关于市社会养老事业发展状况调研报告

1 / 14 关于市社会养老事业发展状况调研报告 XX 市与全省同步进入老龄化社会。近年来， XX 市老龄化进程明显加快，老龄化程度加深，未富先老、空巢留守、高龄化、失能化等特征明显，养老形势严峻。尽管 “ 十一五 ”和 “ 十二五 ” 中前期， XX市养老保障体系逐步建立，基础服务设施建设取得长足进步，托底养老保障得到加强，居家养老开始起步，老年文化丰富多彩，但不可否认，由于历史欠账较多，市、县财 力力有限，投入不足，管 理理服务理念滞后，专业 人人才匮乏，导致 XX市 养养老服务业水平不高， 层层次较低，难以满足日 益益增长的养老服务需求 。为切实解决 制约 XX 市市养老服务业发展的瓶 颈颈问题，笔 者认为，应 抓抓住国务院关于加快 发发展养老服务业的若干 意意见（国发 2016 35 号）文件带来 的的历史性机遇，做好养 老老事业发展的长远规划 和和布局。一方面，应加 大大公立养老机构的建设 ，健全完善财政投入、 统统筹城乡、人才培养、 老老年文化建设等制度机 制制，打造一流的养老服 务务软环境。另一方面， 应应结合 XX市红色旅游 和和良好的自然地理气候 资资源，大力发展以 “ 避 暑暑游 ” 为特色的养老服 务务业产业集群。坚持 “ 两两条腿 ” 走路，逐步形 成成养老事业科学发展格 局局。 一、 XX市 人人口老龄化的特点 （一）老龄化程度逐 渐渐加深。按国际通行标 准准， 60岁以上老年人 口口占总人口数的比例超 过过 10，或 65 岁以 上上老年人口占总人口数 的的比例超过 7，即进 入入了老龄化社会 1 。 XX 年 12 / 14 人口抽样 调调查显示，贵州省 65 岁岁及以上老年人口占全 省省总人口数的比重为 ，据此可以判定，贵州 省省已进入老龄化社会 2 。 XX 市是本次抽 样样调查的一个样本，可 认认为， XX 市与全省同 步步进入老龄化社会。笔 者者收录了 2016-20016 年四年全市老龄 人人口的相关数据（表一 ），从表中可以看出， 2 016年到 2016 年年，全市 60 岁以上和 665 岁以上老年人占比 逐逐年增加，且老年人口 增增长率较高， 60 岁以 上上人口年平均增长率为 ， 65岁 以上人口年 平平均增长率为。从 XX 市 2016-2016年老龄人口统计柱状 图图（图 1）上可以清楚 地地看到人口变化走势。 （二）未富先老形势 严严峻。据发达国家的经 济济增长速度要超过人口 老老龄化的发展速度，资 料料显示，在进入老龄化 社社会时，人均国内生产 总总值一般在 5000到 110000美元左右 3 。我国东部发达省 份份广东省于 XX年进入 老老龄化社会 4，同 期期广东省 全省生产总值 亿亿元 5，按 XX 年 底底汇率计算，折算为 26689 亿美元，人均 gddp 约 3000 美元。 XXX 年， XX 市进入老 龄龄化社会时， gdp 按 不不变价格计算仅 742 亿亿元人民币 6，折 算算为 92亿美元，人均 ggdp仅 1268 美元 。由此可见，在人均 gddp较低时，已步入老 龄龄化社会，未富先老的 养养老形势异常 严峻。未 富富先老导致一系列的社 会会问题。首先，随着人 口口结构走向老龄化，人 口口红利消失，阻碍了 XX 市经济社会转3 / 14 型发展 ；其次，养老负担的加 重重，倒逼财政增加投入 ，影响其他社会事业的 发发展；再次，部 分失能 半半失能老人难以得到有 效效的照料，老年人群体 不不安定因素增加，社会 风风险加大。 （三 ）空巢留守较为普遍。 XXX市是典型的劳务输 出出地，外流户籍人口较 多多，忽略少数外地户籍 人人口常住 XX市的情况 下下，可得到公式：外流 人人口 =户籍人口 -常住 人人口。按此公式计算， XXX 市 XX 年至 2016 年外出流动人口数， 分分别为 102 万人 ,1223 万人 ,150 万人 ， 161 万人 ,159 万万人 ,164 万人。根 据据贵州省统计局 XX年 1 人口抽样调查资料 ，全省外出流动人口中 ， 15岁至 50 岁人口 人人口占 80以上 2。如果再加上51-559 岁外流人口，可判 定定， XX 市外流人口中 660 岁以上老人数量几 乎乎可忽略不计。由此可 见见空巢和留守现象之严 重重。与空巢化一样影响 养养老因素的，是家庭的 养养老功能的逐渐弱化， 这这主要是由三个原因引 起起的。一是家庭的不断 细细分。随着社会分工的 越越来越细化，社会人个 性性差异越来明显，利益 诉诉求多元化，家庭聚合 力力降低，家庭规模变小 。从笔者的经历发现， 现现在很难找到四世同堂 的的家庭，家庭 人口超过 6 人的也少之又少，从 统统计数据上看得更清楚 ，从 XX年至 2016 年年， XX市户籍人口户 均均人 口数从逐年下降至 （表二）。二是少子（ 女女）化。导致的原因主 要要有两个，一方面，由 于于计划生育政策的实施 ，控制了人口的增长， 另另一方面，社会逐渐迈 向向现代化，社会保障逐 步步完善，孩子的抚养成 本本倍增，抑制4 / 14 了家庭生 育育子女的需求。三是家 庭庭伦理的变迁，现代社 会会，随着城市化城镇化 进进程的加快，家庭异地 置置业的需求增加，加之 房房价物价的上涨，中青 年年承担了较重的生活成 本本压力，不但难以向老 人人们 “ 输血 ” ，可能反 而而需要老人们接济，老 人人逐渐沦为家庭的 “ 剩 余余 价值”提供者，传统 “ 养儿防老 ”的观念 ，有反向为 “ 养老防儿 ” 的趋势。事实上，空 巢巢化也是家庭养老功能 弱弱化的集中体现，家庭 养养老功能的弱化，使得 很很多老人失去家庭的庇 护护，直接裸露于社会发 展展变革风险冲击之下， 扶扶养赡养、精神慰藉和 生生活照料等，必然需要 更更多的社会公共服务来 补补偿。 （四）高龄化 、失能化比例较高。 XX 市高龄人口数量大， 比比例高，且高龄化绝对 数数量逐年加大 (表三 )， XX市 2016-20016年 75-79 岁 年年龄段老年人口分别为 1 03329 人， 1211949 人，1334444人， 145961 人人，这些老人在 5 年内 将将全部进入高龄，老年 人人口加速进入高龄化。 XXX市失能半失能老人 的的估算，笔者认为可以 有有两种估算方式：一种 是是根据全国抽样调查数 据据计算出的比例估算， 22016年年末全国城 乡乡部分失能和完全失能 老老人占总体老年人口的 119 7，按此比 例例计算，则2016-22016年 XX市失能 老老人分别为万人，万 人 , 万人 ,万人。另一种 估估算方式是将失能半失 能能老人简单地统计为 80 岁以上老人和 60-779岁残疾之和，按此 种种估算方式， 2016 -2016年 XX 市 失失能老人分别为万人， 万万人 ,万人 ,万人，占 全全市老5 / 14 年人口的比例分 别别为，。 不不论按哪一种计算方式 ， XX市失能半失能老 人人都数量大、比例高， 从从变化趋势看比例有进 一一步提高的趋势。 二 、 XX 市社会养老事业 发发展现状 （一） 养养老基础设施建设取得 长长足进步。基础设施历 史史欠账多，是 XX 市社 会会养老事业发展的一块 短短板。 2016 年以来 ， XX 市在省民政厅的 大大力支持下，市县政府 加加大投入，加快了各类 养养老机构建设的步伐， 全全市共投入资金亿元， 其其中，省级亿元，市级 亿元，县级亿元，新 建建和改扩建敬老院 210 所（ 2016 年实现 全全覆盖），建成后床位 可可达万 张，加上其他养 老老机构 1460床位（ 福福利公益性养老院 2 个 ，床位数 55 张；老年 公公寓 5 个，床位数 494 张；民办养老机构 8 个个，床位 520张；社 区区老年人日间照料中心 116家， 床位 391张 ）。另外，争取中央投 资资2300万元，用于 实实施 XX市社会福利院 老老年养护楼（ 300 张 床床位）和 XX区养老服 务务中心（ 200张床位 ）项目。 2016 年在 建建项目建成后， XX市 总总床位将达到 26380 张床位，千名老人拥 有有床位数张。 （ 二二）养老保障体系逐步 健健全。建立了城镇企业 职职工基本养老保险统筹 制制度，实现了 新型农村 社社会养老保险制度全覆 盖盖。推进城镇居民参保 参参合，有万名符合条件 的的 60 岁以上老年人享 受受了新型农村和城镇居 民民养老保险待遇。推行 高高龄补贴制度， XX 市 XXX 县等 7 县（市、区 ）每位 80岁（ 90岁 ）以上老人每月平均 补 贴贴 100元以上。老年 人人6 / 14 医疗保障得到落实， 全全市基本形成了以城镇 职职工基本医疗保险、城 镇镇居民基本医疗保险、 新新型农村合作医疗为主 的的覆盖城乡、无缝衔接 的的医疗保障体系。社区 卫卫生服务网络不断完善 ，形成了由 26 个社 区区卫生服务中心、 128 个社区卫生服务站和 3 436 个村卫生室 组 成成的较为完善的社区卫 生生服务网络，直接为老 人人服务。积极推进养老 机机构的内部医疗机构纳 入入全市的医保联网结算 ，方便老人看病。目前 ，全市共有 72家养老 机机构实现医保联网。提 高高老年计划生育家庭保 障障力度，农村部分计划 生生育家庭奖励扶助每人 每每年 1200 元；持有 独生子 女父母光荣证 的本市户籍公民，在 退退休时给予一次性计划 生生育奖励。建立老年人 健健康档案，加强老年人 健健康教育。积极扩大法 律律援助受援面， 2016 年办理涉老法律援助 案案件 594 件，为老年 人人提供法律咨询服务 17 00 起。开辟了老年 人人 办事绿色通道，部分 窗窗口单位和各医疗机构 开开辟了老年人办事窗口 。 （三）托底养 老老保障社会效益显现。 农农村五保供养对象的生 活活水平明显提高，分散 供供养现金供养水平达到 33363元 /年，集中 供供养达到 6158元 /年年，确保了五保供养对 象象的生活水平不低于当 地地平均生活水平。五保 集集中供养率达到 31%。目前， XX 市 60 岁 以以上老年人有 12943 人享受城市低保，占 城城低保总数的 %，低保 标标准达到平均 353元 /月； 60岁以上老 年年人有 220176人 享享受农村低保，占农低 保保总数的 39%，保障 标标准平均 达到 1712 元元 /年。加大农村敬老 院院7 / 14 建设和管理力度，市 政政府印发了 XX市星 级级农村敬老院评定标准 、 XX 市星级农村 敬敬老院评定暂行办法 、关于印发XX市农 村村敬老院管理办法和规 范范的通知（遵府办发 2016177 号 ）等文件，开展 “ 星级 农农村敬老院 ” 创建活动 ， 2016年，全市有 333 所农村敬老院被评 为为星级敬老院（其中， 四四星级 5所、三星级 17 所、 2星级 11所） 。 （四）居家养 老老和日间照料服务探索 起起步。目前，全市共有 3304个居家养老服务 中中心（站），每年可提 供供 28800 人 次老年 人人日间照料服务。设立 日日间照料床、图书阅览 室室、健身康复室、医疗 保保健室，为每天来中心 的的老人提供免费义诊、 日日托午休、图书阅览学 习习、康复保健、精神慰 藉藉、法律维权等服务。 社社区老年健身娱乐设施 不不断增加， 2016 年 新新建社区健身场所 63 处处，农村健身点 75处 （其中乡镇健身点 14 个个）；每个社区健身场 所所投放价值 3万元的 12 件健身器材；每个农 村村健身点发放 3万元现 金金和价值 1 万元的健身 器器材。 （五） 老 年年文化建设丰富多彩。 大大力弘扬中华民族敬老 爱爱老的传统美德。在全 市市开展“孝老爱亲模范 ” 、 “XX 市首届十 佳佳敬老之星 ” 、“ 敬老 文文明号 ” 、 “ 五好文明 家家庭 ” 评选评比活动， 举举办“ 欢度重阳，乐唱 红红歌 ” 等活动。不断提 高高老年人社会参与度。 目目前，全市共有老年教 育育机构 159个，其中 市市级老年大学 1 所，各 县县（市、区）老年学校 226所，街镇老年学校 1131个。开设老年健 康康保健、书法、摄影、 舞舞蹈、合唱、摄影、8 / 14 太 极极拳、电脑等 20 多个 专专业的老年课程 ， 20016年参加各类老年 学学校学习的学员人数达 到到万人次。老年文体活 动动丰富多彩。 2016 年年，由 XX 市老龄委办 公公室组织参演的黔北花 灯灯 十谢共产党，在 全全国推荐的 300多个 节节目中脱颖而出，被选 为为红叶风采 15个 参参演节目之一。充分发 挥挥老年协会的功能，实 现现老有所乐，全市共有 老老年协会 1569 个， 其其中城市老年协会 310 个，覆盖率 96%， 农农村老年协会 1569 个个，覆盖率 %。 三三、 XX 市养老事业存 在在问题和不足 （ 一一）养老服务机构不能 满满足实际需求。截至 20 16 年年底， XX 市 共共有养老床位数 131446张，全市每千名老 人人拥有床位数张，远低 于于发达国家平均每千名 老老人 50-70张的水 平平，与发达省份相比差 距距较大，辽 宁省 2016 年每千名老人拥有床 位位数 16张 8，广 东东省截至 2016 年 3 月月每千名老人拥有床位 数数张 9。 XX市城 市市老年服务设施建设更 加加滞后，中心城区只有 2 个老年公寓（公办民 营营）， 2 个养老院（民 营营），床位共计 348 张张。且设施规模小档次 低低，保障功能不全，服 务务水平不高，只提供简 单单生活服务。护理康复 、精神慰籍、文化娱乐 等等服务功能亟待加强， 不不能适应有入住意愿老 人人的养老服务需求。近 年年来虽然加强了农村敬 老老院建设和管理力度， 取取得较大成效，但农村 敬敬老院一部分用于解决 五五保老人集中供养 问题 ，暂时空余部分可有偿 解解决有入住意愿的农村 空空巢老人 养老，但要服 务务更多的老人缺口较大 。 （二）城乡二 元元结构仍是制约因素。 我9 / 14 我国城乡二元结构，起 源源于建国初期为快速发 展展重工业而建立的高度 集集中的计划经济体制， 形形成于户籍制度为主的 城城乡分割体制，深化于 改改革开放后计划与市场 对对农业农村双重的“ 剪 刀刀差 ” 和 “ 寻租 ” 10 。城乡二元体制之 下下，城市逐步形成了以 就就业为中心的、较为完 整整的社会保障体系，农 村村则形成了 “ 土地 +家 庭庭 ” 的保障模式 11，公共财政主要投向 城城市和城镇居民，公共 服服务体系主要建设在城 市市。近年来随着大量青 壮壮年进城务工，严重削 弱弱了 “ 土地 +家庭 ” 的 保保障模式 ,家庭功能 弱 化化，相当部分农村老年 人人生活艰难。在部分农 村村，老年人实际上仍然 发发挥了家庭中重要劳动 力力的角色，当老年人处 于于失能半失能状态时， 晚晚景凄凉。需花大力气 破破除城乡二元壁垒，统 筹筹城乡发展，推进城乡 一一体化和城乡公共服务 均均等化。 （三） 社社会养老管理服务理念 滞滞后。政府、社会、个 人人对养老准备不足。政 府府未建立起足够的政策 支支撑体系，形成部门合 力力，兑现和落实养老服 务务机构优惠政策。如民 办办养老 服务机构在办理 供供电、供水按市民用水 价价优惠时，相关部门以 没没有接到上级文件通知 为为由而拒绝办理。社会 观观念上对集中供养接受 程程度不高。财政投入机 制制欠缺， 居家养老工作 没没有专项经费，运营艰 难难， XX市居家养老服 务务主要依靠公益岗位的 服服务人员，现在是只出 不不进，人员越来越少。 养养老服务机构在为老年 人人提供服务时，服务仅 仅仅停留在 “ 一张床、三 顿顿饭 ” 的低水平层面， 工工作人员既当管10 / 14 理人员 又又当护理人员，身兼数 职职。对提供优质生活照 料料、精神慰籍、医疗保 障障服务等现代化养老理 念念几乎还是空白。 （四）专业 化高素质 的的养老服务人才匮乏。 养养老服务从业人员整体 素素质有待加强。目前养 老老院护理员普遍年龄偏 高高、文化偏低、专业培 训训欠缺，专业技能不强 ，又因养老护理员工作 环环境差、工作强度大、 责责任要求高、待遇普 遍 偏偏低，导致专业技术人 才才不愿从事该项工作， 进进而影响养老服务业的 发发展。另外，养老机构 运运营、管理人才的匮乏 ，同样制约着养老机构 的的发展。具有失能、智 障障、慢性病老人的专业 化化护理人才更是缺乏。 全全市从事养老护理的近 千千名人员中，仅有 20 多多名从业人员具备养老 护护理员资格，护理资源 严严重不足。 四 、 下下步社会养老事业发展 对对策及建议 （一 ）做好养老服务业综合 规规划。国务院关于加 快快发展养老服务业的若 干干意见（国发 20116 35号）颁布后 ，从国家战略层面对全 面面开展养老服务业提出 了了明确要求，政策措施 有有前瞻性，可操作性强 ，涵盖了 养老服务体系 建建设的方方面面，对养 老老服务业的发展具有里 程程碑的意义。执行好这 个个文件，用好用足用活 政政策，将原则性的条文 变变成更符合 XX 市实际 ，更有操作性的做法和 经经验，是 XX 市近期必 须须要开展好的工作。 XX 市应抓住制定贯彻落 实实国发 2016 35 号文件实施意见的机 会会，前瞻性地规划未来 110年到 20年 XX市 养养老服务业发展蓝图， 力力争将养老服务设施建 设设的发展提升到全市发 展展的战略高11 / 14 度，把养老 事事业作为朝阳产业培育 ，以此撬动第三产业发 展展。坚持保基本与产业 发发展 “ 两条腿 ” 走路， 规规划好公立养老机构选 址址、布局，在保障好城 市市三无老人和农村五 保 老老人的基本养老的同时 ，推进公办民营、私营 等等养老模式发展，以产 业业化发展促进社会养老 事事业发展繁荣。制定行 业业服务标准，推进养老 服服务标准化建设，以标 准准化助推产业化。 （二）打造养老服务 产产业集群 。由于养老服 务务业是微利行业，养老 服服务行业具有高投入、 高高风险、回报慢、周期 长长的特点，加上政策的 落落实不到位、法律法规 的的不健全、公平竞争环 境境的缺乏等因素，民间 资资本进入养老服务业的 意意愿并不强烈 12 。现有民办养老服务机 构构在规模小、档次低， 发发展状况不好。破解民 间间资本不愿进入养老服 务务业的瓶颈问题，关键 在在打造养老服务、医疗 护护理于一 体养老服务产 业业集群，通过规模化、 分分层化、多样化，有效 扩扩展和激发老年消费， 形形成具有良好盈利模式 的的产业链。具体来讲， 可可依托 XX 市良好的气 候候资源，以现有 XX区 、 XX 县、 XX县等地 开开展避暑游为蓝本，通 过过加大政府公共基础设 施施建设的投入和招商引 资资，打造辐射区域甚至 全全国的养老服务基地。 只只有加大产业化培育， 才才能形成 “ 投入 盈利 再投入 ” 的良性循环 轨轨道，在开展收费性、 服服务性产业发展的同时 ，促进 XX 市就业工作 ，实现服务业引领的新 型型城市。 （三） 大大力开展和创新居家养 老老模式。 “ 居家养老 ” 是是一种最经济的公共消 费12 / 14 费和一种善用社会有 限 资资源的方法 13。 结结合 XX 市经济社会发 展展水平、人文观念传统 等等诸多因素，在 XX 市 宜宜大力推进居家养老。 国国发 2016 35 号号文件中明确指出，要 支支持建立以企业和机构 为为主体、社区为纽带、 满满足老年人各种服务需 求求的居家养老服务网络 。这说明居家养老的架 构构是建立起“ 老人 社 区区 服务人员 ” 的三级 互互动模式。居家养老的 生生命力在于 “ 为老年人 提提供规范化、个性化服 务务 ” ，规范化是服务人 员员根据行业标准实施服 务务行为的必然要件，个 性性化服务是能得到老人 们们认可和参与的重要保 障障。居家养老服务中应 注注意避免两种错误倾向 ，一种是放任，简单地 认认为居家 养老就是老人 居居住在家里养老，无需 提提供服务，另一种是包 办办，用机构养老的思维 来来操作居家养老。笔者 认认为，居家养老实际上 是是一项综合工程，涉及 到到社会生活的方方面面 ，如家政、物业、日间 照照料、社会组织、志愿 服服务、医疗卫生、通讯 服服务、电子商务等。要 加加强制度创新，争取部 门门协同，整合多方资源 ，为老人提供优质高效 的的服务。加大老年人的 救救助救济力度，为部分 不不能纳入五保供养但养 老老确实有困难的老人， 提提供救助救济。探索农 村村空巢老人居家养老新 模模式，关怀城市流动老 人人居家养老。 （ 四四）加大政府购买服务 力力度。政府应不断转变 职职能，从无限的包办 型 政政府转变为 有限的服务 型