谈司法权地方化的弊端及改革对策——从投资环境的视角

1 / 5 谈司法权地方化的弊端及改革对策 从投资环境的视角 陈龙仁 一、前言 随着我国对外开放步伐的加快，投资环境已经成为决定城市经济与社会发展的重要因素，建设良好的投资环境也越来越被城市管理者所重视。一个城市的投资环境可以分为硬环境和软环境两大类，硬环境一般是指较易进入人们视觉的因素，具有较强的物质性，如城市设施环境、城市气候环境、城市地理环境、城市生活环境等；软环境则是指易被人们用心理感觉的因素，具有较强的精神性，如一个城市的法制环境、诚信环境、服务环境、文化环境、文明 环境等 1。法制环境是一个整合的概念 ,它除了包括静态的法的规则、制度系统等之外 ,还包括立法、执法、司法、守法等活动的过程。良好的法制环境是投资环境的重要保障 ,是影响投资环境的重要因素 ,是招商引资和经济发展的先决条件之一。在台湾区电机电子工业同业公会（以下简称电电公会）于“ 2002年中国大陆地区投资环境与风险调查”中，对大陆整体投资环境分成自然环境、基础建设、公共设施、社会环境、法制2 / 5 环境、经济环境、经营环境七个方面，前三者为硬件环境，其权重依次为 5%、 15%、 10%；后四者为软件环境，其权重依次为 10%、 30%、 15%、 15%。又该公会对大陆投资风险分为社会风险、法制风险、经济风险、经营风险四个方面，其权重依次为 10%、 35%、 20%、 35%。足见台商在大陆投资时应格外重视法制环境（权重 30%）及法制风险（权重 35%）。又根据电电公会最近三年所作调查显示： 2000 年至 2002 年台商发生经贸纠纷之比例依次为 %、 %、 %；发生经贸纠纷时，除了经由私人管道、当地政府、台商协会或仲裁处理外，透过司法诉讼方式加以解决者， 2001 年所占比例为 %， 2002 年为 %2。此外，台北市企业经理协进会于 2002 年 7、 8 月间，前往上 海、武汉、福建、广东等地区，针对“传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现状调查”显示，曾发生经贸纠纷的比例高达 78%，而解决纠纷的方式，除了自行协商解决、通过第三人或台商协会协助解决、经由当地政府调解或仲裁外，通过司法诉讼途径解决者亦占 28%3。通过司法诉讼途径来解决经贸纠纷，已成为传统产业或高科技产业台商解决经贸纠纷常用的手段之一。因此，司法环境如何，是决定投资者投资取向的一个十分重要的因素。由此可见，从这个角度来考量我国司法体制目前存在司法权地方化的问题，是十分必要的。 二、司法权地方化的弊端及表 现形式 3 / 5 目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以“块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。 “块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体制是滋生地方保护主义的温床。最高人民法院在 1999 年 10 月 12日即以法发 199928 号颁行人民法院五年改革纲要，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威” 4。司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法 权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合4 / 5 同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用 或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。 其次，“块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知 服从宪法和法律这个“大局”。从世界各国的司法体制来看，法