对生态文明制度建设的思考.doc

对生态文明制度建设的思考 杨清丽 ：CF062.1 文献标志码：A ：1000-8772(xx)34-0005-03 党的十八大报告中明确指出要将生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局，将生态文明建设融入到政治、经济、文化、社会建设的各个层面和整个过程。十八届三中全会更是将这项工作进一步深化和细化，要求必须建立系统完整的生态文明制度体系，为保护生态环境提供坚实的制度保障，为努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展注入新力量。全会公报中两次提及“加快建设生态文明制度”，还首次提出“建立生态文明制度体系”，揭示出我国今后的生态环境保护将走出头疼医头、脚疼医脚的现实困境，建成“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系，用制度为生态环境保驾护航，推动生态文明建设迈上新台阶。 一、加强生态文明制度建设的紧迫性和必要性 （一）加强生态文明制度建设，是实现生态文明由理念向实践转化的重要保障 从十六大到十八届三中全会，实现了生态文明战略从提出到落地的三次升级。第一次升级，党的十六大到十七大，实现了从“绿色发展战略”向“生态文明战略”的升级。第二次升级，是从十七大到十八大，实现了“两型社会”的生态文明建设向“五位一体”生态文明建设国策的升级。第三次升级，是十八大到十八届三中全会，实现了从生态文明建设国策向以制度建设为着力点，使战略国策落地升级。十八届三中全会对生态文明的制度建设，是作为生态文明建设的突破口来设计和安排的,体现推进制度建设，建立长效机制，在先进发展观指引下开展的一系列有利于生态环境保护的先进实践。 （二）加强生态文明制度建设，是实现美丽中国永续发展的坚实基础 生态文明建设是党顺应世界发展趋势、实现中华民族永续发展的战略抉择。生态文明建设从党的十七大报告首次提出，也才10来年的时间。十八大报告尽管提出了加快生态文明制度建设的任务和要求，但要真正建立起来也需要有一个过程。因此，生态文明建设不仅制度不完善，也没有相应的机制推进，成为“五位一体”的制度空白。而制度缺失和系统性缺乏严重制约着我国生态文明建设的进程。因此，生态环境保护管理体制改革迫在眉睫。 （三）加强生态文明制度建设，是满足人民群众对良好生存环境诉求的积极回应 中国自1996年来以来，因环境问题引发的环境群体性事件一直保持年均29%的增速递增，尤其是在农村地区，一些地方因污染事件处理不当，久拖不决，引发社会矛盾和群体性事件，损害了党和政府的形象，威胁公共安全和社会稳定。环境公益诉讼是公众参与生态文明建设的一种重要方式。通过社会公众提起环境公益诉讼可以最大化地实现对环境利益的保护，体现了人民当家作主的权利。 （四）加强生态文明制度建设，还可带来长期的“制度红利” 从理论上讲，我们投入几千亿元治理环境，环境能得到一定程度的改善，但如果人们的生态环境意识和社会的环境法律法规标准还停留在原来的水平上，可以说生态文明水平并没有得到大的提高。相反通过必要的制度创新来调整人们对于自然界的行为，就能在不花费大量资金投入的情况下，产生很大的生态文明建设成效，这些都是生态文明建设的长期“制度红利”。 二、深刻把握生态文明制度建设的新思维、新动力 （一）自然资源产权制度改革将使中国走内生动力的环境治理之路 我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但目前没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚，没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益无法落实。由于产权高度抽象模糊，公民没有产权意识，没有行使产权的内在动机。其结果是产权流于“国家所有，人人所有，又人人没有”，以及“人人所有，人人没有，谁都应负责任，谁都不负责任”的状况。 自然资源产权制度的关键是明晰自然资源产权，不是要改变自然资源国有性质，而是对资源使用权进行确权和清晰化改革，使自然资源具有明确的主人，由他获得使用这些资源的利益，同时也承担起保护资源的责任。用产权明晰的利益驱动达到环境保护的目的，即建立一种只有保护好环境才能获利，环境越好、获利越多的环保与利润统一的机制，并通过产权机制的设计，诱使经营者自发地关心环境、保护环境。此时，“理性”与“道德”实现了一致。具有自主的内生环保动力。在自然资源产权制度改革领域，农村土地承包制、林地所有权改革就是这类资源典型的产权制度改革，而且这种改革取得了巨大的效果。 （二）自然资源产权制度的改革是将生态环境保护纳入市场化管理的重要前提 十八届三中全会决定实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。传统的概念是自然环境中与人类社会发展有关的，能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素，包括有形的土地、水体、动植物、矿产和无形的光、热等。决定扩大了自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气、水体、湿地等。要让自然资源有价值，必须让市场为它定价，让市场定价的前提就是产权制度改革。通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场同样在生态环境资源的配置中起决定作用。 因此，“产权产权制度价格机制”应当是健全自然资源产权制度的主线脉络。根据自然资源不同特性，进行不同类型的自然资源产权明晰和确权的改革，将会为不同主体之间进行生态补偿、生态产品交易、碳排放交易创造条件，推动生态补偿市场、低碳交易市场的发展。这就使得保护对象更加丰富和合理，进而为综合运用市场、法律、行政、技术等多种手段保护和修复生态环境增加空间。 三、建立系统完整的生态文明制度体系，推动生态文明建设迈上新台阶 生态文明建设是一项系统工程，需要从全局高度通盘考虑，搞好顶层设计和整体部署。 （一）完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力 改革党政干部考核评价任用制度，加大对各级党政领导者生态文明建设的问责力度，特别是把生态文明建设实绩作为任用干部的依据。各级政府应为推进生态文明建设提供制度基础、社会基础以及相应的政治保障，把生态文明建设的绩效纳入各级党委、政府及领导干部的政绩考核体系。抓紧建立地区资源节约和生态环境建设、保护绩效评价体系，完善相关制度和技术手段。对重大规划和发展项目进行科学的和有广泛社会参与的环境影响评价。建立健全监督制约机制，建设或规划的项目对生态环境有重大影响的要进行专家论证，重大污染环境项目要立即停止。要自觉公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要通过开听证会或社会公示等形式听取公众意见，接受社会监督。加快资源环境部门的“大部门制”改革，增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权。通过建立和实施生态环境违法违规责任追究制度，强化生态行政能力，打造生态型政府，建立有关政策体系，推进生态民主建设。提高生态行政能力，从根本上建设生态文明社会，必须从主要用行政办法保护生态转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决问题。 （二）强化法治管理制度，提高生态文明制度的执行能力 根据时代发展要求和生态文明建设的需要，完善现有环境法律体系，加快环境法制建设。首先要加快我国的环境立法，针对环境资源中的新问题，加快环境与资源立法的国际合作与交流，引进环境与资源保护的新理念和新的立法手段。其次要抓紧制定有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规草案。逐渐完善我国的环境法律法规，对违法行为要加大处罚力度。对于现有的环境技术规范和标准体系，应该根据实际情况，适当进行修订，使环境标准与环境保护目标能够做到相互衔接。再次要在法律法规上落实生态补偿机制，按照“资源有偿使用”的原则，建立生态环境补偿制度。最后要完善地方的环境立法，地方环境的生态立法要突出重点，兼顾其他方面。坚持现实性和前瞻性相结合的原则，根据本地区的实际情况，在科学预见的基础上超前立法，弥补国家立法的滞后性。总之，我国的生态立法要运用生态学的观点将生活环境和生态环境作为一个有机体来加以考虑，保护生态环境，防治污染和各类灾害，进而构建一个标本兼治的大环境立法体系。 （三）形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力 公众是环保事业、生态文明建设的重要力量，是环保事业的主力军，是生态文明建设的中流砥柱，有了公众的参与，中国的环保事业才能走得更远，建设生态文明才能成为现实，这在发达国家已经有成功的实践。加强环境教育是提高公民环保意识的主要手段，通过环境教育让人们了解环境是人类生存和发展的物质基础，对环境的破坏就是对人类自身的毁灭；明白我国存在的环境问题以及对我国经济、社会和人的全面发展造成的严重危害，让环境危机感深入人心，激发出强烈的环保意识。我们每个人应从我做起，从现在做起，积极参与，共同推动。重点把握两个方面：一是教育引导的方向。资源节约意识强化资源危机意识和资源节约责任意识，环境保护意识强化环境危机意识和环境保护责任意识，绿色消费意识强化绿色消费理念和“货币选票”意识，生态权益意识强化生态权益保障意识和环境权益维护意识。二是教育引导的主体。要实现媒体、学校、社区、社团的多主体联动。非政府组织是企业、政府以外的第三大主体，以非政府组织引领的社会机制是市场机制、政府机制以外的第三种机制。因此，特别强调的是，要鼓励