行政管理专业毕业论文-民营化—公共事业管理新前景.doc

西安思源学院毕业设计GRADUATION PROJECT，XIAN SIYUAN UNIVERSIT教学单位 学生学号 XXX大学（学院）毕 业 设 计 (论文)题 目： 年 级： 学 号： 姓 名： 专 业： 指导教师： 2011 年 6 月 19 日1摘 要.一般说来，我们将政府必须提供的服务确认为公共服务的前提，是在于这种服务为社会大众所享有，在经济学上它被看成是非竞争性消费与非排它性消费，由于政府具有承担公共服务与公共物品问题的巨大优势，因此，在理想上由政府提供公共服务是无可厚非的，而在实践上对于这种形式的最大批评，并不在于它的目的性，而在于它的效率性与能力。随着市场功能的不断强化，私人或民营部门对公共事业领域的渗透越来越明显，世界各国政府都纷纷利用民营化为公共事业的发展开辟新的途径。这一方式也是新时期中国政府发展公共事业的基本取向。关键词: 公共事业 民营化 管理新前景AbstractIn general, we the service which must provide the government confirmed for premise which public serves, is lies in this kind of service toen joy for the social populace, it is regarded as in the economic right and wrong competitiveness to expend with must arranges its nature expense, because the government has undertakes the public service and the public goods question huge superiority, therefore, provides the public service in the ideal by the government is undisputable, but in the practice regarding this kind of form biggest criticism, certainly does not lie in its goal, but lies in its efficiency and the ability .Along with the market function unceasing strengthening, personal or the privately operated department is more and more obvious to the non-profit organization domain seepage, the various countries government all in abundance uses privately operated changes into the non-profit organization the development to open the new way. This way also is the new time Chinese government development non-profit organizations basic orientation. Key word: Non-profit organization privately operated management newprospect 目录格式示例目 录摘 要ABSTRACT目 录引 言1一、民营化的概念及其实质11.1公共事业11.2民营化11.3民营化的实质2二,民营化产生的原因和条件22.1民营化产生的原因22.2民营化改革成功的前提条件2三,民营化的目标,优点,和实施情况调查43.1民营化的目标53.2民营化的优点53.3对民营化实施的调查5四,使民营化与现行政策,制度相互配合,发挥更好效益措施64.1加强对进入公共事业领域民间资本的法律支持与保障64.2以法律为导向，循序渐进74.3依法确立以效率、效果为导向的民营化改革价值目标84.4对公共事业的合同承包予以法律规范与控制84.5强化政府监管。9结 束 语10参考文献11后 记12引 言公共事业民营化实质上是公共服务领域内的一场制度创新,它不仅仅是在政治、经济、社会的多重系统框架下政府将部分公共产品的生产权和经营权转嫁给私营部门以求高效的简单经济行为?一,民营化的概念及其实质1.1 公共事业（public utilities）是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业，其价格水平和服务方式与社会公众的切身利益直接相关。1.2 民营化(Privatization)是指政府利用市场或私人部门(包括营利和非营利)来执行公共项目,参与公共服务的生产及输送的过程.其中包括:政府部门通过契约外包,业务分担,共同生产或接触管制等方式,将部分职能转由民间部门经营,政府只需承担财政筹措,业务监督,以及绩效成败的责任. (1)民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领域,其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务,把公共资产卖给私人部门,将公共设施民营化,特许设立政府企业,聘用顾问人员,分配政府赠券,出售特许权,给予补贴,以及其他一些选择.(2) 民营化核心其核心是更多依靠民间机构,更少依赖政府作用,增加社会其他机构作用的行动.萨瓦斯(S.W.Savas)指出:从狭义上看,民营化指一种政策,即引进市场激励以取代对经济主体的随意政治干预,从而改进一个国家的国民经济.这意味着政府取消对无端消耗国家资源的不良企业的支持,从国企撤资,放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务,通过合同承包,特许经营,凭单等形式把责任委托给在市场竞争中运营的公司和个人.民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效.这包括打破不必要的垄断,在自来水供应,街道清扫,垃圾收集处理,公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争.1.2 民营化的实质就是通过政府、私营企业、第三部门角色的重新安排以及他们之间功能的互补,在公共物品与服务的供给中引入竞争机制,打破政府垄断的地位,重视公民的权利及纳税人的利益,构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序。二,民营化产生的原因和条件2.1民营化产生的原因公共服务民营化的原因很多,在预算方面的考虑,管理方面的差异,公共企业的责任问题,政府正确定位等.美国学者萨瓦斯在民营化改善政府的要径一书中指出:众对政府的不满和政府活动频繁出现的问题,使得民营化成为可能的矫正方法.他列举了绩效不佳的政府服务的种种表现,认为不论政府机构,政府活动,国有企业还是政府资产,只要具备下列任一特点,都将是实行民营化的对象,这些表现包括:无效率;人浮于事;生产率低下;产品和服务质量低劣;赢利性政府企业持续亏损和债务增加;缺乏管理技能或足够的管理权限;对公众缺乏回应性;设备维护质量低下;资本投入不足;过量的垂直一体化;管理方法或产品过时;缺乏营销能力;目标多样化且相互矛盾;机构使命缺乏相关性甚至误导;资产未充分利用或使用效益不佳;存在违法经营行为;存在盗窃和腐败现象.萨瓦斯分析上述弊病出现的主要原因是政府活动是有垄断者实施的,他们缺乏有效利用资源和节约的动力,且不会因绩效不佳受到惩罚.当然,上述弊病在民营部门也同样存在,但正如萨瓦斯所指出的,民营部门经营不善要么被兼并要么破产,而政府部门经营不善不仅不会被兼并,而且可能获得更多的预算-期望借此提高绩效,尽管这种做法往往是徒劳的. 民营企业的挑战。随着个人经济力量的增长，消费者对公共物品和服务的支付能力日益提高，人们已不再满足于被动地接受或依赖福利国家所提供的各项服务，希望有权界定并处理共同的需求，他们对这些服务的需求大大超出了政府的提供能力，由此为公共服务领域的民营化发展提供了机会。在长期的市场竞争环境中成长和发展起来的民营企业，为回应日趋激烈的竞争和挑战而进行了管理机制、管理技术和管理方法上持续的制度创新，提高了服务质量，改善了组织绩效，业绩斐然，赢得了公众和顾客的一致好评。这对公共部门产生了两方面影响：第一，它提高了公众对高水准服务的认识和期待；第二，它向公众表明，提供服务可以有更佳的方法，没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。因此，私营企业的革新精神及改革成果无疑对公共部门构成了现实而又巨大的改革压力。公共部门在提供公共服务方面存在的种种问题,引起了公众的强烈不满,也使得政府的财政压力加大, 加上民营企业不断壮大,对政府公共事业管理的挑战,由此推动了公共服务向民营化转移。2.2民营化改革成功的前提条件(1)公共事业民营化的政治前提毫无疑问，自民营化运动发轫至今，其基本的价值诉求一直指向经济、效率和效能即“3E”（economy，efficiency and effectiveness）目标。一般来说，在营利性企业，追求利润最大化的内在利益驱动使得实现“3”目标成为组织生存和发展的根本需要，即使在营利性的政府企业，这种动机也能够较好地为社会所接受和认同。但是，对现有的公共事业来说，是无法将利润最大化作为组织使命的，它们只能在保障社会利益（即公共利益）最优化的前提下，追求经济利益的较大化。换句话说，利润最大化不是公共事业的优先战略，而只是它们的次先目标。我们认为，公共事业必须始终围绕着“4E”（equality, economy，efficiency and effectiveness）价值的实现这个主题。推言之，公共事业民营化的实践必须紧紧围绕着“4E”价值的全部实现而展开，公平的价值始终优先于效率的价值，这是公平与效率在公共事业民营化的实践中实现兼容的根本性前提。当然，追求利润从来就不是公共事业的“副产品”，而是内在地包含于公共事业的多元目标之中。 在公共事业的多元目标中，公平与效率是一对主要矛盾。公平的增进和效率的提高统一于公共事业的发展过程中，以效率促公平，以公平带效率，是达成政府治理的出发点和落脚点。 萨瓦斯认为，民营化政策必须兼顾公平与效率，“一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。” 公共事业民营化政策的价值取向，归根结底要落实到效率与公平的均衡这一根本的政治前提上来。只有更多地满足公共利益的需求，更好地实现社会整体公平的改进，公共事业民营化才能在其实施和推行的全过程中获得连续的政治支持。一个支持度很低的民营化政策如果没有人为的干扰或误导因素，或者说这个低支持度是真实的或比较接近事实则即使民营化后的某一公共事业的实际绩效在一定时期内很好，也无法长期将这一发展势头保持下去。因为在这种情况下，社会整体公平已经遭受到明显威胁甚至是极大危害，企业的个别效率增速越高，其造成的实质性损害越大；只要损害在逐步累积，民营化政策的政治支持就会逐渐丧失，而当损害累积到引起社会的重大不公这一临界点上时，民营化政策的政治前提也将不会继续存在。这说明，如果公共事业民营化以利润最大化作为首要的或唯一的价值目标，它将会在背离公共事业赖以存在的根本宗旨和使命等方向上渐行渐远，而民营化所必须具备的政治前提最终也将会消逝。另一方面，一个支持度很高的民营化政策如果这个高支持度是真实的、理性的反映则无论民营化后的某一公共事业的真实业绩如何，从长远的角度来看，民营化都将有益于社会整体公平的改善。即便是真实、理性且获得高度政治支持的民营化，也有可能在短期内很难取得理想的成效。不过，此时的民营化是以必要的效率损失来维护并维持社会的整体公平。如果整体公平能够得到良好而持久的保障，那么，公共事业的效率将受益于“秩序良好的社会”而渐趋显现出来。(2)公共事业民营化的经济前提 民营化与民营经济之间有着天然的联系：民营化的顺利推进有赖于民营经济的物质支持；而民营经济的发展壮大和跃升离不开民营化的成功展开。 对公共事业而言，可选择的民营化方式多种多样.我国民营经济最为发达的浙江省，公共事业的民营化运动比较而言也更为有声有色。而浙江省统计局公布的数据资料显示，2002年，浙江省民营经济的增加值占GDP的比重达69.0%。民营经济的快速发展，带来了民间资本的存量和增量的提升，从而使其有雄厚的实力介入到公共事业的民营化运动中来，浙江省高速公路的超前发展较好地解释了这一结论。另一方面，民营经济的充分发展必然会延伸到公共事业领域，因为它的示范作用将对公共事业施加强大的外部影响力和推动力，从而使得具有亲市场属性的公共事业在面对巨大的诱惑的同时也面临着空前的压力，在诱惑和压力的共同作用下，公共事业走上民营化的道路是可预见的理性选择。 如果政府的民营化政策能够较好地符合和顺应公共事业发展的要求，那么，民营化将有利于民营经济在存量和增量上的加快积累。改革开放二十多年的历史，在某种意义上来说是一部民营经济发展壮大的历史。但总体而言，我国内地民营经济的发展仍然比较落后。虽然相对发达的东部地区在民营经济的成长上取得了局部的成绩，但是，民营经济的重要性并没有真正体现出来。内地民营经济的现实不仅与发达国家存在着巨大的反差，而且与我国的香港、台湾地区之间也存在着巨大的落差。只有加快弥补与发达国家和地区的发展差距，民营经济的重要性才能充分显现出来。值得注意的是，在弥合差距的方式方法上，如果完全依赖民营经济自身的内生性积累，那是很难达到预期目标的。 目前我国公共事业的存量非常庞大。由于多种因素的牵制，公共事业的发展已经遭遇到诸多瓶颈，越来越难以满足日益增长的公共需求，甚至在个别情况下，公共事业还走向了公共利益的对立面。要扭转公共事业发展的不利局面，不仅要在公共事业的体制内引进改革，寻求发展的内源性动力，而且要在公共事业的体制外寻找机会，寻求发展的外源性推力。公共事业的民营化，既为公共事业的发展提供了良好的际遇，也为民营经济的壮大提供了有力的支持。当庞大的公共事业存量进入民营化轨道后，民营经济就会受益于外生性积累的强大支持而提速发展。(3)公共事业民营化的价值前提 民营化作为新公共管理运动的主流，必然会与政府治理有着密不可分的内在逻辑。政府治理为公共事业的民营化指明了前进的价值，即民营化是为了实现有效的政府治理，或者说是为了实现善治；另一方面，民营化为实现政府的有效治理提供了手段。从这个意义上来说，民营化本身不是价值目标，而是实现政府有效治理这一价值目标的基本策略，因而是一种工具性价值。这种工具性价值只有成功地应用于政府治理，才具有真实的意义。因此，能否与政府治理形成良性互动，决定了公共事业民营化价值前提的有无。当前民营化是世界范围内公共事业改革的主要潮流,从某种程度上也代表着我国下一步公用事业改革的方向,但同时,西方民营化的实践表明政府的主动精神和大力支持,完善的市场机制和发达的民营经济,强大的市民社会和第三部门都是公共事业市场化得以成功的必要条件,但就我们现实国情而言,上述各个方面无论从广度上还是深度上都存在着诸多不足。因此,在全面引入并推行该理论的同时,能不能处理好上述要素都会直接影响到我国公共事业改革的顺利推行及最终成功.三,民营化的目标,优点,和实施情况调查3.1民营化的目标实行民营化的主要目的在于两个方面:第一,利用市场经济的经济原则与效率原则,改善并提高政府公共服务的水平和质量:第二,针对某些政府职能和政府业务,给予删除或终止,以此缩小政府活动和政府职能的范围.具体来说,民营化的目标有如下:(1)减少政府开支,政府债务;(2)增加政府收入;(3)减少政府在经济和其他方面的干预;(4)建立与强化市民社会,弱化政府社会角色;(5)改革官僚制, 获得公众支持;(6)提高公共服务质量和人民生活水平.3.2民营化的优点(1)降低成本竞争的市场可以提升管理的效率和生产成本,椐学者研究,公共服务的竞争性外包平均降低25%30%的成本.美国学者奥斯本等人在政府再造一书中提出了许多地方政府民营化成功的例证.英国的经验显示,一度是政府财政包袱的英国石油,英国航空公司,电信公司等转移为民营化后,从1979年起,英国政府每年增加50%的收入.(2)提高服务质量美国都市研究所比较肯塔基州和马萨诸塞州的公,私矫正机构,发现私人机构有些微的进步;在飞机场,大众速寄系统.以及港口的经营方面,私人部门比公共部门的确有较高的服务水准;在社会服务领域,非营利组织所承包的服务比公共部门提供的服务好.(3)增加选择机会通过公共服务的民营化,政府的政策可以促进不同输送系统的发展,公使民可以选择服务的机会.(4)整和民间资源用于国家发展公共服务的民营化,也可以解决政府资金不足,智慧不足,管理能力不足等问题,有效的将民间资源整和到国家发展之中.(5)示范效果由于大部分公共服务不具有市场性,缺乏竞争的压力,通过公共服务的民营化,可以对政府及政府人员造成压力,促使他们改进服务,提高绩效.3.3对民营化实施的调查自1979年撒切尔夫人主政英国、1980年里根当选美国总统以来，先是西方发达国家纷纷效仿英美，相继开展了声势浩大的民营化运动；继之，绝大多数发展中国家和转轨中国家（如前苏联和东欧国家）也参与到民营化运动中来，并由此使得民营化成为一场持久的全球性运动，而且，这场运动依然远未结束。其基本原因是，民营化已经成为新公共管理运动的主流，成为实现政府治理的有效策略。正如萨瓦斯（2002）所言，“民营化显然属于新公共管理的主流，在新的环境下，公共管理者正在引入管理者参与的竞争、竞争性合同外包等方式，更有效地提供公共服务。正是从这个意义上讲，民营化就是新公共管理。”影响深远的政府和行政改革已经遍及世界，而这些改革其实都或多或少地打上了民营化的烙印。随着中国改革进程的不断前进，民营化被政府正式作为有效的治理策略而导入公共事业的改革实践中。来自指标数据受哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导于2004年12月合作完成的中国居民评价政府及政府公共服务研究报告:该调查使用多阶段随机抽样方式（城镇地区）和整群抽样方式（农村地区）对京沪穗等7个大城市、河北与浙江等7省的小城镇和农村地区.调查报告提到，广州政府在市政公共事业改革上可谓颇费苦心：2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，令个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、生态修复、污水处理、垃圾处理、电力、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。湖南省政府召开新闻发布会宣布：从2004年10月1日起，湖南省市政公用事业特许经营条例正式实施，城市自来水供应、管道燃气供应、集中供热、城市公共客运、城市污水处理、垃圾处理等六大行业，将向社会资本敞开大门，以招标、招商、谈判等多种方式选择特许经营者.南方网讯调查报告指出，城乡多数居民认为，医院民营化程度较高，并且民营化后的服务质量也有相当改善。这项调查中指出，中国在城市中小学民营化程度高于乡镇的同时，乡镇居民对民营化中小学的社会效果，却给予了高于城市的评价。就我身边的实例就有很多：在我的家乡陕西，民营化发展的速度突飞猛进，尤其是在教育方面。西安有公办高校32所，民办高校29所。在上世纪八十年代后，民办高校如雨后春笋般发展起来，形成了以西安为中心向四周辐射的发展形式。在我上大学的城市内蒙古通辽，著名的国企蒙古王酒业因各种原因在95年后也开始实行民营化管理，宁城老窖酒业现在也已经实行私人收购，实行民营化管理。四,使民营化与现行政策,制度相互配合,发挥更好效益措施.4.1加强对进入公共事业领域民间资本的法律支持与保障推行公共事业民营化对民间资本而言，意味着一次极好的投资机会。与民营企业已经进入的产业相比，公共事业显然是一个更为庞大的产业，每年的投资达数千亿，服务收入当是一笔巨大数额。尽管由于政府对价格的管制，销售利润不可能太高，但却具有相当的稳定性，如果能够很好地运作，资本的利润率还是非常诱人的，所以，进入公共事业领域，对民间资本应当会有很强的吸引力。近年来，我国各地已逐步放开非国有经济进入公共事业的限制。一些大中城市市政公用行业中的供水、管道燃气供应、公共汽车电车、集中供热、排水与污水处理、垃圾处理等，正有条件地允许非国有经济介入。2002年3月4日公布的外商投资产业指导中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。2002年10月国家计委、建设部、环保总局出台关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营。 不过就目前来看，市场准入的限制依然是制约公共事业民营化发展最突出的环境因素，对此，应进一步加大改革力度，依法加快推进公共事业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的公共事业市场体系，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与公共事业设施的建设，形成多元化的投资结构。国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。由于历史的原因以及目前体制方面实际存在的一些问题，使得一些民间资本所有者对进入这一领域心存疑虑，对此，需要对民间资本进入公共产品与公共服务领域予以制度与法律方面的保障，消除民间资本所有者的后顾之忧。只有当国家能够形成一个比较好的对私有财产的保护体系，才能吸引那些成规模的企业进入公用事业，如果我们现在的法律和税收政策使他们觉得很不安全，即使民间资本进入了公共事业领域，但他可能随时准备撤退，在这种情况下，谁敢把水、电等公共资源交给他？万一以后水出问题了怎么办？电没有了怎么办？那可能冒的风险更大，所以这是我们面临的一个比较棘手的问题。这里不仅涉及到财产权的问题，还有民间资本投资范围的限定问题，为此，需要从法律上确认民间资本进入公共事业领域的合法性，在税收、价格、信贷、进入市场条件等方面均一视同仁、公平对待，给予它们合法经营权利和均等获得经济收益的机会，这样才能吸纳更多的民间资本投向我们可以接纳它们的公共事业领域，确保公共事业民营化的正常发展。4.2以法律为导向，循序渐进谨慎推进民营化改革在经合组织的一个研究报告当中，把城市政府的职能分为三类，第一类是为国防提供公用物品，这类物品只能由政府来提供，不能搞民营化。第二类是供水污水处理、城市公交、地方电力、天然气与有线电视服务、地方邮政等等。第三类是在监管体制下的竞争性服务，包括城市的公屋、提供教育、公用保健、家庭护理、健身设施等等。对我国来说，需要从法律上对公共事业的范围作出明确区分，以确定改革的具体领域以及可以适用的政策。公共事业管理自身的特性决定这一领域的改革有着相当的敏感性，其政策导向、推进方式及其发展进程都要受到整个社会环境的制约。不仅社会公众对服务主体的转换具有相当的敏感性，而且不可避免地会涉及到公共事业管理部门员工的就业及其他利益方面的问题，他们将要担心可能会失去工作岗位，工资降低，福利减少，工作压力增加等等，由此产生对民营化的怀疑或不予认同的态度；民营化意味着公共部门原有资源的“流失”，导致一些公共官员地位下降、权力减少、特权丧失，促使他们中的部分人站到民营化的对立面。正是由于公共事业管理民营化所牵涉面相当广泛，一旦处理不当，可能会影响到社会政治稳定与经济发展，所以在推行民营化实践过程中，需要从实际出发，依法而有序、渐进地推进，不能简单地实行门户开放，一揽子地由公营向民营转轨。就我国目前情况来看，对于包括供水、排水、电信、电力等具有政治敏感性和自然垄断性的公用事业，仍由政府实施管理更加妥当；而包括银行、保险公司、城市环境卫生和公共运输等竞争性行业和公共企业，可根据具体条件，通过制定必要的法律法规，运用不同方式逐步加大市场化、民营化的步伐。近几年来，一些地方政府在道路、桥梁建设方面引入民间资本或国外资本，在交通运营、城市环境卫生等领域实行民营化尝试，均已取得一定的经验和成效。通过对有关经验的总结，逐步扩大并深化公共事业民营化的进程。4.3依法确立以效率、效果为导向的民营化改革价值目标一般而言，企业经营的最高准则就是赢利，而政府经营公共事业尽管也涵有经济成分，但政府更为关注的应是这一经营所带来的社会效果，关心如何为社会公众提供优质的公共服务，注重经济效率与社会效果的一致性，这应成为公共事业民营化改革的基本原则。“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”（E?S?萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系第16页，中国人民大学出版社2002年6月版）从根本上而言，公共事业管理改革的目的在于提高公共服务效率，满足社会公众对公共产品和服务在速度、多样性、质量以及便利等方面的个性化需求。就此意义而言，公众的需求比公共产品和服务自身的价值功能更为重要。如果公共产品和服务不能满足公众需求，其价值便是零