产权虚化是农地弊案的制度性根源.doc

产权虚化是农地弊案的制度性根源 我国农村土地集体所有制度建立以来，农民的土地财产权利一直没有得到明确界定和有效保护。在现行制度下，农民土地财产权利受损主要土地的国家征用、集体支配和土地关系立法的不完备。建立有效保护农民权益的土地产权制度，既是进一步深化农村改革、探索解决“三农”问题的现实需要，也是理论研究的重大课题。 农地产权制度是保护农民权益的基础性制度 土地是农民最基本的生产要素，土地权利是农民最重要的财产权利。要素资产化、配置市场化是完善市场经济体制的内在要求。在市场经济体制下，土地要素配置、土地资产经营实质上是土地权利的契约化交换，必须建立在产权清晰界定的基础上。农地产权制度是农地所有权、使用权、收益权、处置权等各项权能的设置和划分，是规范农地利用关系的制度体系。作为农村土地关系中重要的利益主体，农民的土地财产权利与农村土地产权制度密切相关，土地权属界定、土地权属转移、土地关系立法等环节都直接影响着农民的权益。农地产权制度的功能就是提供农地产权界定、行使和保护的基本规则，在农民土地财产权利保护中处于基础性地位。 现行农地产权制度的缺陷是农民权利受损的重要制度根源 近年来围绕土地关系产生的利益冲突，根源在于现行农村土地实行“农民集体所有”的制度安排中存在着产权残缺问题。首先，“农村土地集体所有”导致了权属模糊和权能残缺。集体所有的产权主体包括乡、村、组三个层次和社区自治组织、乡村集体经济组织两种类型。由于这些组织性质模糊和功能异化，农村土地集体所有事实上已经演变成了乡镇政府和村自治组织或村经济组织所有，土地关系中存在明显的权势支配特征；权能残缺则体现在集体作为所有者和农民作为使用者的权能“双重残缺”。其次，土地权属转移导致农民土地财产权利在两个层次上受损：（一）土地征用中国家公权对集体和农民土地财产权利的侵害。因为公共利益的需要而设置土地征用权力，是各国通行的做法，问题的关键在于“公共利益”范围的界定是否适当、土地征用的程序是否合法和征地补偿的标准是否合理。我国土地征用制度存在三个突出问题：一是征地权的适用范围扩大化。征地范围过宽、大量经营性项目借助公权征用土地，是农民权益受到侵害的主要原因。二是征地程序缺乏理性。现行体制下，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与企业利益整合，并形成共谋关系，随意启用征地权，而农民缺乏协商机会和谈判能力，其土地权利受到了相当程度的漠视。三是征地补偿过低并被层层截留。在成熟的市场经济国家，征用土地必须按照“公平的市价”对土地所有人给予补偿，其补偿标准的确定既要考虑土地现期的市场价值，也要考虑土地的预期收益；而我国实行征地补偿办法，补偿费虽然存在一定的地区差异，但从全国看，现金形式的补偿标准通常仅在每亩1.5-3.5万元之间。征地补偿截留的问题十分普遍。浙江省的一项调查显示，如果征地成本价为100，被征用土地的收益分配格局大致是：地方政府占20-30，企业占40-50，村级组织占25-30，农民仅能得到5-10。在缺乏合理补偿的同时，政府还基本放弃了对失地农民的社会保障和社会救助责任，使失地农民处境艰难。（二）土地集体支配，乡村权势阶层在集体土地流转中侵害农民利益。当前农村土地承包关系中的主要矛盾，是集体所有权对农民土地使用权的侵害。村组干部在土地支配上的权力空间过大，土地调整具有很大的随意性，通过土地支配权攫取集体和个人利益、侵害农民利益的现象相当普遍。其主要表现：一是为数不少的地方没有落实“延长土地承包期30年”的政策，二轮土地承包没有进行；二是在土地分配和调整中预留、提取机动地，由村组支配和经营，在收取承包费用取得集体收入的同时，逃避国家税费；三是沿用“两田制”、“返租倒包”等分配办法和经营形式，剥夺农民的承包经营权，集中大量土地采取发包方式经营；四是对农民承包土地的流转进行干预，甚至采取强制方式进行土地流转。第三，土地法律关系不完善使农民土地财产权利缺乏严格、有效的保护。目前我国规范农村土地关系的法律很多，但缺乏内在的一致性，也存在不确定性甚至自身的矛盾。不同的对象对法律的理解存在较大的差异，法律解释和司法实践中均存在一定的弹性，这事实上造成了多规则并存以供选择的局面。很明显，分散的农民在利益竞争中处于弱势地位，无力抗拒权力、资本以及权力和资本的结合对自身土地财产权利的侵蚀。 建立有利于农民土地财产权利保护的农地产权制度 （一