关于我市依法行政情况的调研报告

1 / 12 关于我市依法行政情况的调研报告 4 月 9 日 18 日，市人大依法行政课题调研组对我市依法行政的情况进行调研，课题组分别走访了市人民政府、沙县人民政府、市公安局、工商局等 7 个行政单位和市中级人民法院行政审判庭，召开了六场座谈会，认真听取了基层干部群众的意见和建议，在掌握第一手资料的基础上，调研组进行了认真的研讨，现提出调研报告如下： 一、我市依法行政的基本情况 总的看 ，这几年，我市各级政 府府认真贯彻执行市委、 市市人大关于依法治市的 决决定和决议，全面落实 市市政府制定的依法行 政政的实施规划，依法 行行政工作取得 了实质性 进进展。行政管理逐步走 上上规范化、制度化的轨 道道，依法办事的机制基 本本形成，公民和法人的 合合法权益得到了有效保 障障，促进了各项法律、 法法规得到全面和正确的 实实施。各级政府在依法 行行政工作中采取的主要 措措施有： 1、建立健 全全各项制度，规范行政 执执法行为。 各部门都 把把建立健全制度做为依 法法行政的最主要措施。 市市工商局制定的行为规 范范就有七章 94 条，全 面面规定了行政执法的要 求求、责任、查处案件的 公公示办法及评议考核的 监监督体系等。公安部门 将将办理各种案件的程序 规规范化，共建立健全制 度度 89 项。在这些制 度 中中，对依法行政行起到 明明显促进作用的主要是 这这几项：一是罚缴分离 制制度。即行政处罚与罚 没2 / 12 没收入相分离，实行 “ 收收支两条线 ” ，有效地 制制止了乱收费、乱罚款 和和乱摊派。二是重大行 政政处罚备案制度。各部 门门做出的重大行政处罚 措措施均必须报市政府备 案案。部门内部也规定： 较较的大处罚案件由局务 领领导集体研究决定，这 样样 做，能有效避免发生 错错案。三是行政执法公 示示制度。把行政执法的 依依据、权限、程序、要 求求和结果向社会公开， 增增强政务、警务透明度 ，接受群众监督。四是 错错案的追究制度。对违 法法、失职和不当行政的 责责 任人员，依照国家 赔赔偿法、行政监察 法法和公务员管理条 例例等法律法规追究责 任任或给以处分，有效促 进进了执法人员依法办案 。 2、加强队伍建设 ，提高执法人员的整体 素素质。 各级政府和有 关关部门都把加强对执法 人人员的培训做为一项重 要要工作，经常性开展法 律律和业务知识的学习。 通通过定期辅导、集体轮 训训、闭卷考试等方式， 使使执法队伍的政治、法 律律、业务素质有了进一 步步提高，执法人员的遵 纪纪守法和严格、公正、 文文明执法的意识进一步 得得到增强。 自 1999 年起，全市开始实行 执执法主体资格认定和执 法法人员资 格考试制度， 目目前已有 49 个行政执 法法主体和 19 个授权单 位位得到确认。已有 95000 多人通过资格考试 ，持证上岗。 3、不 断断强化内部监督机制。 为了防止和纠正执法上 的的偏差，各级各部门都 加加强了内部监督机制的 建建设，设立了法制、纪 检检、督察等监督机构， 负3 / 12 负责案件的法律审核、 复复议应诉和执法检查等 。在对案件的复核审查 中中，能坚持以实事为根 据据，以法律为准绳，把 好好事实、证据、程序、 定定性、适用法律等各道 关关口，不袒护、不包庇 。对那些事实不清、处 罚罚失当或证据不足的案 件件坚决予以纠正。 近 年年来，各执法机 关都加 强强了对执法人员违纪违 法法行为的查处力度，通 过过开展执法检查、设立 举举报机制、建立监督员 队队伍等措施，有力地查 处处了执法队伍中的违法 违违纪行为，促进了依法 行行政工作的进行。 二 、存在问题 1、执法 主主体的资格和人员构成 仍仍有不合规定的情况， 执执法人员的素质仍有待 提提高。 执法主体必须 合合格，这是依法行政的 基基本要求。目前全市虽 已已对各执法主体的资格 进进行了确认，对执法人 员员进行了考试，但仍有 少少数单位存在执法主体 资资格不合规定的情况。 例例如，市城管办是市政 府府进行城市管理的主要 机机构，在清理占道经营 等等方面，要经常与市民 或或单位发生行政管理行 为为，罚没和收费的数量 都都比较大，但这个机构 是是一个临时性的单位， 进进行执法的法律地位不 明明确，执法人员的构成 也也较复杂，是由多个单 位位抽调而来或临时雇佣 组组成的。城管办在城市 管管理中负有极为重要的 责责任，如果执法地位长 期期不能明确，对搞好城 市市管理是不利的。此外 ，还有一些部门的执法 主主体资4 / 12 格也不明确，例 如如新闻出版管理部门， 隶隶属党委宣传部门，但 经经常要对出版、发行等 事事项进行行政管理，其 执执法主体的资格急需理 顺顺。 执法主体的另一 个个问题是执法人员的整 体体素 质仍需进一步提高 ，目前执法人员还存在 自自身法律水平不高、业 务务不熟、不文明执法等 问问题，个别人员还存在 循循私枉法，营私舞弊等 行行为，不断提高这支队 伍伍的水平是当务之急。 2、规范性文件的管 理理仍不够有力，争权争 利利，政出多门的情况仍 存存在。 依法行政的核 心心是政府的行政行为必 须须合法。政府行政行为 的的依据主要是法律法规 ，也就是说，除了法律 授授权、政府不得自行给 自自己授权。但目前，一 些些部门在执法过程中， 都都有争权争利的倾向， 有有的通过对法律的解释 扩扩大自己的利益，有的 以以政府文件或自行发文 ，改变法定 职权，一些 部部门对法律规定有利的 就就执行，不利的不执行 ，或者只实现和享受法 律律给本部门确定的利益 和和权力，而不尽义务和 责责任，或者只对增设机 构构、拔款、审批、罚没 感感兴趣，其余不予过问 。政府自行颁发的规章 或或规定都有一定的随意 性性。自己制定了文件， 就就立即予以实施。在这 些些规范性文件中，存在 着着扩大管理职权、任意 给给管理对象设立义务， 随随意限制公民和法利 等等倾向，也出现了同一 行行为在不同地区有不同 处处理结果或5 / 12 同一行为却 有有两种不同处理方式的 情情况。例如对文化市场 的的管理，有时根据一种 文文件批准营业，事 隔不 久久又根据另一文件予以 关关闭，为了确保政府自 行行制定的规章、规定符 合合法律的要求，省人大 常常委会已做出了规范性 文文件管理的规定，要求 政政府制定的规范性文件 都都必须进行备案审查。 但但目前，这项制度在实 际际中还没有得到有效的 实实施。一些地方和部门 缺缺乏自觉报送审查的意 识识，例去年，全市十二 个个县 (市、区 )只有 2 个个县有将规范性文件报 送送市政府 备案审查，其 余余 10 个县 (市、区 )县县则没有报送。规范性 文文 件的管理有所失控 ，造成了政出多门、朝 令令夕改，不利于管理， 也也影响政府形象。 3、执法水平不高。 一 方方面，行政执法机构重 叠叠，“满天飞”，另 一一方面，部门之间职权 交交叉重复，管理权限和 职职责划分不清，造成多 头头执法，一些政府部门 法法定的职能没有到位或 没没完全到位，职责设置 不不合理，部门为争权争 利利，把精力放在扯皮、 打打架上，加上地方保护 主主义和一些领导以言代 法法，以权压法，采取了 不不正当的干预，导致该 管管的管不好，该堵的堵 不不住，该禁的禁不了， 执执法水平不高。例如， 市市场秩序仍较混乱、假 冒冒伪劣商品横行、走私 贩贩私屡禁不绝。 4、 执执法过程对证据的收集 不不够重视。 目前行政 执执法部门在行使职权时 ，虽然 已十分注重对实 质6 / 12 质问题的认定，把防止 错错案摆在最重要位置， 但但在具体工作时，仍显 得得不够认真，对“以事 实实为根据，以法律为准 绳绳”的办案准则理解不 深深，实际把握和应用还 不不够全面。突出表现在 办办案过程中不注意对证 据据的收集，多数只有当 事事人的供述，现场笔录 不不够全面，收取证据和 寻寻找证人等必要的工作 也也做得不够，缺乏以理 服服人和让事实说话的意 识识。有时要等到当事人 提提起行政诉讼或申请复 议议，才补充寻找证据， 造造成被动。 5、 “ 人 情情案 ” 、 “ 关系案 ” 等 对对行政执法的干扰仍较 为为严重。 目前影响行 政政机关正常办 案的干扰 因因素较多，许多执法人 员员称，现在每办一个案 件件，几乎没有不来说情 的的。有时，执法部门才 刚刚刚开始接触一个案件 ，说情者就已经到了。 说说情人来自方方面面， 也也有相当数量领导干部 ，他们的干扰就更为严 重重。例如沙县工商局依 法法查处一家盗版印刷的 印印刷厂，依法罚款 3 万 元元，处罚决定做出后， 县县有关领导就提出不同 意意见，最后只得简单处 理理了事，没有达到震摄 的的作用。由于干扰较多 ，行政机关在执法中对 案案情的把握有失公正， 处处罚的轻重不同，这更 加加造就了当事人寻找关 系系、寻找庇护等不良心 态态。 6、执法部门因 利利益趋动而造成的执法 偏偏差仍存在。 目前， 由由于经济利益的因素而 造造成执法偏差的问题仍 相相7 / 12 当突出。现在行政部 门门的正常办公经费和办 案案经费普遍不足，一些 单单位甚至不能得到全额 拔拔款，例如卫生防疫部 门门只能 60%拔给，尚 有有 40%需靠自收。公 安安部门现在的办案经费 基基本没有保证，只能靠 罚罚没收入，市公安局需 通通过罚没款来弥补经费 上上的不足，其数额每年 达达数百万元。由于皇粮 不不足，只好多罚没。因 此此，执法部门都争办有 “ 油水 ” 的案件，对没 “ 油水 ” 的日常 “ 琐事 ” 就疏于管理。与此同 时时，在执法处 理上也存 在在偏差，一些本应、 拘拘留或强制拆除、强制 取取缔的案件也多以罚没 解解决，甚至出现当事人 以以罚 没数额来计算得失 的的情况，当罚没处分合 算算时，依然再次违法， 给给行政管理带来许多不 利利的后果。 7、执法 部部门重实体，轻程序的 现现象相当普遍。 虽然 这这几年行政执法部门已 开开始认识到程序问题的 重重要性，但采取的措施 不不够有力，对违反程序 的的处理也不彻底，因此 ，行政执法中的程序不 合合格的问题仍相对突出 。例如公安机关在办案 中中经常出现先采取强制 措措施而后立案、先执行 而而后裁决、裁决书不送 达达当事人、不告知当 事 人人的诉权、不开传唤证 就就传呼当事人等情况。 有有的县公安局对外地人 在在本地作案不加区分是 否否流窜犯罪一律刑事拘 留留，办理未成年案件也 没没有请监护人到场等。 行行政执法人员在执法时 也也比较随意，多无主动 出出示有效证件。执法人 员员对执法程序普遍不够 重重视，实际执行中不够 严严谨，有的已造成执法 行行为的无效。8 / 12 从这几年 提提起行政诉讼和行政复 议议的情况分析，因行政 执执法程序不合格而被撤 消消的行政行为已占一定 比比例，说明程序问题是 依依法行政中的重要环节 ，决不可以等闲视之。 三、加强依法行政的 对对策 1、加强法律法 规规 的宣传和学习，努力 提提高全社会的法制意识 。 实施依法治市，关 键键要增强全社会的法制 意意识，提高人的法制素 质质。一方面，要加大对 公公民的法制教育，提高 大大家知法、守法的意识 ，要拓宽教育面，突出 重重点，分类实施。通过 典典型案例，有针对性地 宣宣传法律法规，让广大 公公民和法人做到有法可 依依，有法必依，自觉守 法法。另一方面，要加强 执执法人员的法律学习和 业业务学习，提高执法队 伍伍的整体素质，特别要 提提高领导干部的法制意 识识。执法队伍素质的高 低低直接关系到严格执法 和和依法行政，因此，各 级级行政执法队伍都要把 学学习法律 做为一项长期 的的战略性任务来抓，要 定定期组织进行政治、法 律律、业务的学习和轮训 ，实施执法资格考试， 对对那些法制意识淡雹业 务务素质差的执法人员应 予予淘汰。各级领导干部 都都要带头学法，掌握法 律律，特别要做到不干扰 和和阻碍行政部门依法办 案案，切实使依法行政工 作作得到推进。 2、严 格格做好规范性文件的制 定定、审查和备案工作。 规范性文件是行政执法 的的实质性依据，保证行 政政单位制9 / 12 定规范性文件 符符合法律法规的要求， 是是依法行政的一个重要 措措施。因此，各行政部 门门都必须严格依照福 建建省权力机关、行政机 关关规范性文件管 理办法 和三明市人民代表 大大会常务委员会关于规 范范性文件报送备案审查 的的暂行规定的有关要 求求，认真做好规范性文 件件的制定、报送、备案 、审查。在制定规范性 文文件的过程中，所设立 的的权利、义务不能同法 律律法规相抵触，设立的 政政府职权不得超过法律 法法规确定的范围，程序 和和文件的规范也应符合 要要求。规范性文件制定 后后应由市长办公会议讨 论论，并由法制部门审核 把把关，切忌由一个分管 领领导或分管的秘书长签 发发了事，避免政出多门 。规范性文件制定后应 公公示于众，并依照规定 及及时报送备案和审查。 3、整顿执法队伍， 努努力推进实施执法责任 制制和错案追究制。 要 通通过整顿，确认合法的 执执法主体，杜绝政出多 门门，清除害群之马，纯 洁洁执法队伍，造就一支 政政治业务素质高的执法 队队伍。要继续实行行政 执执法责任制和错案追究 制制，就是要把执法责任 逐逐级分解到工作部门、 基基层执法单位和执法人 员员，明确执法责任，进 行行监督和考评，依法予 以奖惩，使各行政执法 部部门的工作纳入法制轨 道道，提高依法行政的水 平平。因此，各级各部门 应应把这项工作落到实处 ，要全面建立各项制度 ，健全各项配套措施， 对对执法的每一项10 / 12 法律法 规规都要进行责任分解细 化化， 明确每个执法人员 的的任务、执法范围、执 法法权限、执法标准、执 法法程序和应承担的责任 ，形成“职能明确、责 任任到岗、执法有序、程 序序规范、监督有力、奖 惩惩分明”的工作格局。 要要加强评议和考核，每 年年对执法人员进行一次 评评议和考核，对违法失 职职和不当行政的人员依 照照“国家赔偿法”、“ 行行政监察法”和“国家 公公务员暂行条例”追究 责责任。 4、建立切实 有有效的执法监督机制。 各行政部门都要加强 内内部的监督和制约，坚 决决纠正违法行政的行为 。市、县两级政府对所 属属部门和下级政府都应 建建立行政执法监督机制 ，要重点建 立和执行行 政政主体资格及执法人员 的的资格审查制度、行政 执执法依据审查制度、重 大大行政处罚备案和投诉 控控告制度。定期组织执 法法检查活动，重点对那 些些对社会、经济生活影 响响大的法律法规的实施 情情况进行了专项检查。 要要健全行政复议机构， 依依法办理行政复议案件 ，切实保障公民、法人 和和其他组织对行政执法 行行为的申诉权和检举权 ，使公民和法人的合法 权权益得到保障。 5、 重重视执法队伍保障体系 的的建设。 各级政府都 要要高度重视执法队伍的 建建设，重视目前执法队 伍伍存在的经费、设施、 人人员等保障