关于某县土地储备工作的调研报告.doc

关于某县土地储备工作的调研报告 土地储备制度作为土地经济学的一个学科范畴实施几年来在规范调控土地市场优化土地资源配置实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用但目前许多地方在其运作机制中仍存在着一些不容忽视的问题经过调研并结合实际工作就xx县土地收购储备工作中存在的一些问题作以下粗浅的分析 一、我县土地储备工作现状 xx县土地储备工作起步于xx年基本上属于一种“被动式”的启动模式运作之初设立了xx县土地储备中心挂靠县国土局办公其工作职责是：受县政府委托代表政府实施土地收购、储备和出让的工作土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回、收购、置换及统征后予以储存并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式盘活存量土地资产有效地配置土地资源 为规范业务开展制定了xx县土地储备实施办法明确了收购储备的土地范围即：城镇规划控制区范围内的无主地；县政府统征的土地；土地使用期限已满依法收回的土地；依法收回的荒芜、闲置的国有土地；依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；因实施城镇规划和土地整理县政府指令收购、收回的土地；土地使用权人申请县土地储备中心收购的土地；其它需要储备的国有土地储备中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监督实施土地储备的资本由县财政拨款或向金融系统进行融资 运作几年来在县委、县政府以及相关部门的通力合作下土地储备工作较起步之初有了相当大的起色土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色槌起槌落声是此起彼伏一浪高过一浪国土收益连创新高财政收入大步攀升金XX年至XX年就完成储备出让土地xxx亩成交价款xxx亿元实现政府收益xxx亿元显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机 二、我县土地储备工作中存在的问题 在肯定成绩的同时也应该看到就xx县级土地储备工作的总体态势而言在其运作过程中也还存在诸多问题表现在以下几点： 首先在土地储备的资金运营上政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢而忽视了对土地收购储备前期的资金投入XX年国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知（通称15号文件）15号文件明确提出为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地金融机构要依法提供信贷支持这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度明确了土地储备资金的主要来源提出了明确要求是土地储备机构拓展融资渠道的重要政策依据但在我县在土地收购储备资金运营上虽然也规定由县财政拨款或向银行贷款解决但在实际运作上却是步履艰难阻力重重这样资金就难以融通没有了融通的资金在进行土地收购的时候土地储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式协议（或合同）收购来运作但这种收购方式在运作过程中由于采用的是“先协议（或合同）收购后出让补偿”的方式所以在对土地进行收购的时候无形之中就存在不利于土地收购储备机构成功收购和不利于县级政府获取更多的收益 其次在土地储备部门之间的协调问题上难以达成统一的认识 土地储备工作涉及面广常常需要多部门之间密切配合从调查情况来看目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性给土地储备无形中增加了风险也制约了土地资源的高效利用；二是已进入土地储备程序的土地因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产导致土地储备已做的前期工作失去效力甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象造成原土地使用权人到期不按时交付土地给政府储备土地造成困难 第三在土地储备的实际操作中规避土地收购储备的行为时有发生致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手国土收益大量流失主要表现在：一是一些工矿企事业单位等因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地根据相关规定本应纳入土地收购储备但土地使用权人在不办理任何土地相关手续的情况下买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易导致国有土地资产大量流失；二是县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地因实施城镇规划在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块土地价值突显于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地在原用地上开门面、设店铺用于商业、服务业等用途从中掠取因政府投资而带来的土地增值收益 第四集体土地的非法入市（特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地）影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作收购储备土地的最终目的是要经营土地而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境盘活存量土地资产实现城市土地资源的优化配置为城市经济提供可持续发展的资源保证”“在这个前提下使土地资源实现最大化的资产价值”而这些区域集体土地的非法入市往往是受眼前利益的驱动是一种自由和无序的用地行为土地价格的随意性也比较大因此在缺乏有效监管的情况下在与国有土地市场的竞争中处于优势地位从而对国有土地市场形成巨大的冲击这显然不利于城市经营土地市场的健康和有序发展 三、对策及建议 针对问题建议如下： 一是要规范土地收购储备资本金的运营即：在土地收购储备的资金运营上政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构对土地使用权出让后国土收益的及时回收更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作财政部门应将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内并可视土地市场发育的实际情况适当增减财政划出这样一来既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系或者利用国家对土地储备机构可向金融系统进行融资的政策依据主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持并在资金的信贷上提供积极的担保帮助 二是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式土地储备库建成后凡是政府储备土地必须入库以统一管理、统一整理、统一供地土地的收购储备在具体运作上应结合实际情况灵活运用以下几种方式： 1、土地征用近几年的城市化发展证明城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式取得是土地储备的一种重要形式但符合征用条件的集体土地必须在完善土地征用手续成为国有土地后方可进入土地储备库如县城“村改居”后即可采用这种土地储备方式来解决“城中村”改造的老大难问题 2、收回方式按照现行的有关法律法规以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地闲置土地被依法没收土地使用权的土地以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地可以收回后入库但从实际工作中看虽然法律规定明确但真正被直接收回土地使用权的土地很少一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作 3、直接收购对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施用地以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购 4、预约收购（即协议收购或合同收购）对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购在签订收购合同后其土地进入土地储备库供地后由原土地使用权人与政府按约定的比例分成这样既减轻了土地收购储备资金的压力又满足了原土地使用权人对土地增值的期望应是着重推行的土地储备方式但实行起来难度较大 5、土地置换对于企业、村庄整合改造土地可以采取土地置换的办法收购储备用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地以降低收购储备成本挖掘城市土地潜力合理配置土地资源 6、规划红线储备依照城市规划对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收购储备的土地规划部门可直接将规划红线划给土地收购储备机构进行规划红线储备 7、信息储备对按建设时序短期内不具备开发条件的地块将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库条件成熟后再转为其他方式储备 三是要做好相关部门间的协调问题主要是做好城建规划与司法部门的协调问题城建规划部门要严格执行城市规划法制定科学、先进、稳定的城市规划尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率并向社会公示接受社会监督彻底改变目前朝令夕改的状况只有这样城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导成为推动土地市场良好发育的动力 四是要加大土地执法监察力度这是土地储备工作能否顺利实施的一个重要因素土地储备的一个中心任务便是盘活存量土地资产优化土地资源配置合理利用土地而大量存量土地大多存在于国有企事业单位的原划拨用地当中所以加大对国有企事业单位划拨用地“隐形交易”行为的监察力度首当其冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重在实际工作中建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡查监察以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产其次是要加大对非法改变土地用途行为的监察力度主要是针对国有企事业单位中的划拨用地及“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地而言建议各级政府予以采取不同的方式加强对他们的收购储备力度以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序逃避交纳土地出让金行为的发生对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用途的无偿收回其次是要加大对非法批地、非法占地行为的执法力度改变以往对此类违法行为“重罚款轻处理”的短期利益行为对于非法批地者不仅非法批准、使用的土地应当收回而且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分构成犯罪的还要依法追究其行事责任.对非法占地者,不仅要给予其相应的行政处分,而且还要对其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进行处理该拆除的进行拆除该没收的进行没收,然后统一纳入到土地储备库加以拍卖,从而达到治根治本的目的 五是要搞好土地储备的建章立制工作围绕政府高度垄断土地一级市场这个中心建立收、储、供地机制实现土地收储的规范化具体到实际工作中一是要扩大土地储备的范围强化政府统一征地把新增建设用地全部纳入政府储备；充分运用收购、有偿收回、置换和预储备等手段对县城规划区内的国有划拨土地、企事业单位急需盘活的存量土地、抵押权实现的土地、闲置土地、破产企业及法院判决需处置的土地加大收储力度二是严格土地审批程序严禁借土地储备简化土地报批程序严禁以土地收购协议（或合同）替代土地报批手续的行为发生三是严格供地程序严格划拨方式供地严格限定协议出让范围认真执行国家有关规定对协议出让的坚决实行集体决策、集体定价并向社会公布要严格按照国土资源部（XX）第11号令的规定全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让对于四大类经营性用地坚决走招标拍卖挂牌出让的路子对于其他用途的土地按政策规定依法办理从而实现“一个口子进一个池子蓄一个龙头放”的收购储备供地机制 要建立公开、公平、公正的土地市场规范完善土地出让审批程序实现土地收益的最大化为加强用地审批管理规范土地出让行为政府及土地管理部门应对每一宗地的收购、补偿、协议出让、招标拍卖挂牌出让等均实行集体会审、集体研究、集体决策；严格限制土地使用权协议出让实行地价评估、集体决策定价、公开协议出让结果等措施规范交易行为在规范出让程序同时还应坚持公开、公平、公正的市场交易原则实行阳光作业对于出让的每一宗土地均应公开披露；在运作过程中要严格按照招标拍卖挂牌出让程序操作做到监察、财政、公证等部门全程参与确保招标拍卖挂牌出让的公开、公平、公正通过强力推行各类经营性用地的招标拍卖挂牌出让工作不仅能最大限度的保证政府收益规范各类出让行为也能有效地防止“暗箱”操作和腐败行为的发生有力地推动土地市场的健康、有序发展最大限度地保证土地资产的保值增值 要积极探索适合当地的新的土地储备运行机制并对工作人员加以有效的监督实现土地储备与人员管理机制的新突破要根据实际情况合理把握收购储备土地的规模规避市场风险完善土地储备库建设方案储备土地布局要相对合理数量适度既能调控市场供求又能基本保证城市建设需要另外必须注重提高工作人员的政治素质和理论修养保证依法