关于建立法官助理制度的调研报告

1 / 13 关于建立法官助理制度的调研报告 近年来，随着依法治国观念的逐渐深入人心，司法改革已经成为我国司法机关乃至社会各界共同面临的一项重要课题。当前人民法院的改革已经进入一个关键时期，在做好审判机制改革的同时，进行推进创新，以切实解决司法公正、司法效率、司法环境方面存在的问题，把握司法改革这一历史性的机遇。近来，最高人民法院提出，法官助理制度将准备在全国法院实施，该项 制制度的推行奏响了法官 职职业化建设的前奏曲， 同同时，对于缓解基层法 院院在审判工作中面临的 各各种压力与矛盾、提高 工工作效率也将起到促进 的的作用。本文通过 询问 法法院工作人员和互联网 络络调查等方式针对法官 助助理制度的建立和具体 实实施方法进行了调查研 究究，并拟对基层法院法 官官助理制度的构建作一 初初步探讨。 一、法官 助助理及法官助理制度概 述述 1、法官助理和法 官官助理制度的概念 何 谓谓法官助理，笔者根据 法法学基础理论并通过此 次次调研活动结合国内外 的的相关经验可得出如下 概概念：所谓法官助理就 是是法院内部通过选任产 生生的，在案件审理过程 中中协助法官处理包括调 查查、取证、送达等程序 性性事务的相对独立的个 人人。法官助理制度则是 各各级法院内部建立的具 体体规范法官助理的选任 、职责分工、奖惩等的 一一系列管理制度。 2、法官助理制度的特点 2 / 13 法官助理不同于传统 意意义上的法官、书记员 ，它具有自身鲜明的特 点点：法官助理具有相对 独独立性。法官助理对法 官官有协助工作的义务， 但但并不意味着其将隶属 于于法官领导，相反，两 者者之间应当是相互配合 、相互制约、相互监督 的的关系。同样，法官助 理理与书记员之间也存在 这这种分权制衡的关系。 法法官助理有明确的职责 分分工。过去的“审书制 度度”容易产生权责不明 的的弊端，法官助理制度 的的建立使三者之间 的职责分工更加明确 。 二、法官助理制度 的的管理 体制 1、法官 助助理的来源。 国外的 法法官助理一般来源于高 等等法学院的优秀毕业生 ，其能直接参与审判过 程程中实务性的操作实质 上上是得益于法学院的高 度度专业性、职业性的训 练练；纵观我国高等法学 教教学情况，则多数缺乏 针针对性，毕业生多是在 纸纸上能侃侃而谈而实际 操操作能力差。 笔者认 为为，要求教育方式适应 法法院的改革在短期内显 然然是不现实的，在现阶 段段，如希望法官助理在 聘聘用后立即切入工作， 来来源可考虑以下方面： 原原审判员和助理审判员 。法官员额确定后，不 在在法官员额范围之内， 且且自身愿意担任法官助 理理的人员；法 院中现有 已已经通过初任审判员考 试试或通过国家统一司法 考考试但尚未任命为法官 的的人员；目前不具备担 任任3 / 13 法官助理所要求的学 历历，但具有丰富的审判 经经验，经考核合格的优 秀秀在编书记员；向社会 公公开招募最低限高等院 校校法律专业本科以上学 历历毕业生或确实操作能 力力优秀者。 目前正属 于于司法改革的过渡时期 ，法官助理的来源多样 化化能弥补专业性法律人 才才的短期缺乏。 2、 法法官助理的职权。 有 的的观点认为，法官助理 在在庭前可以对案件进行 简简单调解，出具调解书 ，对所调解案件承担责 任任甚或在普通程序案件 中中任合议庭成员，参 加 开开庭、合议，对此观点 我我们不予认同。最高人 民民法院提出设立法官助 理理，目的是通过合理划 分分审判工作职责，理顺 法法院审判人员与其他各 类类审判辅助人员的关系 ，保证法官专事案件的 审审理工作，以实现司法 资资源的合理配置，提高 审审判质量和效率。故法 官官助理应是协助法官从 事事审判业务的辅助人员 ，应该明确的是法官助 理理本身没有审判权，只 是是在现行的法官工作任 务务中一部分将分离出来 ，由法官助理承担。进 行行调解并出具调解书以 及及参加合议势必将法官 助助理权限扩大，最终导 致致案件审判的权责不清 、错案无法追究。 那 么么 ，哪些工作应由法官 助助理来进行呢？笔者认 为为，法官助理应进行如 下下工作： 案件庭前准 备备工作。包括：案件 起起诉文书；应诉通知 书书、出庭通知书的送达 ；案件的开庭日期排 定定；为法4 / 13 官收集准备 材材料；主持交换证据 ； 案件审理过程中辅 助助工作。包括：在法 官官的指导下，带领书记 员员进行调查取证、勘验 、委托鉴定等工作； 案案件移送；补收诉讼 费费或收取案款；接待 当当事人，进行谈话或询 问问并记入笔录；安排 合合议庭合议； 案件审 理理结案后的后续工作。 包包括：送达裁判文书 ；案件的报结工作； 办理案 件上诉的有关 手手续；通知并为当事 人人收取或发还案款； 协协同法官进行案件的整 理理、汇报等工作。 法 官官助理的工作需要在实 践践中不断的摸索经验以 加加以确定，故在上述过 程程中，法官应随时指导 并并安排法官助理的工作 ，协调好其与书记员之 间间工作的分配；同时法 官官助理应及时将有关情 况况报告法官，防止因工 作作协调不一致造成程序 错错误或重复劳动，最终 不不能达到提高工作效率 的的目的。 3、法官助 理理的管理机构 在明确 了了法官助理权责后，法 官官助理管理制度及管理 机机构的建立是迫切要解 决决的问题。 笔者在研 究究基层法院法官 助理试 点点改革后发现，基层法 院院对于法官助理均无专 门门的管理机构，也未出 台台相应管理制度，一般 沿沿袭原对于书记员的管 理理制度，出现权责不明 、分工不清或有令不行 的的情况，一般的解决方 法法是向庭长反映，无明 确确的管理标准，这样不 利利于审判工作的进展及 对对法官助5 / 13 理的制约。但 如如果增加新的管理机构 ，势必造成基层法院增 加加支出、管理机构庞杂 ，不利于正常工作的进 关于建立法官助理制 度度的调研报告 http: / 欢迎您访问范 . 文 ,之 .家 行及审 判判效率的提高。 在这 一一点上，是否可以增加 法官法关于法官考 评评委员会职能的规定， 将将法官考评委员会设为 常常设机构，由院长直接 领领导，选举考评委员会 委委员，管理法官及法官 助助理，改变用行政手段 管管理的机制。 法官考 评评委员会可以增加如下 职职能： 法官助理的来 源源，把好法官助理的来 源源关。现阶段法官助理 来来源上文已有阐述，不 做做赘述。法官助理来源 的的多样性决定了必须有 一一个机构对于来源进行 审审核、把关，此点是保 证证审判工作质量的前提 。 法官助理的考核。 法法官有考核制度，书记 员员考核制度也正在建立 ，作为二者的有效衔接 、法官助理也应建立相 应应的考核机制，定期对 其其政 治素质、业务素质 等等方面进行严格的考核 ，将考核结果作为晋升 、降级、淘汰的依据。 由法官考评委员会管 理理法官助理可以建立健 全全法官助理的竞争机制 ，使“能者上、平者让 、庸者下、劣者汰”， 最最终达到级别上能高低 、岗位上能上下、人员 上上能进出的目的，保障 法法院的审判人员始终保 持持新鲜血液。 6 / 13 三、法 官官助理制度的先进经验 法官助理制度最早出现 在在国外，因案件的增多 ，为了提高审判效率、 辅辅助审判，法官助理制 度度逐渐产生，并最终快 速速发展。在各国均有不 同同的表现形式及职能。 在美国，自 20 世纪 30 年代起， 联邦法院的 法法官雇佣新从法学院毕 业业的优秀毕业生担任一 年年或两年的助手已经成 了了普遍的做法。 70 年 代代后，由于案件的增加 ，上诉法院开始聘用法 院院助理。在日本，法院 书书记官参加法院事务的 部部分管理，并以自己的 名名义行使部分的司法权 ，此外还可以进行调查 。在奥地利，法院助理 有有权就支付命令、案件 受受理登记、令状的执行 以以及裁定的修改等事情 做做出决定。 如房山区 法法院试行了“ 3-2-11” 制度，即由选任产 生生三名法官，负责主持 庭庭审、居中评断、依法 裁裁判，并对案件的审判 质质量承担全部责任；两 名名法官助理进行程 序性 事事务处理，负责完成调 查查取证、送达、接待当 事事人和律师、采取保全 措措施、组织预备庭、安 排排开庭日期等庭前准备 的的事务性工作，法官助 理理就其工作向整个 “3 - 2-1” 审判组承担 责责任；由一名书记员负 责责庭审记录，其专职负 责责三名法官的庭审记录 。 崇文区法院试行了 “ 1-1-1” 制度， 即即审判管理模式下采取 一一名法官、一名法官助 理理、一名书记员组成一 组组，人员123下一页 7 / 13 固定， 以以法官为中心，法官助 理理、书记员辅助法官进 行行审判工作。在审判工 作作中以法官为主导，法 官官助理、书记员服从法 官官的指令、安排，书记 员员在不影响法官指令、 安安排的前提下，对于法 官官助理的指令、安排应 予予服从。出现问题应互 相相协商，如协商不成， 可可向庭领导反映解决。 除此之外还有其他各 地地的法院试行了类似的 制制度，如北京市海淀区 法法院试行“一四二”审 判判模式、北京市宣武区 法法院试行“一二一”审 判判模式、江西省铅山县 法法院试行“二一一”审 判判模式、江苏省常州市 中中级法院试行“三二一 ”审判模式、浙江省奉 化化县溪口法庭实行“三 二二一”审判模式等等。 上述各地法院的改革 ，对于提高工作效率及 审审判质量起到了极大的 推推动作用，同时也证明 了了法官助理制度在基层 法法院的极大的生命力。 在此主要介绍北京市 房房山区法院“三二一审 判判机制”的具体做法， 以以为借鉴之用。北京市 房房山区法院于 2000 年年 2月创制并率先实施 的的 “ 三二一审判机制 ” 改改革，可以说是一种新 型型审判机制。通过这项 改改革，在审判组织中设 置置了法官助理，重新配 置置了审判资源。它的实 践践对完善审判委员会的 职职责，落实审判长选任 制制度，建立院、庭长开 庭庭制度，开展8 / 13 法官定编 、设置法官助理制度及 其其他有关的审判组织改 革革和人事制度改革，均 产产 关于建立法官助理 制制度的 调研报告http :/ 欢迎您访问 范范 .文 ,之 .家 生了 积积极的推动作用。 1、 “ 三二一审判机制 ” 的的内容 “三二一审 判判机制”是指在审判长 、独任审判员选任制的 基基础上建立起来的以审 判判长为中心，由三名法 官官、两名法官助理和一 名名书记员组成一个审判 组组，共同开展审判活动 的的职责明确、分工负责 、监督有力的审判工作 机机制。“三二一”的名 称称是对这一审判机制的 人人员配置结构的形象反 映映。其中的“三”是指 经经选任产生并负责案件 审审判的三名法官，他们 的的职责就是主持庭审、 居居中裁判、全权负责案 件件的审与判， 并对案件 的的审判质量负全部责任 。其中的“二”是指负 责责案件庭前准备工作的 两两名法官助理，他们对 整整个“三二一”审判组 负负责，而不是对其中的 单单个法官负责，其职责 就就是完成调查、取证、 送送达、组织预备庭、安 排排开庭日期等事务性工 作作。其中的“一”是指 负负责庭审记录工作的一 名名书记员，其职责是负 责责三名法官的庭审记录 。三者之间既配合又制 约约，形成职责明确、分 工工负责、监督有力的审 判判工作机制。 2、 “ 三三二一审判机制 ” 是一 种种新型的审判工作机制 首先，“三二一审判机 制制”针对法官数量多但 整整体素质不高、权力 广 泛泛却职责不明这一现状 ，改革了法官的任免制 度度。“三二一审判机制 ”贯彻落实人民法院 五五年改革纲要9 / 13 提出的 审审判长、独任审判员选 任任制度，按照德才兼备 、公平竞争、能上能下 的的原则，从众多的具有 审审判职称的人员中选出 少少量法学理论功底较深 、审判实践经验丰富的 审审判人员，让这些人员 担担任审判长和独任审判 员员，将他们充实到审判 第第一线，改变过去法官 职职业的大众化形象，逐 步步实现法官的精英化。 “三二一审判机制”进 一一步明确了法官的职责 权权限，改变审理案件过 程程中的汇报审批制度， 法法官对其审理的案件有 完完 全的裁判权，不必请 示示汇报，就可以签发法 律律文书。同时，法官对 其其裁判的案件承担完全 的的责任。这就改变了过 去去“审者不判，判者不 审审”的状况，避免了虽 有有错案追究制度却不能 落落实错案责任的尴尬。 其次，“三二一审判 机机制”突破了传统的“ 审审书组合”模式，设置 了了法官助理一职，改革 了了审判组织结构。我国 现现行的三种审判组织形 式式除审判委员会以外， 在在开展审判活动时都采 用用“审判员书记员” 的的结构。从案件送达、 调调查取证、安排开庭日 期期等庭前准备工作到开 庭庭审理、判决的形成， 再再到宣判和送达裁判文 书书，最后 到案卷归档， 审审判员和书记员都参与 其其中，没有实现审判资 源源的合理配置。“三二 一一审判机制”改革了上 述述结构模式，设置了法 官官助理，由三名法官、 两两名法官助理和一名书 记记员组成一个审判组。 “三二一审判机制”在 审审判组织形式上仍然坚 持持独任审判和合议庭制 度10 / 13 度，即在简易程序中， “三二一”审判组中的 三三名法官分别为独任审 判判员，各自按法官助理 排排定的时间开庭审判； 在在普通程序中，这三名 法法官组成合议庭，并固 定定由其中被选任的审判 长长担任合议庭审判长， 实实行合议制原则，但在 审审判组织的结构上采用 了了“法官法官 助理 书书记员”的模式，并明 确确划定了三者之间的职 责责权限，即法官负责庭 审审裁判，法官助理主持 庭庭前准备工作，书记员 负负责庭审记录。这样， 法法官从繁重的事务性工 作作中解脱出来， 范文 之之家提 http:/ 专心致力于审判工 作作。 再次，“三二一 审审判机制”突破了过去 审审判员与书记员师徒式 的的关系模式，加强了审 判判组织内部的监督关系 。在过去的审判机制下 ，由于审判员与书记员 是是一对一的配置关系， 且且审判员对书记员具有 领领导、管理和培养的职 责责，因此，审判员与书 记记员之间实际上形成了 一一种师徒式的关系模式 。在这种关系模式下， 审审判员与书记员在审判 活活动中很难认识到各自 的的独立价值，审判员不 仅仅经常地做些本属于书 记记员的工作，也常常将 属属于自己职责范围内的 事事项交给书记员去做。 “三二一审判机制” 通通过增设法官助理和设 定定法官、法官助理及书 记记员的职责，改变了审 判判组织人员间的关系模 式式。法官、法官助理和 书书记员具有各自独立的 职职责，法官与法官助理 、书记员之间不是统属 关关系，而是协作、监督 关关系。11 / 13 法官助理和书记 员员作为审判辅助人员， 不不是听命于某个法官， 而而是对整个“三二一” 审审判组负责，法官在审 判判程 序方面受到了有效 的的监督和制约。 四、 实实行法官助理制度的意 义义 当前，基层法院在 审审理案件过程中面临如 下下几个大矛盾： 1、 收收案数量连年大幅度攀 升升与审判人员数量不变 的的矛盾 随着我国市场 经经济的有序发展，各基 层层法院案件数量激增， 最最明显的是民事与刑事 案案件数量的增长；而同 时时，基层法院审判人员 的的配置有的基本未变， 有有的则随着司法改革的 推推进有着下降的趋势， 二二者形成相对的不均衡 。 2、案件类型的变 化化对理论功底的要求与 审审判人员工作繁重而无 暇暇研究的矛盾 在案件 数数量增长的同时，案件 类类型也向多 元化、新颖 化化、专业化发展。例如 民民事案件随着大民法思 路路的构建，凭一本民 法法通则、一本婚姻 法法走遍天下的日子已 不不复存在，判案思路正 向向深度与广度发展，对 于于审判人员法律的运用 与与把握提出了较高的要 求求；同时，在繁重的工 作作压力下，审判人员往 往往利用业余时间加班结 案案，我认识一位法官， 他他一年结案 800 件， 平平均每工作日 3 件，试 想想在此种条件下，他还 有有时间去仔细钻研每个 案案子、去著述深造吗？ 12 / 13 3、审判员、书记员 权权责不明确的矛盾 现 各各基层法院大多实行“ 一一审一书”、“两审一 书书”或书记员室统 一管 理理制度，此种配置容易 造造成审书权责不明