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公共政策学 Public Policy,东北大学 杜宝贵,1,参考书目（中文）,陈振明主编：政策科学，中国人民大学出版社，2003年版 美大卫帕顿等著：政策分析和规划的初步方法,华夏出版社,2002年版 美卡尔帕顿、大卫沙维奇著. 政策分析和规划的初步方法. 孙兰英等译. 北京：华夏出版社，2001. 美威廉N邓恩著.公共政策分析导论. 谢明等译，北京：中国人民大学出版社，2002.,2,Preferences（English）,1. Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (10E), 中国人民大学出版社, 2004. 2. Jay M. Shafritz, Classics of Public Administration (4E), 中国人民大学出版社, 2004. 3. Naniel C. Mc Cool, Public policy theories,Models,and Concepts, prentice-hall,Inc.New Jersey,1995.,3,第一章 绪论,第一节 公共政策的产生,一、 公共政策溯源 1、古代: 汉谟拉比法典(Hommurabian Code): 公元前21世纪；最早与公共政策有关的文献。 涉及司法程序、财产权、贸易和商业、家庭 和婚姻关系以及公共责任等等。,Public Policy,4,古希腊，有一个“智者”阶层，他们中的许多人充当统治者的“智囊”(柏拉图曾是西西里统治者的顾问，亚里士多德是亚历山大的私人教师) 。 古代中国，“士”阶层的出现，辅助统治者审时度势、选择时机、进行政策咨询的谋士。夏商之家臣，西周之命士； 战国策专门记述了这些策士们的言行，可以说是人类历史上第一部较为完整的政策研究及咨询的著作；,Public Policy,5,2、中世纪（middle ages）: 城市文明的分化和扩展:职业化结构产生，封建统治者召集各种专家来提供自己难以做出决策的领域的政策建议。 韦伯(Max Weber) ，这些领域主要是财政、战争和法律。 政策相关知识的产生者的角色分化，主要的团体是专家官员或韦伯所称的“职业政治家”，教会牧师包括基督教徒、婆罗门教徒和佛教徒等; 大学教师这是中世纪新出现的知识分子群体，大学培养出来的法官他们在政策制定中的作用相当突出，以及人文主义的文学家等。,Public Policy,6,3、近代：工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。 19世纪，应用社会科学作为了解和控制社会复杂性的手段成长起来，先是以统计学和人口统计学的形式，后以经济学、社会学、政治学和行政学的形式确立起来。 新方法的应用的主要目的并不是取得科学真理，而是统治者要利用科研产品来控制和管理社会。,Public Policy,7,4、20世纪，主要的社会科学学科如经济学、社会学和政治学及行政学的职业化。 教授学者为政府提供有关政策制定和行政管理的建议。他们是职业的社会科学家，对政策制定的实践产生越来越重要的影响。 在美国，社会科学在W威尔逊政府和H胡佛政府开始产生积极影响； F罗斯福的“新政”时期，他们向政府部门的大量流动，这一时期建立起许多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。,Public Policy,8,二、政策科学运动 1、1951年，拉纳和拉斯韦尔：政策科学：范围和方法的最近发展，（Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method . Stanford, CA: Stanford University Press） 现代政策科学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”。,Public Policy,9,拉斯韦尔：政策科学的基本特征: （1）政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提； （2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论； （3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；,Public Policy,10,（4）政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系； （5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义； （6）政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型。,Public Policy,11,2、德洛尔： 1968-1971年，政策科学的“三部曲”: 公共政策制定检讨(1968年) 政策科学构想(1971年) 政策科学进展(1971年)。 继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔-德洛尔的政策科学传统。,Public Policy,12,（1）政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向，它直接关注的并不是具体政策问题的内容，而是改进了的政策制定系统的方法和知识。 （2）政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。,Public Policy,13,（3）政策科学是行为科学和管理科学之间的桥梁。 （4）政策科学是通常纯粹的研究和应用的研究之间的桥梁。 真实世界构成政策科学的主要实验室，大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看他们是否对政策制定的改进有所贡献。政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。,Public Policy,14,（5）政策科学除使用常规研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学(包括行为科学和管理科学)的一个重要的特征。 Tacit knowledge Explicit Knowledge,Public Policy,15,（6）政策科学关心工具规范的知识。但反对“价值中立的科学”。通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择做出贡献。,Public Policy,16,（7）政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面，以此作为改善了的政策制定的脉络。,Public Policy,17,三、从公共政策学到政策分析反拉斯韦尔-德洛尔的政策科学传统 1、二战后政策科学诞生的最大推动力并非来自社会科学家，而是来自运筹学家、系统分析家和应用数学家，运筹学(operational research) 、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成政策科学特别是政策分析的方法论的基础。 2、与兰德公司（Land）一类的思想库的示范性影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持有关。,Public Policy,18,一、学科性质 （1）综合性、跨学科的新研究领域。 几乎所有迄今为止人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中。政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、哲学、统计学、运筹学、系统分析等学科的知识和方法。,Public Policy,第二节 公共政策的学科性质、研究范围和研究途径,19,（2）以行动取向的学科，体现着理论与实践的统一。 政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。,Public Policy,20,（3）政策科学不仅是描述性学科，而且是一门规范性学科。政策科学明确地以价值为取向，事实和价值不分离或不追求价值中立性。 描述：追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识； 规范：重视价值取向和价值评价,Public Policy,21,（）政策科学是软科学的一个重要分支。 从20世纪初开始尤其是二战结束以后，出现了一系列新兴软科学学科，包括人工智能、战略研究、系统分析、未来研究、科学学、决策学、领导科学等。 我国，软科学: 50年代的重点是科学学尤其是科学社会学的研究； 60年代：重点是运筹学； 70年代：重点是未来学及预测学； 80年代：重点已转向政策科学。,Public Policy,22,二、公共政策的研究范围 （一）克朗： （1）政策战略； （2）政策分析； （3）政策制定系统的改进； （4）评估； （5）政策科学的进展.,Public Policy,（二）德洛尔 （1）政策分析； （2）备选方案创新； （3）重大政策（基本政策）； （4）评估和反馈； （5）重大政策的改进等。,23,三、公共政策的研究途径 （一）政治学的研究途径 托马斯戴伊（Thomas R. Dye），理解公共政策，八种模型或途径，制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。 安德森（James E. Anderson），公共决策，五种理论，政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。,Public Policy,24,1系统途径大卫伊斯顿(David Easton) 从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径可以图示如下：,Public Policy,25,环境：社会、经济、文化等因素,输入： 需求与支持,政治系统： 决策者对社会进行 价值分配的结构与过程,输出： 做出价值、财富 再分配的政策方案,反馈链,系统途径模型,26,环境：由政治系统以外的各种状况和条件所构成； 需求：指个人或团体为了满足自己的要求和利益而向政治系统提出的采取行动的主张； 支持：指个人或团体接受选举结果、遵守法规、纳税并赞同政府采取的干预行动； 输入：需求和支持都是在环境作用下社会政治集团对公共政策的反映，两者一起构成系统的输入 。 反馈：意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。,27,过程途径 将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。 二战后，行为主义政治学对于选举者、利益集团、立法者、总统、官僚机构、法院以及其他政治角色的行为进行研究，目的是试图发现一个同一的行为模式或称行为过程。,28,团体途径 将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。 在任何时候，公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映，一个团体的势力或影响力取决于它的人数、财产、组织化程度、领袖能力、内聚力以及与决策者联系的密切程度等。 利益集团的影响力的改变都可能引起政策上的变化，随着各利益团体影响力的消长，政策将变得有利于那些影响力增强的团体，而不利于影响力削弱的团体。,29,精英途径 elite，“白骨精” 认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值观的反映。 （1）社会总是划分成有权势的少数人和无权力的多数人，社会资源分配是由前者所掌握的； （2）少数人并不代表被统治的大众，精英是不平等地从上层社会中挑选出来的； （3）非精英者向精英位置的移动是缓慢的，并且可以保持稳定而避免发生革命；,30,（4）精英们在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面具有较为一致的看法； （5）政策所反映的是精英的流行的价值取向而非群众的要求，政策的变化是渐进而非革命的； （6）活跃的精英很少受麻木不仁的群众的影响，他们对群众的影响力远远大于群众对他们的影响力。,31,制度途径 将政策看作政府机构或体制的产出。公共政策与政府的制度或机构、体制所存在密切关系，可以从制度的侧面来研究政策问题。制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。不同的政府制度结构或体制可能产生非常不同的政策后果。,32,（二）经济学的研究途径 1、福利经济学 应通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策； 但市场有缺陷，政府有责任纠正市场失灵，最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本效益分析。,33,2、公共选择理论（public choice theory） 将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。 公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。,34,公共选择理论: 投票者更象是一个消费者； 压力团体可以看作政治消费者协会； 政党变成企业家他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票； 政治宣传等于商业广告； 政府机构就是公共公司它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。,35,3、新制度主义 持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件； 历史发展是路径依赖(Path Dependence )，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性； 决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。 依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动,36,四、公共政策的划界 1、政治学与公共政策 （1）联系：最密切的关系 政策制定最终是一种政治事务，而政治过程是政策科学的一个方面或维度。 政策科学是政治学的一个重要组成部分，或者甚至可以说是政治学的一个核心分支。 可以视为部分与整体的关系。,37,（2）区别 政策科学运用现代科学知识及方法研究政策过程，它对政策问题的研究更具体、全面和专门化。 政治学除了一般地研究政策问题外，还研究其他大量重大问题，如阶级、国家、政党、政治体制或结构、民主等等。,38,2经济学与公共政策 （1）联系 经济问题就其本性来就是选择问题，而除非有稀缺性，否则，选择是不必要的。有人认为，,政策科学包括了一切经济学。,39,（2）区别 经济学研究如何扩展一个国家或