关于深化农业科技管理体制改革和机制创新的几个问题.pdf

文章编号： 1001-8611(2014)05-0005-03 高端论坛 关于深化农业科技管理体制改革和 机制创新的几个问题 田晓琴 1 窦鹏辉 2 （1.北京农业质量标准与检测技术研究中心北京100097； 2.农业部科技教育司北京100125） 摘要： 文章在对 国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见 （国发 2014 11号， 以下简称 “国发11号文” ） 主要亮点进行剖析的基础上， 结合近年来农业科技管理政策研究和管理实践， 从农业行业部门的立场来思考贯彻落实 “国发11 号文” 应把握的关键点， 综合考虑农业和农业科技的特殊性， 提出农业科技体制改革和机制创新的突破点。 关键词： 农业科技管理； 体制改革； 机制创新； 关键点； 突破点 中图分类号： G311文献标识码： A 收稿日期： 2014-08-20 作者简介： 田晓琴 （1970-） ， 女， 农学硕士， 工程师。主要研究方向： 农业质量标准与农产品质量安全， 农业科技管理。 第 33 卷 第 5 期 2014 年10 月 农业科技管理 Management of Agricultural Science and Technology vol.33， No.5 Oct， 2014 1全面领会 “国发 11 号文” 的主要内容 中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国 家创新体系建设的意见 （中发 2012 6 号， 以下简称 “中发 6 号文” ） 明确指出，“推进科技项目管理改 革” ，“完善科技经费管理制度” ； 中共中央十八届三 中全会 中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定 （以下简称 决定 ） 明确提出，“深化科技体 制改革” ； 国务院关于改进加强中央财政科研项目 和资金管理的若干意见 （国发 2014 11 号， 以下简 称 “国发 11 号文” ） ， 是贯彻落实 “中发 6 号文” 和中 共中央十八届三中全会 决定 中关于深化科技体制 改革意见的纲领性文件和具体政策举措。 近年来， 我国科技投入持续大幅度增长， 中央财 政科学技术支出也保持高速增长， 从 2006 年的 774 亿元增长到 2013 年的 2 460 亿元， 年均增长率约 18%。在科技投入的总量和强度都大幅提高的情况 下， 科技管理方式与快速增长的科研资金还不能完 全适应， 资源配置的效率有待进一步提高， 我国科研 项目和资金管理方面还存在一些问题。 根据 中国科技统计年鉴 数据显示， 全国科技 活动经费支出逐年大幅度增加。19992008 年， 全 国科技活动经费支出从 388.47 亿元增加到 8 510.56 亿元， 增加了 20.9 倍； 同期， 全国科技活动人员人均经 费支出从每年 1.7 万元增加到 17.13 万元， 增加了 9.1 倍。其中， 独立科研机构科技活动经费最为集中， 人 均经费支出从每年 2.09 万元增加到 25.41 万元， 增加 了 11.16 倍 （见图 1） 。面对科技经费投入的快速增 加， 无论是对科技主管部门、 行业主管部门、 项目主 管部门， 还是对项目承担单位和承担者， 都是巨大的 考验。总体来看， 在科技项目和科研经费管理中， 依 然存在较为突出的四个问题： 项目安排分散重复、 管 理不够科学透明、 经费使用效益偏低、 创新能力亟待 提高。特别是原始创新不足、 集成创新雷同、 引进消 化吸收再创新滞后。因此， 加强科研项目和资金管 理迫在眉睫，“国发 11 号文” 的出台恰逢其时。 “国发 11 号文” 共包括 8 部分 29 条， 针对科技投 入所存在的项目安排分散重复、 管理不够科学透明、 资金使用效益亟待提高三大问题， 提出了改进加强 图119912008年全国科技活动人员每年人均 S&T经费支出 数据来源： 19912012 年 中国科技统计年鉴 ， 受统计指标变动的 影响， 2009年以后改为统计R&D经费支出 0 5 10 15 20 25 30 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 年 份 人均科技经费/ 万元 全 国 人 均 S& T经 费 支 出 独 立 研 究 机 构 人 均 S& T经 费 支 出 高 等 院 校 人 均 S& T经 费 支 出 大 中 型 工 业 企 业 人 均 S& T经 费 支 出 科研项目和资金管理的四个目标和四个基本原则， 明确了科研项目管理全环节的十大主体的权责利， 加强了相关制度建设 （见图 2） 。 2准确把握 “国发 11 号文” 的主要关键点 2.1正确处理政府与市场的关系 “国发 11 号文” 的一大关键点是 “坚持改革创新， 发挥好财政科技投 入的引导激励作用和市场配置各类创新要素的导向 作用” ， 充分体现了市场在科技资源配置中的作用。 根据 中国科技统计年鉴 数据分析显示， 在 1992 2012 的 20 年之间， 大中型工业企业的科技活动经费 支出占全国科技活动经费支出总额的比例从 1992 年 的 42.7%提高到 2012 年的 76.2%， 迅速发展为科技 创新的主体， 这也是符合国际规律的。面对这样的 变化， 正确处理政府和市场的关系尤为重要， 文件提 出 “要通过深化改革， 使科研项目和资金配置更加聚 焦国家经济社会发展重大需求、 基础前沿研究、 战略 高技术研究、 社会公益研究和重大共性关键技术研 究显著增强” 的目标， 是尊重市场规律的表现， 也是 推进政府职能转变的重要体现。 2.2明确各个行为主体的责权利关系 “国发 11 号 文” 明确和落实了科研项目管理十大主体的权责利， 包括国家科改小组、 财政部门、 科技行政部门、 行业 主管部门、 项目主管部门、 项目承担单位上级主管部 门、 项目承担单位、 项目承担者、 项目评估评审机构、 中介机构等十大主体。国家科改小组统领全局， 做 好科研项目管理顶层设计； 财政部门、 科技行政部 门、 行业主管部门和项目主管部门要建立健全本部 门内部控制和监管体系， 强化对项目承担单位和承 担者的审查和监督； 项目承担单位作为科研项目实 施和资金管理使用的责任主体， 要切实履行项目申 请、 组织实施、 验收和资金使用方面的管理职责； 项 目承担者应具备科学精神， 恪守科研诚信， 自觉接受 各方监督； 评估评审机构及其他中介机构作为科研 项目管理外部机构， 作为第三方机构， 要充分发挥社 会监督和外部监督的作用。 3客观评价农业科研项目与经费投入的主要 特点 3.1科学判断农业和农业科技的特点 1）农业在国民经济中的基础地位。农业一直是 国民经济的基础产业， 尽管近年来第一产业在国民 经济中的份额有所下降， 但作为 “安天下， 安民心” 的 战略产业， 农业的基础地位不可动摇。近年来， 我国 农业科技进步贡献巨大， 科技对农业增长的贡献率 从改革开放初期的 26%提高到 2013 年的 55.2%， 主 要农作物良种覆盖率达 96%以上， 农作物耕种收综 合机械化率达 59%， 发挥了科技创新对经济社会发 展的引领支撑作用， 农业科技成为确保国家粮食安 全的基础支撑、 突破资源环境约束的必然选择和加 快现代农业建设的决定力量， 客观上需要加大对农 业科技项目的投入。 2）农业科技活动的公益性特征。农业科技具有 明显的 “外部性” 特征， 科研项目承担单位和承担者 的创新成果由公众使用， 而成果使用者 （企业和农 民） 并没有承担前期的研发成本； 同时， 农业科技具 有 “公共物品” 的非竞争性和非排他性特征， 农业科 技成果往往应用于农民、 政府和社会大众消费， 保密 性差， 极易被模仿， 一个主体对成果的应用并不限制 其他主体对该成果的应用。这些特征使得市场资金 缺乏投入的动力， 需要通过财政科研项目给予支持。 3）农业科技成果转化具有周期长的特征。根据 中国农业科学院对 878 项获奖成果统计显示， 农业 科技成果研究周期平均为 5.7 年， 这比医学科学获奖 成果平均周期 （3 年） 要多出 1 倍的时间。而国家级 的农业科研成果产生周期则更为漫长， 根据 1978 2005 年我国国家级农业科技成果奖励的统计显示， 研究周期在 10 年以上的成果占成果总数的 60.9%， 周期为 59 年的成果占 22.8%， 周期在 4 年以下的 成果仅占 16.3%。由此可见， 农业科技成果的时滞性 决定了农业科研不仅是一个漫长的过程， 也是一个 极其曲折的过程。 图2 “国发11号文” 的主要内容 第33卷农业科技管理 6 “国发 11 号文” 提出加强科研项目和资金管理的 总体要求，“使科研项目和资金配置更加聚焦国家经 济社会发展重大需求、 基础前沿研究、 战略高技术研 究、 社会公益研究和重大共性关键技术研究显著加 强” ， 显然， 农业在国民经济中的基础地位和农业科 技的公益性特征， 都决定了农业科研项目符合投资 导向， 农业科研项目管理任务、 责任重大。 3.2客观评价近年来农业科技投入的特点 1）农业科研投入经费大幅增加， 科研项目资金 利用率急需提升。以农业科研机构的科技经费投入 为例， 农业科研机构科技活动人员每年人均科技经 费 支 出 从 1987 年 的 0.80 万 元 增 加 到 2011 年 的 22.57 万元 （见图 3） ， 增加了 27 倍之多， 农业科技投 入的迅速增加对项目管理和项目承担单位及人员来 说都面临考验， 如何有效利用科研项目资金是需要 共同思考的问题。 2）农业科技投入仍低于全行业平均水平， 科研 管理导向作用亟待发挥。与全行业科技投入相比， 农业科技投入仍相对较低， 以农业科研机构的科技 经费投入为例， 1991 年全国独立科研机构科技活动 人员人均科技经费支出为 2.09 万元， 农业科研机构 的同类指标为 1.25 万元， 低于全国独立科研机构的 平均水平。在过去的 20 多年里， 这个差距没有缩 小， 反而在逐年扩大， 到 2008 年， 全国独立科研机构 科技活动人员人均经费为 25.41 万元， 而农业科研机 构的同类指标为 14.9 万元 （见图 3） ， 不到全行业平 均水平的 60%。因此， 要充分发挥科研管理的导向 作用， 提高经费使用效率。 3）农业科技投入以财政资金投入为主， 农业企 业科研投入缺乏动力。与全国科技投入主体结构中 的大中型工业企业逐渐发展为技术创新主体的格局 不同， 农业企业在农业科技创新方面的投入力度较 小， 这是由农业的外部性特征和公共物品特征所决 定的， 客观上也需要明确农业科技管理导向。改革 开放以来， 农产品市场调节价比例从 1978 年的 5.6% 提高到 2004 年之后的 97%以上， 农产品市场开放度 的提升势必要求农业科研项目支持方向和主体作出 调整。 4农业科技体制改革和机制创新的几个关键 4.1强化顶层设计包括： 制定发展战略 （适应短、 中、 长期科技面临的挑战， 制定相应的短、 中、 长期发 展战略） ， 制订发展规划 （包括五年规划、 中长期规划 等） ， 制订发展计划 （包括年度工作计划、 科研、 培训、 推广等阶段性计划） ， 制定政策 （包括制定农业科技 引导、 鼓励、 规范、 反对、 禁止等不同类型的管理政 策） ， 制定标准 （既包括一些技术领域的行业标准， 也 包括现代科研院所建设标准、 创新条件标准、 产业服 务标准、 不同类型科技人才标准等） 。 4.2强化资源统筹包括： 统筹项目资源， 将现有的 项目按项目功用、 下达对象、 资金渠道等进行梳理， 改变小而散的现状， 整合成有凝聚力、 高显示度的项 目； 统筹条件资源， 加强现有的重点实验室、 200 万元 以上大型设备仪器、 科技基础条件平台、 种质资源库 （圃） 等的共建、 共享、 共用； 统筹基地资源， 统筹考虑 建设现有的不同渠道建立的各类基地、 试验站、 野外 台站、 平台等， 整体考虑， 按区域布局， 避免分散重 复； 统筹人才资源， 根据不同行业类型， 将国家队与 地方队， 科研队伍与推广服务队伍， 管理队伍与服务 支撑队伍等， 统一考虑， 做到调度有序、 守土有责、 分 工负责、 联合协作。 4.3抓好重大项目对不同农业科研项目进行分类 管理。依托 973 计划、 转基因重大专项等， 每年向国 家创新办提交农业基础科研项目立项建议， 实施农 业基础科研突破计划； 依托国家自然科学基金、 863 计 划、 科技支撑计划等， 实施农业战略前沿科研攻关计 划； 依托公益性行业科研专项， 重点实施农业共性技术 提升计划。这三类项目， 重点体现国家战略和政府意 志， 体现市场不愿做不能做的、 公益性较强、 三跨性 （跨区域性、 跨部门性、 跨领域性） 较强的重大项目。 4.4抓好制度建设根据中共中央十八届三中全会 决定 关于 “创新社会管理体制” ，“加快生态文明制 度建设” 等精神， 按照 “国发 11 号文” 有关要求， 从以 人为本、 效率优先、 体现政府职能作用的角度出发， 修订完善已有的制度， 制定一系列适应新形势需要 的制度。 图319912011