态的集体 所所有权主体享有平等的 法法律地位。其拥有的土 地地权利不因为行政隶属 关关系而有等级之别。因 而而，被征用土地的农民 集集体享有获取征地中衍 生生的土地效益。 三、 对对策 (一 )建立合理 的的土地流转机制 农村 土土地流转其目的就是促 进进土地资源开发，提高 农农业效益为目标。然而 由由于随意终止承包合同 、越位收回农民土地， 引引 发的土地承包纠纷已 上上升为农村主要矛盾。 因因而必须10 / 14 采取措施确保 农农民利益，依法保障农 民民的主体地位和自主决 策策权。 1、把好 “ 三 关关 ” ，规范农村土地流 转转程序 (1)申请关 。承包土地农户或单位 、个人需要土地流入、 流流出，必须由个人或单 位位向承包方提出书面申 请请，申请时需要注明流 入入、流出的条件、地类 、面积及流转形式，在 双双方协商一致基础上， 经经发包方同意后，签订 书书面意见，真正做到有 据据可查，避免日后因土 地地流转发生。 (22)合同关。对流转土 地地，经双方协商后依法 签签订土地流转合同，规 范范管理， 切实保护依法 形形成的土地流转关系和 农农民土地承包权。 (33)登记关。签订土地 流流转合同时，由承包方 向向发包方所在地乡镇农 业业承包合同管理机构登 记记。乡镇两级对土地流 转转情况做到准确记录和 反反映土地流转情况，并 实实行土地承包动态管理 。 2、立足 “ 四化 ” ，促进农村土地合理有 序序流转 (1)农村土 地地承包长期化。土地是 农农民赖以生存发展的物 质质资料。土地流转的主 体体是拥有土地经营权的 农农户和其它经营单位， 客客体是土地经营权而不 是是所有权。由于农村土 地地承包权与经营权可以 分分离，所以承包权的物 权权化并不排斥经营权的 流流动。党中央提出土地 延延包 30 年不变，其核 心心是保证土地承包关系 的的稳定。因而以立法的 形形式给农民吃 “ 定心11 / 14 丸 ” ，避免任意削弱、剥 离离农民土地承包权。国 家家用法律明确农民对土 地地的使用。同时也让农 民民学会用法律来维护自 身身合法利益。 (2)土土地流转市场化。加强 土土地流转服务。乡镇建 立立土地流转中介服务机 构构，多渠道收集供需信 息息，结合农村土地承 包包法制定促进土地流 转转的相关政策，农经部 门门统一规范土地流转合 同同并加强合同监管，建 立立起农村土地流转中介 服服务机构，使之能代表 农农民利益，给农民 “ 国 民民待遇 ” ，并对农村土 地地承包中的合同纠纷， 做做到及时处理，规范调 处处。 (3)土地流转 高高效化、形式多样化。 应应该看到土地延包后， 农农村出现大量剩余劳动 力力，同时经济发达地区 在在外务工经商农民不愿 意意种田或多种田。这部 分分农民在外向非农产业 转转移，出现部分农民务 工工经商无暇顾及承包地 ，同时这些农民也愿意 将将农田转让出去。虽然 农农村土地承包政策是 30 年不变，但各地可因 地地制宜，坚持农民自愿 的的前提下，进行土地出 让让、转包等流转形式， 对对农民自己因需要调整 土土地也应支持，通过土 地地流转，促进优化资源 配配置 。基本以自愿、互 利利、有偿为原则，实行 农农村土地流转高效化， 打打破所有制、行业的界 线线，建立多形式、全方 位位的开放的流转机 制， 达达到优化农业资源配置 的的目的。农村土地流转 可可采取的形式有： 11 转包。指经承包 方方同意，原承包人将自 己己承包的部分或全部土 地地，在一定条件下转给 其其它农户、单位，转包 后后土12 / 14 地承包关系不变。 转让。指经发包方同 意意，承包人自愿将部分 或或全部土地及原承包合 同同规定的权利一并转让 给给其它农户、单位和个 人人，由新承包方代替原 承承包人履行承包合同， 转转让后原承包关系转让 。 入股 。指承包人 以以自己承包的土地经营 权权折股加入股份制功股 份份合作制经营，风险共 担担，利共享。 租赁。 指指承包方将其土地经营 权权单独或随同地上附着 物物租赁给其它农户、单 位位或个 人使用，并收取 租租金。租赁不改变原承 包包关系，租赁双方只有 租租金收取关系。 (4) 土地流转法制化。市 场场经济是法制经济。要 按按照依法治国方略，加 强强农村土地流转的法律 法法规建设，使农村土地 流流转走上依法管理轨道 ，完善农村土地制度， 依依法保障农民的主体地 位位及土地流炜关系。另 外外，还要加强执法力度 ，做到有法必依，违法 必必究，执法必严， 确保 党党的农村政策依法落到 实实处，使群众反映的土 地地中 “ 焦点 ” 、 “ 热 点点 ” 问题得以及时处理 。 (二 )建立耕地保 护护新机制 四、多途探 索索和开辟新的补偿方式 ，使用权失地农民与城 里里人一样拥有同等待遇 “三农”问题的核心是 农农民增收问题。失地农 民民最为关注的核心问题 是是权益保障及就业。应 根根据不同年龄段对象特 征征，实行差异性保障。 118 周岁以下，他们需 求求体现在教育权益上保 障障。 18 周岁 -50 岁 左左右失地农民，短期面 临临的是就业，13 / 14 长期则是 怕怕生病。 50 岁以上 -660 岁，转移就业是难 于于上青天，他们缺乏青 年年身上那种初生牛犊不 怕怕虎的 “ 闯