与世界各国教育支出水平比较.doc

中国与世界各国教育支出水平比较2012020629 金融4班 李嘉丹一、引言随着经济的发展，我国对教育的重视程度越来越高，早在1993年，中共中央、国务院制定的中国教育改革和发展纲要中就明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4。”但迄今为止，“4”的政策目标尚未实现。我国的教育经费投入严重不足，不但影响到我国教育事业的正常发展，也使得家庭负担过重。对此，在2010年7月13日到14日中共中央、国务院召开的全国教育工作会议中，胡锦涛总书记、温家宝总理发表了重要讲话，强调了加大教育投入的重要性和决心；同时，新颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要也再次提出到年实现教育财政性支出占国内生产总值的目标，表明了党和政府推动教育改革和发展的坚定决心。二、政府财政性教育支出的必要性 “百年大计，教育为本”。教育发达程度、教育投入水平常常是很衡量一个国家、一个民族素质、文明程度的主要标准。教育支出在各国财政支出中占有重要的地位，体现了各国发展教育事业、提高国民素质的战略目标。从经济性质看，教育服务一般被看做是一种混合物品。然而，教育是分初、中、高几个层次的。所谓初等教育是保证公民基本素质的教育，是每一个公民的一种权利，更是每一个公民的一种义务，它是带有强制性的。既然是国家通过立法安排义务教育，每个公民都可以无差别地享受这种教育，那么这种服务理应由政府来提供和保障，从这个角度看初等教育应该是纯公共物品。而除了义务教育之外的高层次教育，具有一定的排他性和竞争性，属于准公共物品。如果交由市场运作，一旦出现市场失灵的情况，必将给我国的教育带来毁灭性的打击，早成我国人才链的断裂，从而对我国的经济发展造成极大的不利影响。从实践角度看，各国政府特别是发展中国家一般在提供教育服务方面发挥主导作用，之所以如此，是因为教育具有以下三个特点：意思当今社会已经进入知识经济时代，科技进步已经成为经济增长的主要动力，而科技进步又来源于教育。二是避免收入差距而形成受教育机会的不公平。由私人部门提供教育服务会抬高学费，收入微薄的家庭子女无法上学。但是由政府提供教育服务可保证教育机会的公平，避免优秀人才的流失。三是教育资本市场的不发达与不完善。教育的支出可以看成是一种人力资本投资，低收入家庭暂时无力支付学费可以向金融部门申请贷款。但是人力资本市场是一个不完全的资本市场，信息极其不对称，人力资本投资回报率事先难以确定，因而金融部门不愿轻易发放贷款，由政府主办教育服务并为教育贷款提供担保，这有助于弥补教育资本市场的不足。由此我们可以看出，教育必须由国家直接管理，这样才能保证我国的经济和政治上的安全，而其重要的地位不得不让人关注其支出的结构。三、中国教育支出概况改革开放以来,我国的财政教育资金虽在投入总量上有了大幅度的增长,然而其在投入结构与比例上存在的问题也不少。实践中要解决教育资源总量的短缺,首先就要从量上加大投入 。尽管经济转轨过程中,各领域、各产业、各部门的发展需求都很强烈,需要国家支持投入的资金很多,有很多理由来加速这些行业和部门的发展,但是,不管是从战略高度来考虑,还是参照国外发达和不发达国家对教育的支持程度,国家在转轨期怎么加大对教育的投入都不过分。其次,要加大对基础教育投资的倾斜力度。最后,在转型期,要实现教育资源配置的优化,政府应该担当起“有为”和“无为”双重角色。全国教育事业第十个五年计划实施以来，在党中央、国务院的高度重视与直接领导下，在全社会的大力支持下，教育事业健康稳步发展，取得了明显的成就，为促进国民经济持续快速发展和社会的进步作出了贡献。教育事业发展成就显著，跨入一个新的发展阶段，教师队伍建设不断加强，办学条件逐步改善，办学效益稳步提高，各项教育改革不断深化，教育投入明显增加，有力推动了教育发展，积极扩大教育开放，教育国际竞争力得到提高。但是，与世界先进水平相比,我国教育财政投入还比较低,这一点不仅对社会经济发展造成了较大的负面影响,而且也已引起理论界的关注与反响。 四、教育支出规模的现状分析人们一般用公共教育支出占GDP的比重来比较各个国家教育支出的相对规模,衡量各国政府对教育的投入程度、重视程度。(一)中国教育支出规模的现状分析1993年中共中央、国务院颁布的中国教育改革和发展纲要提出了财政性教育经费占国民生产总值的比重，在2000年达到4。而2000年财政教育经费占GDP的比重仅为2.86。不仅没有达到4的既定目标，反而低于1986年和1990年的水准。自2001年起，政府将目标的实现推延到2005年，却始终没有根本性的突破。表1 1993-2009我国财政教育支出的总量及占GDP的比重年份财政教育支出（亿元）GDP（亿元）财政教育支出占GDP 的比重1993867.7634634.42.5119941174.7446759.42.5119951411.5258478.12.4119961671.7067884.62.4619971862.5474462.62.5019982032.4578345.22.5919992287.1882067.52.7920002562.6189468.12.8620013057.0197314.83.1420023573.36105172.33.412003117390.23.282004 136875.92.7920052.8220063.0020073.3220083.4820093.09自2000年开始，中国每年用于教育的经费支出增长率均在10%以上，2000年至2007年短短8年间，教育经费支出提高了3倍多；另据教育部、国家统计局和财政部2008年12月公布的2007年全国教育经费执行情况统计公告显示，2007年中国实际的教育经费支出为12148.1亿元，同比增长率高达23.8%，形成了自2000年以来的第二个增长小高峰。中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括教育费附加）为7654.91亿元，比上年的5795.61亿元增长32.08。其中，中央财政教育支出1076.35亿元，按同口径比较，比上年增长76，高于中央财政经常性收入约28的增长幅度。艾瑞认为随着“科学技术是第一生产力”和“科学发展观”的贯彻落实，中央政府各级机关用于教育经费的支出还将保持较高增长，预计到2010年，中国的教育经费高突破20000亿大关。表2我国教育经费投入逐年扩大，且国家财政性教育支出也逐年增多，可见政府逐渐认识到教育对于一国的重要意义。我国教育经费来源构成的基本特征，仍是以政府投入为主，但目前已形成政府投入、民办学校、社会捐赠、事业收费（含学杂费）及其他经费等多种形式、多元化的教育资金来源结构。表3 19952010年我国教育经费来源（二）世界主要国家教育支出规模情况比较从国际比较来看，发达国家公共教育支出占GDP比重高于发展中国家，经济发展水平越高，比重也越大。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%，发达国家为5.5%，发展中国家为4.6%，最不发达国家达到3.6%。而我国仅为2.41%，不仅远低于发达国家和世界平均水平，甚至还低于最不发达国家的水平 (见表4)。表4 中国与世界主要国家和地区公共教育支出占GDP的比重（单位：%）国家和地区19801985199019941995世界平均4.84.84.84.95.2美国6.74.95.25.4日本5.85.04.73.6法国5.05.85.45.96.1印度3.03.53.93.63.4巴西3.63.84.61.652中国2.512.41从人均教育支出水平来看，中国的人均公共教育支出为42美元，美国为2684美元，是中国的63.9倍。如果考虑到人口的因素，我们以人均GDP来比较，中国人均公共教育支出仅为人均GDP收入的0.82%，美国为6.10%，是中国的7.44倍。日本为4.28%，韩国为3.01%。俄罗斯为1.87%，是中国的2.28倍，巴西为2.29%，是中国的2.79倍。所以中国不仅与发达国家有很大差距，即使在金砖四国中，中国的教育投入也排在末位。用具体的数字来说的话，中国实际公共教育投入仅占GDP的百分之二点四，低于印度的百分之二点七，相当于美国的一半。目前我国教育的公共投入占GDP的比重只有3%，经过调整后，我国实际的公共教育投入占GDP的比例仅为2.4%，和发达国家的差距也就进一步扩大。比如原来只相当于法国的59%，现在相当于法国的39%；原来相当于德国的79%，现在只相当于德国的44%；相当于德国也从66%下降到了44%；美国从过去的69%下降到现在的50%（见表5）。表5 各国人均公共教育支出比较五、教育支出结构的现状分析教育支出结构主要表现在对义务教育和非义务教育的投入情况，教育经费在各级政府之间的分配结构、在高等、中等、初等三级教育上的分配结构以及在地理区域的分配结构。（一）我国的教育分为义务教育和非义务教育两种。资料表明，2000年我国义务教育的学生数超过1.9亿，非义务教育学生为2907万，但当年国家财政性教育经费用于义务教育的比重为52.11，其中预算内教育经费用于义务教育的比重为49.27%，可以看出对义务教育投入力度远小于非义务教育，而农村义务教育的生均经费更低。表6反映了这个问题。表61999年我国三级教育生均教育经费支出（单位：元）类别级别平均城镇农村义务教育初等教育小学财政性568.70705.56501.22预算内433.29502.76399.04初中财政性720.96781.67675.44预算内525.43528.61523.05非义务教育中等教育高中财政性825.15预算内587.83中等技术学校财政性2123.75预算内1934.55中等师范学校财政性2717.26预算内2458.47高等教育普通高等学校财政性10719.89预算内10222.82（二）从教育经费在各级政府之间的分配来看，我国的教育经费按来源，可以分为中央和地方两级，地方教育经费投入还可以细分为省级、地市级和县级、乡镇级政府的教育经费投入。2005年，全国教育总经费为8419亿元，其中中央为852亿元，占比例为10.1%，地方为7567亿元，占比例89.9%。同年，全国财政性教育经费为5161亿元，其中中央为410亿元，占比例为7.9%，地方为4751亿元，占比例92.1%。从数据看，地方是财政性教育经费投入的绝对主力。1980年代中期以前，中国的教育财政基本是中央政府“大包大揽”，此后，中国的教育体制进行了两个重要的改革，第一是逐步把中央管理为主的教育管理责任和财政责任向地方政府扩散，基础教育形成了地方负责，分级管理的体制，高等教育形成了中央和省级政府两级管理的体制；第二个改革则是由过去单一的国家财政拨付改为多元化的筹资体制。这两方面的改革对我国的基础教育和高等教育产生了深远的影响。第一个方面的改革让地方政府更多的承担起教育财政的责任，这样就让我们的教育发展和教育财政的供给和地方财政能力直接挂起钩来，实际上就导致了一个严重后果，就是财政中立性的缺失财政中立性指的是教育投入和地方财政无关，财政中立性是为了保证教育的公平性；第二个方面的改革则使中国的教育经费越来越依赖于预算外经费来源，尤其是高等教育，从1990年实行高等教育的成本分担制度，开启了让家庭和学生承担学费的政策，高等教育的私人成本越来越提高。（三）从教育经费在高等、中等、初等三级教育上的分配来看，据联合国教科文组织统计,我国三级学校生均日常教育经费与人均的比例为0.050.151.93,同其他一些国家相比,是所有国家中相差最悬殊的(见表7)。从与美国的比较中可见,我国对小学教育投入仅为0.05,比美国低0.08个百分点,对大学投入为1.93,比美国高1.72个百分点,由于在基础教育上的缺位与高等教育上越位现象并存,使各级各类教育的发展不协调,阻碍了各种初等和中等教育人才的培养。表7生均日常教育经费占GNP比例的国际比较国家初等教育中等教育高等教育美国0.130.350.21英国0.150.270.42法国0.190.270.41日本0.140.160.49韩国0.120.170.06意大利0.140.230.45巴西0.110.121.10印度0.110.150.83中国0.050.151.93从表8中可以看出，与中等教育和高等教育相比，中国、巴西、印度初等教育占教育经费的比例较大，高等教育相对比例较小。而法国中等教育所占比重较大，日本、美国三级教育经费支出比较均衡，其高等教育所占比例较高，这是因为发达国家教育投资起步较早，已基本上普及了初等教育、中等教育与高等教育发展水平较高，中等教育与高等教育经费支出所占比例也较高。而发展中国家教育比较落后，教育重点在初等教育，所以初等教育所占比例较大。表8财政教育支出三级教育分配结构的国际比较（单位：%）国家初等中等高等中国33.042.315.4美国38.137.524.4日本32.332.119.0印度41.829.117.0法国23.745.919.8巴西30.834.120.6按国际比较通行的标准，人均GNP为600-2000美元时(目前，我国正处于这一阶段)，初、中、高三级教育比例为40.52917.9，而我国1997年三级教育比例为32.4137.1520.32，初等教育经费比例偏低，而中等、高等教育经费比例偏高，尤其高等教育经费的比重在20%以上，甚至高于某些发达国家的水平。这种投资流向会造成基础、义务教育得不到很好的贯彻实施。（四）从教育投入在地理区域的分配结构来看，由于地区间经济状况、财政状况的极不平衡，我国的教育投入分布也很不平衡。东部地区教育支出要比中西部地区高得多,东部、中部、西部教育投资呈递减的梯级分布,且梯次差距日益增大。1992年中西部地区支出之和为东部的2/3,而到1995年中西部地区支出之和仅为东部的1/2左右,其中东部地区教育支出是西部地区支出的5.7倍,2001年为5.4倍,同年东中西部教育经费支出额之比为 10.410.26。虽然这种比例差距在国家实施西部大开发，2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费以后有所缓和，但是东中西部之间的差距仍然存在，直接导致了教育资源等各个方面的不公平性。六、中国较其他国家教育竞争力分析（一）中国教育竞争力10年提升17位，综合排名居第29位为了比较我国教育竞争力在世界各国中的位置，在考虑国际可比性、数据可得性等因素的基础上，我们选取了53个国家作为比较国，包括了经合组织国家、可获得数据的人口大国和部分发展中国家，数据以2006年为主。在所选的53个国家中，教育竞争力排在前5位的分别为新加坡、美国、芬兰、丹麦、澳大利亚(见表9)。排在最后5位的国家分别是印度、墨西哥、土耳其、秘鲁、委内瑞拉，以发展中国家为主。中国教育竞争力居于第29位，属于中等水平。我们在教育竞争力评价指标的人力资源和创新指标中包含了绝对值和百万人口中所占比例的相对值。教育竞争力计算中如果人力资源和创新指标按照绝对值计算，则中国排名在16位，如果按照相对值计算，则中国排名在47位。综合排名在29位。由此可见，中国目前的教育竞争力在所培养的人的绝对数量方面居于中上水平，而在人口的整体教育水平方面还有很大差距。因此,继续扩大高等教育规模，提高高素质人才在整个人口中的比例，是我们要进一步努力的方向。（二）教育竞争力提升最快为了比较我国教育竞争力在近10年来的变化情况，我们采取了同样的样本国和指标体系,用1999年的数据进行了纵向比较。需要说明的是，由于居民科技论文数量指标项没有相关数据，实际参与计算的是15项指标。结果显示，我国教育竞争力在1999年居46位，与2006年的29位相比，经过近10年的发展，中国的教育竞争力提升了17位。在所选的53个国家中，1999年教育竞争力排在前5位的分别为芬兰、新加坡、美国、澳大利亚和比利时。排在最后5位的国家分别是印度、墨西哥、印尼、秘鲁和委内瑞拉。中国教育竞争力居于第46位，排在倒数第8位。通过对两次排名的比较可以看出，近10年来，居于前5位和后5位的国家教育竞争力的排名变化并不大，排名提升最快的前5位国家为中国、约旦、印尼、马来西亚和丹麦，分别提升了17位、16位、15位、13位和11位，而以色列、匈牙利、保加利亚和巴西都降低了14位，斯洛伐克降低了17位。中国是所有国家中教育竞争力提升最快的国家，这充分印证了中国近10年来教育发展的巨大成就。（三）与发达国家相比差距明显缩小1、当前中国教育竞争力与经合组织国家均值存在差距，略优于金砖四国均值为了对中国教育竞争力在国际中的位置进行描述，我们选取了经合组织国家和金砖四国(巴西、俄罗斯、印度、中国)作为比较对象。从图5、图9中，我们可以看出发达国家的教育竞争力各项指标发展比较均衡。中国大陆和金砖四国的教育竞争力发展指标极不均衡。在绝对指标方面中国与经合组织国家和金砖四国的巴西、俄罗斯、印度相比均占优势。中国在教育质量和教育满足经济社会的需求方面略优于金砖四国的均值。如果去除人口的因素，采用每百万人的相对指标时，中国在很多指标方面不仅远远落后于经合组织国家的均值，同时也落后于金砖四国的均值。特别是中学毛入学率、高等教育毛入学率和国民预期受正规教育年限方面中国的指标比较落后。这些指标与中国未来的人力资源水平密切相关，大幅提高教育发展的程度将是中国教育竞争力面临的巨大挑战。表5表9 2、中国教育竞争力与经合组织国家差距减小，部分指标均值超过金砖四国1999年，通过与经合组织国家均值和金砖四国均值的比较,我们不难看出中国的多项指标与经合组织国家的均值和金砖四国的均值均有较大差距。从各项指标的发展情况来看，1999年经合组织国家的教育竞争力各项指标发展比较均衡，而金砖四国的教育竞争力发展指标不太均衡。在绝对指标方面，中国在全职研发人员数、主要劳动年龄人口中受过高等教育的人数、在校大学生人数3项指标与经合组织国家的均值相比占居绝对优势，和金砖四国均值相比也略有优势，但在专利数量上低于经合组织国家和金砖四国。但是，经过近10年的发展，目前中国在专利的绝对数量上已经超过经合组织国家均值和金砖四国均值，在4项指标的绝对值方面均占居优势地位。从百万居民的相对指标看，中国1999年的4项指标都低于经合组织国家均值和金砖四国均值。其余各项指标除了初等教育毛入学率略高于经合组织国家均值和金砖四国均值外，均低于经合组织国家均值和金砖四国均值。然而，到2006年，中国在识字率、本地专业研究培训、职工培训范围、教育体系的质量、学生学业成就等指标上均高于金砖四国均值。在大部分指标上与经合组织等发达国家的差距明显缩小。（四）中国教育竞争力优势劣势并存教育竞争力评价指标有16个，从每项指标的排名情况可以看出，我国的初等教育毛入学率、全职研发人员人数、主要劳动人口受过高等教育人数、在校大学生人数、专利数量、科技论文数量等指标与其他52个国家相比具有一定的优势，大部分指标都处于中等或中下等水平，排名低的指标主要体现在中等教育毛入学率、高等教育毛入学率、每百万居民中在校大学生人数、国民预期受正规教育年限等方面。七、我国财政教育支出一些不合理的地方(一)教育支出总量不足由表1，可以看出，虽然我国教育支出近年来大幅上升，但其所占GPD总量的3%左右仍远远低于世界平均水平4.9%，当前发达国家教育支出占GDP的比重为5.1%，经济欠发达国家的这一比重也在4.1%，以人均GDP来比较，中国人均教育支出仅占人均GDP的 0.82%，美国为6.10%约为中国的7.44倍；俄罗斯为1.87%，是中国的2.28倍；巴西为2.29%是中国的2.79倍，日本为4.28%，韩国为3.01%所以中国不仅与发达国家有很大差距，就算在金砖四国内，中国的教育支出也排在末位。在2004年教育部制定的20032007年教育振兴行动计划和国家西部“两基”攻坚计划中明确提出确保到2007年教育支出在GDP中的所占比重达到4，但现在看来这一计划并没有完成，而在今年2月28日国家中长期教育改革和发展规划纲要上则提出到2012年达到4%，这一计划通过地方和中央的共同努力应该可以达到。（二）教育支出结构失衡1、三级教育支出结构失衡由表10的表格可以看出，在初、中、高三级教育支出上，我国严重失衡忽视初等教育，过分注重高等教育。根据统计我国初中高等教育人均教育经费与人均GDP的比例分别为0.05，0.15和1.93。高等教育经费的投入比例过高，所占比例不仅高于与我国同档次的低收入国家还高于发达国家。由于我国人口众多，教育资源匮乏，尽管近来民办教育有所发展，但高等教育几乎都有政府提供，能够真正接收到高等教育的人，在总人口中的比例并不大，因此在经费上，显得高等教育的投入有些偏高。而提高国民素质的关键并不在于高等教育，而是取决于初等教育，相对于我国庞大的人口基数，在反应出高等教育比例偏高的同时，也从侧面反映出了初等教育投入的不足。表10 三级教育在校学生年生均经费支出比例2、对职业教育不够重视，投资不足，支持力度不够，这严重阻碍了我国产业结构的调整和经济模式的改变。我国的经济发展长期处于低附加值的发展模式，只有真正重视起职业教育才能普遍提高劳动者的劳动能力和技术水平，才能有助于我们国家向技术型经济增长模式进行调整。 表11 2008年全国各省预算内教育经费支出情况3、地区性支出不平衡。我国对中西部的财政教育支出投入较小，东部地区的教育性经费章国家财政性教育经费的比重远远高于中西部，2006年，预算内教育事业费指标最高的上海市小学生均预算内经费为8409.78元，初中为10325.89元，最低的河北省小学948.57元，初中1195.42元，相差近10倍。（见表11 ）4、由于我国二元经济结构明显，所以我国教育投入基本走了一条先城市后农村的道路，导致城乡教育支出差距显著。但我国有80%以上的小学、64%以上的初中设置在农村。从公平原则看，城乡学生的人均政府教育投入应当相等。但事实并非如此。当前我国农村教育资金严重不足，以2004年为例，全国的各项经费投入，占40%的城市获得了其中的77%，二战60%以上的农村只获得了其中的23%。而2006年，我国基础教育生均预算内教育公用经费普通中小学生648.42元，而农村中小学生是594.04元。这种地区之间教育投入的差异直接导致了各地人口受教育水平的差异，极大的影响了公民整体素质的提高，不利于社会的发展。5、多元财政主体，使责任难以落实。影响我国教育投入的另一因素是财政收入分散在5级约3500个政府的手上，其中中央和省级政府掌握了近23的财力。这就产生两种情况：（1）基础教育的办学主体虽在市县，但在投入上却显得乏力，尤其在1500个农业县，这一问题更加突出，而有能力投入的政府又并非办学主体。（2）受财政分税制体制约束，无人对4%负责。马斯格雷夫认为地方政府缺乏充足的财力，难以控制经济主体的流动，所以财政的收入分配职能应由中央政府来负责，而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利的改进。再来看基础教育，尽管基础教育拨款属于各级政府共同的职能，西方国家中央财政的负担比例仍然很高，其中，法国、意大利和墨西哥等过家中央财政拨款比例高达70%以上。而我国，社会效益最明显的小学义务教育投入方面，80%以上的财政收入由地方政府承担，中央对小学义务教育的投入比例不足20%。这种政府间的财力与教育支出责任的非对称性，必然会由于乡镇财政困难而影响对基础义务教育的财政投入。2007年，有关数据表明，江苏省部分市县和浙江省的宁波市，教育支出占GDP的比重与地方财政是脱节的。以宁波市为例，2006年该市可用财力仅占GDP的8.6%，若教育达到4%，则意味着全市将有一半财力用于教育，这不可能做到。可见，教育支出占GDP的4%只是观察指标，而非行动目标，更无法考核地方政府。既如此，又有谁能对此负责呢？八、完善我国财政教育支出的建议（一）财政应继续增加教育支出，提高教育占财政支出乃至GDP的比重。尽管近年来教育支出总额比较大，教育资金的投入力度和支出的增长速度也比较快，但是，目前的投入金额相对于我国庞大的人口基数而言，依然很少。因此，我国的教育支出还是很不够，这需要我国在资金总额的筹措上多想办法，多下功夫，比如发行教育债券的方式来筹集一些教育资金，以增加对教育的支持力度。（二）促进教育投入渠道多元化。一国教育的发展不可能全部依赖单一的政府投入，还需要社会各方的合作努力，因此在加大财政教育性投入的同时鼓励社会力量参与办学。如果说政府的财力有限，并且将多数经费投放于义务教育，那么引入社会力量参与非义务教育阶段的投资办学应该是个可行之法。如实行股份制学校，由政府牵头，以股份制的融资方式有效的聚集民间资金，解决办学经费不足的问题。（三）明确中央和省两级政府在农村义务教育上的投入责任。虽然义务教育新保