土地政策参与宏观调控.doc

土地政策参与宏观调控李翔摘要：运用土地政策参与宏观调控是当前我国社会经济发展中的一个重大理论和实践创新，实践上取得了一定成效，但长期以来一直是实践先于理论。适应社会经济发展客观形势和现实需要，土地政策在调控中的作用越来越受到重视，结合中国国情、联系市场经济发展状况，拓展、拓宽宏观调控工具，研究土地政策与宏观调控的关系显得非常重要且必要。关键词：土地政策；宏观调控；政府；工具 Abstract: using the land in macroeconomic regulation and control policy in Chinas current social economy in the development of a major theoretical and practical innovation, the practice has made great progress, but for a long time has been the practice prior to the theory. Adapt to the social economic development the objective situation and real need, in the role of the land policy regulation more and more attention, with Chinas national conditions, the development of the market economy status contact, development, broaden the macroeconomic regulation and control tool, the land policy and the macroeconomic regulation and control of the relationship is very important and necessary.Keywords: land policy; Macro-control; The government; tools引 言研究目的：分析2003年下半年以来中国土地宏观调控的特点、成效以及存在问题。研究方法：描述分析和政策分析方法。研究结果：(1)新一轮宏观调控具有综合运用多种政策工具、尝试采用土地政策、经济手段与行政手段并用、“治标”兼“治本”以及调控及时，力度得当等特点。(2)调控取得初步成效，紧缩的供地政策对抑制投资过快增长，防范可能出现的经济过热起到了一定作用。(3)存在的主要问题：土地政策的运用并非积极主动的；某些政策的执行效果不理想；很多政策以短期措施为主，并且强调集中控制；政策的时滞效应显著。研究结论：对2003年以来中国宏观调控经验的总结表明，土地政策可以作为宏观调控的一个工具，但是具体如何使用还应继续深入研究。1 土地政策参与宏观调控的相关理论国际上,常用宏观调控手段主要有财政政策、货币政策、汇率政策和产业政策等，其中财政政策和货币政策是最基本的手段。但是,运用财政政策和货币政策进行宏观调控也有一定的局限性。 土地政策参与宏观调控可以借鉴应用的相关理论为宏观经济学、微观经济学、不动产经济学、公共经济学、新制度经济学、金融投资理论、政策科学以及公共管理等。土地政策成为我国当前宏观调控手段,主要有以下理论依据:土地的生产要素理论；土地的资产理论和土地产权理论。 2 土地宏观调控的必要性和可能性：中国现实 表1 土地政策参与宏观调控：中国的现实条件【1】169长期的基本国情人多地少：人均耕地仅0.1hm2，不到世界平均水平 (0.23 hm2)的一半，这要求提高土地利用集约度。而城市经济学的基本原理表明，城市是人口、产业、知识等都高度集中的地区，具有聚集效应，从而土地利用集约度也更高，符合市场规律的“农地转非”是集约度的提高 而不是降低当前经济的宏观特点1. 发展中国家，二元经济：农业部门比例大,有一个庞大的农业社会和农村人口,收入低,消费低,即面临“发展问题”。中国的很多问题将主要靠经济增长解决,在“发展”中解决,用工业化和城市化解决；必然要求长期来看保持一定的土地供应量的增长率。土地政策的重点应着眼于长期而非短期2. 转型国家、过渡经济：市场不发达,短期内也不可能发达(中国的渐进式改革方式)；政府对资源的充分控制,政府力量大但缺乏经验3. 快速城镇化和工业化阶段：变化大而剧烈。一方面，土地供应要适应该特点,必然要求占用农地；另一方面，制度跟不上实践发展是必然,则计划的制定和制度建设越有前瞻性,则经济越有效率土地宏观调控的必要性1. 货币政策和财政政策的调控效果不显著：特别是经济手段成效不明显，与其更多地采用行政手段,不如尝试采用土地政策。但是土地政策是否适用于短期调控还有待理论分析和实证检验2. 房地产热、地方政府投资热：高度依赖土地土地宏观调控的可能性1. 城市土地国有以及政府对农村集体土地的实际控制 2. 政府的地价管制以及土地市场的双轨制3 2003年以来的土地宏观调控政策及其特点 中央政府明确提出将土地政策作为宏观调控的工具,高度重视这一调控手段,“严把土地、信贷两个闸门”。 2003年是治理整顿土地市场秩序，土地政策开始被定为宏观调控手段2004年是土地政策年，8.31大限,三个暂停,国务院28号文, 对土地市场、房地产业乃至宏观经济都产生重要影响 2005年是房价调控政策年,国八条,新国八条,七部委意见,抑制过快上涨的房价 2006年是房地产综合政策年,国六条,九部委意见,国务院31号文等,成为宏观调控中除货币政策、财政政策外最主要的政策工具 2007年是加强土地供给监管力度的一年,是政府真正开始承担住房保障责任的一年,多层次的住房供应体系 2008年出台多项关于住房优惠的一年，加强经济复苏2009年是保持经济较快发展,保障扩内需、调结构、促民生的用地政策 2010年提高购房门槛、完善住房保障制度、通过预售证制度调整2011年将以转变土地利用结构为方向，以自住性、中小套型商品房建设用地为重点，探索有效控制房价地价的政策和措施【2】综上所述，新一轮宏观调控的主要特点可归纳为以下几个方面：(1)多种政策工具的综合运用。本轮调控综合运用货币政策、信贷政策、财政政策(税收政策)、土地政策和房地产政策，以及行政手段等多种政策工具。(2)土地政策成为主要的调控工具。中央政府明确提出将土地政策作为宏观调控的政策工具，从2003年“治理整顿”土地市场秩序开始，2004年、2005年和2006年可分别称为“土地政策年”、“房价政策年”和“房地产综合政策年”。(3)经济手段作用加强，但仍然依靠行政手段。与改革开放以来的前4轮宏观调控相比，本轮调控中经济手段的作用明显加强。例如几次加息和调整存款准备金率在国内外引起较大反响，对市场微观主体产生显著影响。但是仍然依靠行政手段，经济手段也具有明显的计划色彩，“重管制”而“轻引导”。例如，2004年对“铁本事件”以及2006年对“郑州大学城事件”的处理，都是典型的行政手段；2003年清理整顿各类开发区而采取的“一律暂停审批”，以及2004年“集中半年左右时间”实施“三个暂停”等，均为颇具计划色彩的土地政策。(4)努力实现标本兼治。本轮调控在大量运用短期“治标”手段的同时，强调采用长期“治本”手段，努力实现“标本兼治”。这一富有中国特色的宏观调控政策体系，是与中国目前正处于转型时期、面临市场化取向改革的宏观大势紧密相关的。“治本”手段集中表现为各类改革措施的颁布实施，如“8-3l大限”、国务院“28号文”、国务院“31号文”等。(5)调控及时，力度得当。对于本轮宏观调控，很多学者都认为是一次时机好、动手早、有预见性的主动调控，并且政策措施恰当，具有“稳健型”宏观政策的特点，既体现了中央要求的“突出重点，注重微调，区别对待，有保有压”的基本原则，又符合理论上的“中性调控政策”的特点。通俗的说法是采用“微调”和“预调”，用“点刹车”代替“急刹车”。4 土地政策宏观调控的成效首先，土地供应量与GDP增长率呈现出明显的同向变化趋势，说明土地供应对宏观经济总产出的影响显著。例如2004年和2005年紧缩的供地政策对GDP增长率的回落有显著影响(图1)。【3】其次，投资是总产出或总需求中最活跃的部分，土地供应量与投资之间的同向变动关系比其与GDP的关系更为显著，2004 年和2005年供地量的下降对减缓固定资产投资增速的影响是显著的(图2)。【3】再来看土地供应与房地产业的关系：首先，与供地总量和投资的关系一样，建设用地供应量与房地产开发投资额正相关，2004 年和2005年较低的建设用地供应水平对拉低房地产开发投资有重要影响(图3)。其次，不管是房价决定地价，还是地价决定房价，二者之间显著正相关(图4)。【3】最后,在供地的区域结构上,促进了区域经济的协调发展。随着西部大开发的继续推进，以及促进中部崛起和振兴东北老工业基地的展开，东部地区的土地供应比重略有下降,中西部地区及东北地区有所上升(图5)。【4】 图5 2003-2005年中国东部、中部、西部和东北地区土地供应比重总之，2003年下半年以来中央政府连续出台一系列调控措施，如整顿土地市场秩序，严格土地管理和严控新增建设用地供应，多次调整存款准备金率和存贷款基准利率，调节税收，调整产业结构和住房供应结构等，对宏观经济产生重要影响，新一轮的宏观调控取得初步成效。尤其是作为新的宏观调控工具，土地政策特别是土地供应对总投资、房地产投资、工业产出以及总产出具有显著影响，紧缩的供地政策对抑制投资过快增长、防范可能出现的“经济过热”起到了一定的积极作用。5 政府运用土地政策参与宏观调控的建议 土地政策参与宏观调控，实质上是政府通过制定和实施相关的土地政策，对土地市场进行干预来调控宏观经济，以实现经济长期稳定增长的目标。2003年以来的宏观调控具有综合运用多种政策工具、尝试采用土地政策、经济手段与行政手段并用、“治标”兼“治本”以及调控及时、力度得当等特点，并取得初步成效。作为新的宏观调控工具，土地政策特别是土地供应对总投资、房地产投资以及总产出具有显著影响，紧缩的供地政策对抑制投资过快增长，防范可能出现的经济过热起到了积极作用。其中存在的主要问题是，从这一轮土地宏观调控的实践看，还很难讲是一次与其他调控手段配合协调良好的主动调控，具体表现为：土地政策的运用并不是主动积极的，不过是长期以来紧缩性政策的延续；一些政策的频繁重复出现，说明现实中的执行效果并不理想；很多政策以短期措施为主，并且强调集中控制；政策的时滞效应显著。2008年下半年以来，为应对全球金融危机的影响，中国的宏观调控政策由过去的“防过热、防通胀”为主转向防止经济下滑。总结2003年以来土地政策参与宏观调控的经验，可为下一轮宏观调控政策的制定和实施提供参考依据。具体建议如下：【5】5.1 明确政府职能，切实管住地方政府 应改变政府对经济事务干预过多的现象。要强化政府宏观管理职能，政府调控主要以实现经济总量的平衡和经济结构的合理化及结构升级目标，同时，逐步缩小地区差距，调节收入分配，在保证效率的同时兼顾公平。弱化政府微观管理职能，政府应把部分职能让渡，让市场、中介组织、企业充分发挥自主性，政府只是起到监督和服务的作用。 新的房产政策明确要求地方政府要切实负起各个城市房地产价格上涨的责任，也就是说，房地产价格会列入到地方政府的责任范围之内。我认为此举对房地产行政控制是最有效，是符合中国特色的。 5.2 强化土地供应管理，完善土地招拍挂制度 针对土地政策的不足之处，我们应该进一步强化土地供应管理，完善经营性用地招拍挂制度。建议各地在安排年度建设用地指标时，要优先落实经济适用房、拆迁安置房和廉租房建设用地。要根据市场需求，及时调整房地产开发用地供应结构和总量，增加普通商品房用地，控制高档房地产开发项目用地。同时，要加强对土地市场的监管，盘活存量土地，制止炒买炒卖土地行为。对实施招牌挂出让土地之前以协议方式所取得的土地存在的囤积现象，以及因土地升值带来的超额利润要通过法律、税收、行政等手段予以调控。 5.3 合理制定土地利用规划，并加强执行工作 土地利用总体规划也要坚持高起点，要充分考虑经济社会发展对土地的需求，协调好不同行业的用地规模。制定土地利用规划，必须准确了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用结构和强度怎样。这是制定合理的土地规划，从而做出调控措施的前提和条件。 此外，严格执行土地利用总体规划和年度用地计划，尽量减少弹性。加大对违反土地利用总体规划、违法占用土地的处理力度。 5.4 建立和完善有关法律法规 当前的土地市场混乱，虽然有地方政府片面追求地方利益、违规操作的因素，但现行法律不健全也是重要原因之一。如果不注重从法律上进行完善，仅凭一时的土地政策、领导人批示和联合调查组督查等手段，不可能解决根本问题，而且，随着法制建设进程的加快，这些做法也对法律的权威和严肃带来了挑战。可见，加快土地立法进程是完善土地政策的根本。 目前，我国已形成以土地管理法、城市房地产管理法为核心的系列单行法规与诸多规章相补充的法律体系框架，但在土地基本法以及一些职能法上面还存在空白。因此，